Judicial review limits for state of alert measures conditioning public access on vaccination or recovery status under administrative normative acts

Şedinţa publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18 noiembrie 2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 1183 din 09 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 1070 din 08 noiembrie 2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 10 octombrie 2021, inclusiv anularea Anexei nr. 1 privind măsura pentru creşterea capacităţii de răspuns; Anexei nr. 2 privind măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor şi Anexei nr. 3 privind măsurile pentru diminuarea impactului de risc.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 68 din data de 20 ianuarie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile netimbrării, inadmisibilităţii ca urmare a lipsei plângerii prealabile şi a lipsei de interes, invocate de intimat şi intervenientul accesoriu; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne; a anulat în parte H.G. nr. 1183/2021 şi anexele la aceasta doar în ce priveşte condiţionarea accesului şi a participării destinatarilor acestui act administrativ normativ la serviciile şi activităţile menţionate în cadrul hotărârii contestate şi al anexelor la aceasta de prezentarea dovezii trecerii prin boală sau de prezentarea dovezii realizării schemei complete de vaccinare; a menţinut celelalte dispoziţii ale H.G. nr. 1183/2021 şi ale anexelor la aceasta; a respins în rest acţiunea; a admis în parte cererea de intervenţie accesorie în interesul intimatului, în măsura respingerii acţiunii.

3. Cererile de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 68 din data de 20 ianuarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne.

În dezvoltarea motivelor de recurs pârâtul Guvernul României arată că hotărârea primei instanţe este nelegală, fiind dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti dar şi cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, devenind astfel incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi respectiv pct. 8 din C. proc. civ.

Într-un prim aspect, apreciază că nelegalitatea soluţiei date de instanţa fondului se relevă în modalitatea în care aceasta a ales să soluţioneze excepţia lipsei de interes invocată în apărare de recurentul-pârât, Guvernul României.

Astfel, soluţionând excepţia, instanţa fondului apreciază că intimatul-reclamant justifică interesul în promovarea cererii de anulare a actului administrativ normativ reprezentat de Hotărârea Guvernului nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 (în continuare, H.G. nr. 1183/2021), în principal pentru următoarele motive:

- "nevoia" acestuia de a se afla în posesia unui act administrativ declarat nelegal pentru eventuale demersuri ulterioare în justiţie, în sfera valorificării în interesul său, a prevederilor art. 18 şi 19 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare;

- considerentele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 392/2021 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (2), ale art. 4 alin. (1) teza a doua şi ale art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, ale art. 72 alin. (2) din aceeaşi lege, cu referire la art. 42 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, precum şi a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 192/2020 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi pentru modificarea lit. a) a art. 7 din Legea nr. 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă.

Orice cerere în justiţie poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia justifică un interes. Pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acţiunii civile, instanţa trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obţine în ipoteza admiterii acţiunii.

Dat fiind faptul că, la momentul soluţionării cauzei 20.01.2022, Hotărârea de Guvern contestată nu mai era în vigoare, aceasta producându-şi efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, instanţa de fond ar fi trebuit să constate că intimatul-reclamant nu ar obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de anulare a actului administrativ.

Trecând peste faptul că intimatul-reclamant nu a invocat motive de nelegalitate concrete în ceea ce priveşte Hotărârea de Guvern contestată, limitându-se la afirmaţii de ordin general, fără susţinere, nici nu a arătat care este interesul propriu, particular, vătămat, motivele invocate având un caracter general. Or, trecerea de la motivele de ordin general la cele proprii nu se subînţelege doar pentru că acesta declară apartenenţa sa la o categorie a populaţiei, respectiv cea a persoanelor nevaccinate anti-Covid 19, în care fiecare individ are propria convingere şi motivare pentru conduita alesă. Aşadar, în continuare se poate reţine ipoteza în care intimatul-reclamant nu a arătat şi nu a dovedit interesul propriu în contestarea actului administrativ cu caracter normativ.

Din aceste considerente, prima instanţă a aplicat în mod eronat dispoziţiile legale privind legitimarea persoanelor fizice de a invoca încălcarea unui interes legitim public; deşi art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 stabileşte regula conform căreia persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care se invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar.

Prin cea de-a doua critică se susţine că instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti la pronunţarea soluţiei, devenind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.

Într-o acţiune având ca obiect anulare act administrativ, ceea ce poate să facă instanţa de judecată, potrivit competenţelor, este să analizeze dacă actul administrativ supus controlului judecătoresc este în concordanţă cu prevederile legii şi a actelor de nivel superior. Or, în prezenta speţă, instanţa de fond nu s-a rezumat la o astfel de analiză, ci a ales să se pronunţe asupra unor aspecte ce ţin mai degrabă de oportunitatea măsurilor contestate care intră în marja de apreciere a autorităţilor publice competente.

Instanţa nu numai că nu s-a limitat la analiza legalităţii actului, ci s-a substituit specialiştilor de vreme ce a apreciat că actul administrativ este nemotivat, negând practic analizele şi evaluările specialiştilor şi înlocuindu-le cu propria viziune asupra modului de gestionare a crizei sanitare, deşi situaţia epidemiologică a fost supusă analizei în cadrul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei, în limitele conferite de Legea nr. 55/2020, şi a avut loc în contextul generat de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice naţionale, dar şi internaţionale, determinată de răspândirea virusului SARS-CoV-2. Din preambulul hotărârii de Guvern, rezultă că la baza măsurilor a stat Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza Analizei factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României, întocmită la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei.

De asemenea, la emiterea hotărârii au fost luate în considerare propunerile Grupului de Suport Tehnico - Ştiinţific privind Gestionarea Bolilor Înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului.

Nu în ultimul rând, revenind la aprecierea oportunităţii măsurilor, din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021 rezultă că:

"intervenţia autorităţilor în contextul pandemic pentru protejarea drepturilor la viaţă, la integritate fizică şi la ocrotirea sănătăţii depăşeşte cadrul obişnuit prin care acestea acţionează pentru apărarea sănătăţii publice, prin ansamblul măsurilor ce se impun a fi implementate prompt pentru a preveni şi combate efectele pandemiei de COVID-19, legiuitorul considerând că întruneşte caracteristicile stării de alertă."

Pentru aceste considerente, în aprecierea recurentului-pârât, instanţa fondului a greşit atunci când a concluzionat în sensul unei absenţe a motivării actului administrativ atacat, exclusiv pentru considerentul că motivarea acestuia nu este în sensul apreciat de instanţă ca fiind adecvat, realizând astfel o depăşire a atribuţiilor sale constituţionale şi legale.

Prin cea de-a treia critică se susţine incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pentru următoarele considerente:

- preponderent intimatul-reclamant, deşi solicită anularea în integralitate a actului administrativ normativ, axează motivarea cererii de chemare în judecată pe aspectele privitoare la vaccinarea împotriva COVID-19;

- reţinerea, corectă de altfel a instanţei fondului, potrivit căreia nu se pot pune în discuţie aspecte de legalitate vizând instituirea "certificatului verde", deoarece acesta nu este instituit prin actul administrativ contestat (H.G. nr. 1183/2021);

- împrejurarea că, atât cererea de chemare în judecată cât şi sentinţa civilă recurată axează motivarea în principal pe extrase din Decizia Curţii Constituţionale nr. 392/2021.

Or, la pct. 52 din această Decizie se reţine "Pentru a garanta caracterul temporar al măsurilor dispuse în timpul stării de alertă, dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 prevăd că starea de alertă nu poate fi dispusă decât pentru o perioadă de cel mult 30 de zile. Cu toate acestea, în măsura în care, după expirarea termenului de aplicabilitate a hotărârii anterioare a Guvernului de instituire a acestei stări, se constată că raţiunile care au determinat-o se menţin, legea prevede posibilitatea prelungirii stării de alertă, pentru acelaşi termen limitat. Decizia Guvernului este circumscrisă unor condiţii obiective, clare, respectiv " ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea menţinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă suplimentară" şi "pentru motive temeinice " [art. 3 alin. (2) şi art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020]. Pentru a asigura transparenţa criteriilor pe care Guvernul le evaluează cu prilejul declarării şi al prelungirii stării de alertă, în cuprinsul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 legiuitorul a prevăzut, în mod expres, că vor fi avute în vedere: a) amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, judeţean sau naţional; b) intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate; c) insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns; d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc; e) existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc."

Or, dincolo de faptul că, instanţa fondului încalcă prerogativele şi atribuţiile puterii judecătoreşti în analiza efectuată, nesocoteşte pe deplin întreaga documenţie care stă la baza adoptării actului contestat.

Contrar opiniei instanţei fondului surprinsă în considerentele sentinţei recurate, măsurile din cuprinsul H.G. nr. 1183/2021, s-au adoptat, aşa cum de altfel se arată şi în preambulul hotărârii, pe baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 cu modificările şi completările ulterioare, care au indicat necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 3.11.2021" întocmit la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţie şi ataşat înscrisurilor depuse în susţinerea întâmpinării Ia dosarul fondului.

Măsurile au fost instituite de autorităţi în limitele premise de Constituţia României, în măsura art. 53 din Constituţie care prevede:

"Art. 53 - (1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii."

Aşadar, se observă cu evidenţă faptul că actul administrativ normativ nu conţine o soluţie legislativă care să fie contrară cu concepţia sau finalitatea urmărită de actul de bază.

Conform normei juridice referite, 3 (trei) condiţii cumulative trebuie respectate pentru ca, anumite drepturi ale persoanelor, să poată fi restrânse, în condiţii legalmente corecte, în contextul stării de urgenţă:

- ingerinţa trebuie să fie prevăzută de lege;

- ingerinţa trebuie să urmărească un scop legitim;

- ingerinţa trebuie să fie necesară şi proporţională într-o societate democratică.

În ce priveşte condiţionarea accesului persoanelor în spaţiile publice de prezentarea certificatului digital, măsurile au fost instituite având în vedere necesitatea reducerii riscului de infectare cu virusul SARS-CoV-2, pe baza datelor prezentate în documentele "Analizele factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României", documente întocmite la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei şi pe baza propunerilor cuprinse în Hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Prin măsurile adoptate, s-au pus în aplicare dispoziţiile Regulamentului (UE) 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14.06.2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19, preluate în dreptul intern prin implementarea "Sistemul informatic integrat de eliberare şi verificare a certificatelor digitale ale UE privind COVID-19"(SII-CDC) şi stabilirea cadrului naţional prin care sunt utilizate certificatele digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19 pe teritoriul României pentru atestarea vaccinării, testării sau vindecării titularilor.

În acelaşi sens este şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a statuat, în aplicarea prevederilor art. 14 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind interzicerea discriminării, că reprezintă o încălcare a acestor prevederi orice diferenţă de tratament săvârşită de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, fără o justificare obiectivă şi rezonabilă.

Aşadar, nu se poate vorbi despre încălcarea principiului egalităţii şi, implicit, existenţa unei discriminări, decât atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără să existe o motivare obiectivă şi rezonabilă.

Cât timp la nivel mondial s-a apreciat că cea mai eficientă modalitate de stopare a transmiterii virusului o reprezintă vaccinarea, fiind aprobate în regim de urgenţă o serie de vaccinuri şi puse la dispoziţia populaţiei în mod gratuit, persoanele care aleg să participe la campaniile derulate de autorităţi se află într-o situaţie diferită de cei care optează în sens contrar.

Astfel, sunt de reţinut toate măsurile luate şi restricţiile impuse de autorităţi începând cu luna martie 2020 pentru încetinirea răspândirii virusului Sars-Cov2, şi, cel mai important, modul de reacţie a populaţiei şi de conformare la restricţiile impuse. în mod evident, măsurile de relaxare trebuie să fie dispuse treptat, nefiind de conceput ca, în momentul în care s-a redus numărul de infectări şi de cazuri grave să fie reluate toate activităţile sociale, fără diferenţieri în funcţie de situaţiile/etapele în care se află populaţia (imunizată/neimunizată).

Pentru aceste motive, recurentul-pârât a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, rejudecând cauza pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de intimatul-reclamant A., în principal ca inadmisibilă şi în subsidiar ca neîntemeiată.

Prin motivele de recurs formulate, recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a arătat că instanţa a pronunţat o hotărâre nelegală, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, atât în ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare a excepţiilor invocate în speţă, cât şi în ceea ce priveşte soluţia asupra fondului cauzei, astfel că devine incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, apreciază că, în mod greşit, a fost respinsă.

Astfel, instanţa de fond a apreciat că atât timp cât hotărârea de Guvern contestată a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, devin incidente prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Acest raţionament este greşit având în vedere că, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată sunt incidente prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ort într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 da zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

Astfel, legiuitorul a înţeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu soluţionarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligaţii fiind una dintre condiţiile sine qua non ale admisibilităţii în principiu a acţiunii.

Totodată, potrivit art. 193 din C. proc. civ., sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede in mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Per a contrario, "este prematură acţiunea formulată de persoana care se considera vătămată în situaţia în care aceasta s-a adresat instanţei de contencios administrativ, fără a mai aştepta, pe de o parte, ca autoritatea publică să răspundă procedurii prealabile şi, pe de altă parte împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea contenciosului administrativ".

Prin cea de-a doua critică se invocă nelegalitatea soluţiei date de prima instanţă cu privire la excepţia lipsei de interes în susţinerea cererii de chemare în judecată având ca obiect anulare H.G. nr. 1183/2021, din două perspective:

a) Potrivit art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., orice cerere în justiţie poate fi formulată şi susţinută numai dacă autorul acesteia justifică un interes. Pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acţiunii civile, instanţa trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obţine în ipoteza admiterii acţiunii.

Dat fiind faptul că, la momentul soluţionării cauzei - 20.01.2022, hotărârea de Guvern contestată nu mai era în vigoare, aceasta producându-şi efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, instanţa de fond ar fi trebuit să constate că intimatul - reclamant nu ar obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de anulare a actului administrativ.

b) Prima instanţă a aplicat în mod eronat dispoziţiile legale privind legitimarea persoanelor fizice de a invoca încălcarea unui interes legitim public, deşi art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 stabileşte regula conform căreia persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care se invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar.

Astfel, instanţa de fond a motivat soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes, reţinând faptul că "reclamantul este persoană nevaccinată, fiind, aşadar, afectat în mod direct de hotărârea de Guvern ce face obiectul cauzei, care i se aplică inclusiv sub aspectul interdicţiilor, astfel încât acesta justifică un interes personal şi direct în formularea prezentei acţiuni", în condiţia în care intimatul-reclamant a prezentat doar situaţii ipotetice, la nivel declarativ, aşadar fără a face dovada că i-a fost vătămat vreun drept personal.

Prin cea de-a treia critică cu privire la fondul cauzei, se arată că H.G. nr. 1183/2021 a fost emisă în limitele constituţionale şi a celor permise de Legea nr. 55/2020, cu respectarea competenţei şi a normelor de tehnică legislativă, actul administrativ fiind temeinic şi legal.

Instanţa de fond îşi motivează soluţia adoptată prin prisma neîndeplinirii exigenţelor de motivare a actului administrativ cu caracter normativ reţinând, în principal faptul, că "nici din cuprinsul actului normativ contestat, nici din înscrisurile care stau la baza acestuia şi care au fundamentat adoptarea lui nu reiese în ce mod prezentarea dovezii privind vaccinarea persoanelor sau trecerea prin boală serveşte scopului legitim de limitare a răspândirii pandemiei, care sunt dovezile medicale din care rezultă că aceste persoane nu sunt contagioase şi pentru ce perioadă de timp nu sunt contagioase."

În ceea ce priveşte motivarea actului administrativ atacat, instanţa a reţinut în mod greşit că actul administrativ nu îndeplineşte condiţiile legale privind emiterea sa valabilă.

Deşi instanţa de fond a reţinut faptul că prin cadrul normativ în vigoare - la art. 3 din Legea nr. 55/2020 - sunt instituite condiţiile privind emiterea valabilă a hotărârilor privind declararea, prelungirea şi încetarea stării de alertă, pe baza analizei factorilor de risc, analiză preluată în nota de fundamentare a H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de urgenţă pe teritoriul României începând cu data de 09.11.2021, cu toate acestea, instanţa apreciază că situaţia descrisă în această analiză nu este suficientă pentru justificarea măsurilor adoptate prin hotărârea de guvern în ceea ce priveşte restrângerile de drepturi şi libertăţi şi impactul asupra acestora.

Totodată, analizând considerentele instanţei de fond aceasta admite faptul că situaţia creată de contextul generat de dinamica evoluţiei situaţiei epidemiologice, determinate de răspândirea virusului SARS-CoV-2 este gravă, fiind necesară adoptarea de către autorităţile statului a unor măsuri pentru protejarea sănătăţii şi vieţii populaţiei ("Curtea reţine că sunt corecte susţinerile pârâtului, relativ la art. 34 din Constituţia României, că dreptul la ocrotirea sănătăţii persoanei presupune, din partea statului a două obligaţii pricipale şi anume: de abţinere, respectiv de a nu aduce atingere sănătăţii persoanei (...), şi de asigurare a cadrului necesar protejării dreptului, ambele subsumate interesului public legitim (...) De asemenea, este corect ca masurile contestate se circumscriu sferei drepturilor ce pot fi restrânse de autorităţile competente"), însă în continuare afirmaţiile sale au un caracter subiectiv, ce depăşesc limitele controlului de legalitate, în momentul în care afirmă faptul că "Beneficiile acordate prin intermediul acestor reglementări diferite pentru persoanele vaccinate par a fi doar recompense mascate pentru persoanele care s-au vaccinat cu schema completă şi elemente de presiune cu privire la persoanele nevaccinate în sensul vaccinării(...)" "Beneficiile vaccinării sau trecerii prin boală sunt strict personale (...)"

De asemenea, instanţa de fond, reţine că "pârâtul, nu arată, în mod obiectiv, de ce aceste persoane au posibilitatea de a exercita mai multe drepturi civile decât cele care nu au trecut prin boală sau nu au parcurs schema completă de vaccinare (...) care este beneficiul public al trecerii prin boală sau vaccinării din prisma transmibilităţii virusului".

Faţă de aceste afirmaţii, recurentul apreciază că instanţa de fond pleacă de la o premisă greşită. În acest sens, se poate observa că în România, vaccinarea nu este obligatorie, în realitate urmărindu-se ca activităţile care, prin specificul lor, implică un număr semnificativ de persoane să aibă loc în condiţii de siguranţă, cu minime riscuri de îmbolnăvire pentru participanţi, fiind permis nu numai accesul vaccinaţilor, ci şi a celor trecuţi prin boală sau a celor care prezintă dovada unui test negativ.

Nu în ultimul rând, precizează că restrângerea unor drepturi şi libertăţi în contextul pandemiei de COVID-19 este stabilită în Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.

În art. 6 lit. c) şi d) din Legea nr. 55/2020 este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind:

"c) măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezidenţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri; d) instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

Articolul 53 alin. (2) din Constituţia României, republicată, prevede faptul că restrângerea drepturilor "poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică", iar măsurile trebuie să fie proporţionale cu situaţia care le-a determinat şi să fie aplicate "în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii" vizate.

Concluzionând, măsurile conţinute de prevederile legale anulate de instanţa de fond au fost dispuse în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, fiind subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice - art. 34 alin. (2) din Constituţia României.

Pe cale de consecinţă, solicită admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanţe şi, rejudecând, respingerea acţiunii intimatului - reclamant, fie pe cale de excepţie, fie pe fond ca neîntemeiată.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare atât cu privire la recursul declarat de Guvernul României, cât şi cu privire la recursul declarat de Ministerul Afacerilor Interne, prin care a invocat excepţia lipsei de interes în declararea recursurilor, şi în subsidiar a solicitat respingerea acestora, ca nefondate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 15 martie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 11 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursurile, pentru următoarele considerente:

Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 1183 din 09 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial nr. 1070 din 08 noiembrie 2021, privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, începând cu data de 10 octombrie 2021, inclusiv anularea Anexei nr. 1 privind măsura pentru creşterea capacităţii de răspuns; Anexei nr. 2 privind măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor şi Anexei nr. 3 privind măsurile pentru diminuarea impactului de risc.

Prima instanţă a respins excepţiile netimbrării, inadmisibilităţii ca urmare a lipsei plângerii prealabile şi a lipsei de interes, invocate de intimat şi intervenientul accesoriu; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne; a anulat în parte H.G. nr. 1183/2021 şi anexele la aceasta doar în ce priveşte condiţionarea accesului şi a participării destinatarilor acestui act administrativ normativ la serviciile şi activităţile menţionate în cadrul hotărârii contestate şi al anexelor la aceasta de prezentarea dovezii trecerii prin boală sau de prezentarea dovezii realizării schemei complete de vaccinare; a menţinut celelalte dispoziţii ale H.G. nr. 1183/2021 şi ale anexelor la aceasta; a respins în rest acţiunea; a admis în parte cererea de intervenţie accesorie în interesul intimatului, în măsura respingerii acţiunii.

Învestită cu soluţionarea cererilor de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu prioritate, Înalta Curte va da eficienţă dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora:

"(1) Instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei."

Cu privire la excepţia lipsei de interes în declararea recursului, atât de către recurentul-pârât Guvernul României, cât şi de recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte o va respinge, ca neîntemeiată, având în vedere că interesul procesual de a recura hotărârea primei instanţe este justificat în raport de prevederile art. 458 raportat la 32 alin. (1), art. 33 şi art. 64 alin. (4) C. proc. civ., în condiţiile în care prin sentinţa recurată s-a dispus anularea, în parte, a hotărârii de guvern, soluţie defavorabilă atât părţii pârâte, cât şi intervenitului.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti la pronunţarea hotărârii - motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., Înalta Curte constată că din perspectiva acestui motiv de recurs se susţine că prima instanţă nu numai că nu s-a limitat la analiza legalităţii actului administrativ normativ, ci s-a substituit specialiştilor de vreme ce a concluzionat că acesta este nemotivat.

Înalta Curte reţine că acest motiv de recurs se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi vizează imixtiunea instanţelor judecătoreşti în domeniul atribuţiilor puterii legislative sau executive. Prin exces de putere se încalcă ordinea constituţională şi interesul public, instanţa judecătorească exercitând funcţiile puterii judecătoreşti peste limitele statornicite prin Constituţie.

Instanţa săvârşeşte un exces de putere atunci când îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, consfinţeşte cu valoare legală texte abrogate, contestă puterea legală a unor texte, aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare sau se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

Pornind de la aceste considerente, se constată că, de fapt, prin motivele de recurs se critică modul în care instanţa de fond a apreciat asupra legalităţii şi oportunităţii măsurilor dispuse prin hotărârea de guvern atacată, însă această critică nu poate fi asimilată excesului de putere care să atragă incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., prin urmare acest motiv de recurs este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prin care se susţine excepţia inadmisibilităţi acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, Înalta Curte constată că prima instanţă a respins această excepţie reţinând că actul administrativ normativ atacat se află în circuitul civil, faţă de prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 conform cărora o dată ce un act administrativ a intrat în circuitul civil nu mai este necesară efectuarea procedurii prealabile în vederea atacării sale în contencios administrativ, precum şi faţă de decizia pronunţată în prezenta cauza de ICCJ în regulator de competenţă, conform căreia, în speţă, se au în vedere prevederile procedurale ale Legii nr. 554/2004. De asemenea, prima instanţă a reţinut că prevederile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 au în vedere actele administrative aflate în circuitul civil, fără a distinge dacă acestea sunt normative sau individuale. Ca atare, nici interpretul nu poate face o astfel de distinctie, astfel încât acest text se va aplica în speţa dedusă judecăţii, urmând a se constata că nu este necesară formularea plângerii prealabile, de vreme ce, la data depunerii acţiunii, actul administrativ normativ atacat intrase în circuitul civil.

Înalta Curte achiesează acestor susţineri, observând pe de o parte că potrivit art. 7 alin. (1)1 din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă în cazul actelor administrative normative poate fi formulată oricând, iar pe de altă parte că, potrivit art. 7 alin. (5) din acelaşi act normativ, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative ce nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, plângerea prealabilă nu mai este obligatorie.

Înalta Curte constată că, în mod tradiţional, plângerea prealabilă pentru revocarea unui act normativ, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 ar putea fi formulată oricând, însă conform art. 8 din acelaşi act normativ, autoritatea publică ar avea posibilitatea să răspundă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h), respectiv în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii.

Or, această situaţie ar conduce, dată fiind aplicarea limitată în timp a actului normativ analizat, la imposibilitatea reclamantului de a introduce acţiunea pe perioada când actul normativ îşi produce efectele şi ca atare, la încălcarea dreptului de acces la justiţie garantat de art. 21 din Constituţie şi implicit la o denegare de dreptate.

În speţa dedusă judecăţii, actul administrativ cu caracter normativ a intrat în circuitul civil, a produs efecte juridice, astfel încât acesta nu mai poate fi considerat că ar avea aptitudinea de a putea fi revocat de către emitent.

Cu privire la motivul de recurs prin care se susţine excepţia lipsei de interes în susţinerea cererii de chemare în judecată având ca obiect anularea H.G. nr. 1183/2021, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 stabilesc dreptul oricărei persoane vătămate "într-un drept al său ori într-un interes legitim" de a formula acţiune în faţa instanţei de contencios administrativ prin care să solicite "recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim."

Noţiunea de "interes legitim" regăsită în cuprinsul Legii nr. 554/2004 este esenţial diferită şi nu poate fi confundată cu interesul - condiţie de exerciţiu a acţiunii în contencios administrativ, interes care de asemenea trebuie să îndeplinească condiţia de a fi legitim.

Cele două noţiuni definite de lege sunt noţiuni de drept administrativ material şi nu trebuie confundate cu interesul - condiţie de exerciţiu a acţiunii civile, privit ca fiind folosul practic urmărit prin promovarea acţiunii sau pentru continuarea exercitării acesteia.

În cauză, pornind de la faptul că efectele actului administrativ în discuţie se produc erga omnes, deci şi asupra reclamantului, acesta se poate adresa instanţei de contencios administrativ solicitând anularea acestuia.

Înalta Curte subliniază faptul că, dispoziţiile art. 8 alin. (1) indice 1 din Legea nr. 554/2004 menţionează într-adevăr această teză şi anume că persoanele fizice şi juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, însă intimatul-reclamant a invocat interesul legitim public în sensul că, hotărârea de guvern analizată, nu constituie un mijloc adecvat pentru gestionarea pandemiei, nu este proporţională şi nici necesară în situaţia concretă.

Cu privire la fondul cauzei, recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României şi recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne vor fi analizate împreună, ca urmare a faptului că aceştia au acelaşi interes procesual, iar aspectele învederate prin memoriile de recurs vizează, în esenţă, aceleaşi critici de nelegalitate, fiind întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este greşită.

Astfel, Înalta Curte constată că din preambulul H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, reiese faptul că aceasta a fost adoptată având în vedere prevederile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă, cu modificările şi completările ulterioare, şi luând în considerare prevederile art. 16 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc.

Mai mult decât atât, la adoptarea actului normativ contestat s-a avut în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, indică necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 03.11.2021", întocmit la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei.

Totodată, la adoptarea Hotărârii de Guvern s-a ţinut seama de propunerile cuprinse în Hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Temeiul legal al adoptării actului administrativ contestat îl constituie dispoziţiile art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3, art. 4, art. 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.

H.G. nr. 1183/2021 este act administrativ unilateral cu caracter normativ, care doar organizează punerea în executare a legii, fiind adoptat în temeiul prevederilor art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, potrivit cărora:

"(1) În vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de prezenta lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau a CNSSU. (2) În vederea aplicării măsurilor prevăzute de prezenta lege, ministerele şi celelalte autorităţi responsabile, la propunerea CNSSU, după caz, emit ordine şi instrucţiuni".

Or, contrar susţinerilor primei instanţe, măsurile dispuse H.G. nr. 1183/2021, în raport de criticile formulate de către recurenţi, sunt conforme cu principiile constituţionale şi cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Nelegalitatea unui act administrativ sau a unor dispoziţii cuprinse în acesta se constată prin raportarea actului în discuţie la prevederile actelor normative de nivel superior în baza şi executarea cărora a fost emis, conform prevederilor art. 4 şi art. 77, coroborate cu cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs se invocă respectarea dispoziţiilor art. 53 din Constituţia României la emiterea actului normativ atacat.

Astfel, conform dispoziţiilor art. 53 din Constituţia României:

"(1) Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav.

(2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii".

Or, în speţa de faţă se observă că toate condiţiile cumulative prevăzute de Legea fundamentală au fost respectate, astfel cum va rezulta în continuare:

- Ingerinţa este prevăzută de o lege accesibilă, clară şi previzibilă

Dispoziţiile art. 5 alin. (2) lit. d) şi ale alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 - citate anterior - prevăd atribuţia autorităţilor publice de a lua măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc asupra sănătăţii persoanelor, constând în "restrângerea sau interzicerea organizării şi desfăşurării unor mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spaţii deschise, precum şi a unor întruniri de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spaţii închise".

Este de subliniat că nicio lege nu reglementează la nivel de detaliu situaţii de fapt, ci identificarea acestora este lăsată în competenţa autorităţilor publice, care adoptă sau emit acte administrative cu caracter normativ sau individual prin care pun în executare legea, care conţine criterii, condiţii, proceduri şi garanţii general aplicabile.

În situaţia de faţă, restrângerea este prevăzută, în primul rând, de Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 396 din 15 mai 2020. Sunt respectate, aşadar principiile expuse în Deciziile Curţii Constituţionale nr. 457/25.06.2020 şi nr. 157/13.05.2020 rezultate din interpretarea art. 1 alin. (5) şi a art. 53 din Constituţia României.

H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 este act administrativ subsecvent respectivei legi, care doar organizează punerea acesteia în executare.

Analizând fondul cauzei cu respectarea principiului disponibilităţii, din perspectiva dreptului ori a interesului legitim invocat, în măsura în care intimatul-reclamant se consideră persoană vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ, Înalta Curte constată că nu s-a dovedit, în concret, că acesta nu ar fi avut acces la activităţi şi locuri publice, respectiv că nu ar fi avut o alternativă efectivă, alta decât vaccinarea sau dovada că persoana se află în perioada cuprinsă între a 15-a zi şi a 180-a zi ulterioară confirmării infectării cu SARS-CoV-2.

- Ingerinţa urmăreşte un scop legitim

Măsurile care limitează drepturile şi libertăţile fundamentale în timpul pandemiei de COVID-19 au drept scop protejarea vieţii şi a sănătăţii, condiţie îndeplinită în cauză, din moment ce măsurile au fost dispuse în vederea stopării şi prevenirii răspândirii la nivel naţional a virusului.

Scopul măsurilor vizează asigurarea distanţării fizice sociale, ca strategie de prevenire a răspândirii acestui virus, în mai multe domenii de activitate.

H.G. nr. 1183/2021 are la bază o notă de fundamentare, precum şi documentaţia întocmită în procedura de elaborare, conform Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nefiind necesară preluarea în conţinutul său a motivelor care au stat la baza iniţierii proiectului şi, în final, a adoptării acestuia.

Înalta Curte constată că, din ansamblul reglementării, nu rezultă ipoteza susţinută de intimatul-reclamant, că scopul acesteia ar fi de a obliga persoanele nevaccinate să se vaccineze. Actul normativ nu are ca scop direct sau indirect instituirea obligativităţii vaccinării, din moment ce prevede alternative la această opţiune.

Chiar şi în cazul în care o lege naţională a prevăzut obligativitatea vaccinării, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că o astfel de măsură urmăreşte un scop legitim, atât timp cât este necesară protejarea împotriva bolilor susceptibile a crea un risc grav asupra sănătăţii populaţiei. Sunt incluse în această ipoteză atât persoanele care se vaccinează, cât şi cele care nu o pot face şi s-ar găsi, aşadar, într-o situaţie de vulnerabilitate, depinzând de un procent ridicat al vaccinării, care ar putea fi atins de întreaga populaţie pentru a putea fi protejată de bolile contagioase. Acest obiectiv corespunde scopurilor care sunt reprezentate de protecţia sănătăţii şi respectarea drepturilor altuia, prevăzute de art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (a se vedea hotărârea Marii Camere din 8 aprilie 2021, pronunţată în cauza Vavřička şi alţii c. Republicii Cehe, cererile nr. 47621/13 şi alte 5, par. 272).

- Ingerinţa este necesară şi proporţională într-o societate democratică

Restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă, atunci când răspunde nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial.

Analiza de proporţionalitate urmăreşte să stabilească dacă se păstrează un just echilibru între interesele generale ale societăţii şi interesul reclamantului, respectiv dacă ingerinţa răspunde unei nevoi sociale imperioase.

Autorităţile publice sunt primele care exercită puterea de apreciere asupra necesităţii ingerinţei, la momentul emiterii actelor administrative, iar instanţele judecătoreşti au un rol esenţial în controlul celorlalte puteri ale statului şi se asigură că orice legi şi măsuri adoptate în perioada de criză respectă statul de drept, drepturile omului şi, dacă este cazul, dreptul umanitar internaţional. În perioadele de criză, principiul controlului judecătoresc asupra celorlalte puteri ale statului este indispensabil funcţionării efective a statului de drept (Declaraţia de la Geneva adoptată în 2008 de Congresul Mondial al Comisiei Internaţionale a Juriştilor privind responsabilitatea judecătorilor şi a celorlalte profesii juridice şi conduita statelor în situaţii de criză).

În ceea ce priveşte activitatea cu publicul a operatorilor economici, de tipul restaurantelor şi cafenelelor, instanţa reţine că suspendarea activităţii în aceste spaţii, potrivit art. 8 din Legea nr. 55/2020, nu este singura măsură legală la dispoziţia autorităţii executive. Aceasta este o măsură alternativă, graduală, în funcţie de gravitate, care se poate aplica acestor entităţi, atunci când cele cu caracter general, din aceeaşi lege, nu sunt suficiente. Prin urmare, nu se poate reţine încălcarea deciziei nr. 147/2020 a Curţii Constituţionale a României.

De asemenea, în considerentul 7 din Preambulul Regulamentului UE 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19, s-au reţinut următoarele:

"Potrivit dovezilor ştiinţifice actuale, care continuă să evolueze, se pare că persoanele vaccinate sau care au avut un rezultat negativ recent la un test pentru depistarea COVID-19 şi persoanele care s-au vindecat de COVID-19 în ultimele şase luni prezintă un risc redus de infectare a altor persoane cu SARS-CoV-2. Libera circulaţie a persoanelor care, potrivit unor dovezi ştiinţifice solide, nu reprezintă un risc semnificativ pentru sănătatea publică, de exemplu pentru că sunt imune şi nu pot să transmită SARS-CoV-2, nu ar trebui să fie restricţionată, întrucât astfel de restricţii nu ar fi necesare pentru realizarea obiectivului de protecţie a sănătăţii publice. În cazul în care situaţia epidemiologică o permite, libera circulaţie a unor astfel de persoane nu ar trebui să fie supusă unor restricţii suplimentare legate de pandemia de COVID-19, cum ar fi testarea în contextul călătoriilor pentru depistarea infecţiei cu SARS-CoV-2 sau carantina ori autoizolarea în contextul călătoriilor, cu excepţia cazului în care, pe baza celor mai recente dovezi ştiinţifice disponibile şi în concordanţă cu principiul precauţiei, astfel de restricţii suplimentare sunt necesare şi proporţionale pentru protecţia sănătăţii publice şi sunt nediscriminatorii".

Pentru a exista o stare de discriminare este necesară existenţa unui tratament diferit (orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă) în raport de situaţii identice. Or, împrejurarea incontestabilă că efectele pandemiei de COVID-19 sunt diferite asupra unor categorii de persoane, din punct de vedere al vulnerabilităţii, justifică şi tratamentul diferit.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 din Anexa 3 la H.G. nr. 1183/2021:

"(1) Atestarea vaccinării, testării sau vindecării de infecţia cu virusul SARS-CoV-2 se realizează prin intermediul certificatelor digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19, în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID-19 pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.

(2) Organizatorii/Operatorii economici care desfăşoară activităţi potrivit prezentei anexe au obligaţia de a scana codul QR de pe certificatul digital al Uniunii Europene privind COVID-19 folosind secţiunea "Verificare reguli interne" din aplicaţia mobilă "B." pentru verificarea autenticităţii, valabilităţii şi integrităţii certificatului, fără a se reţine niciun fel de date sau informaţii din certificatul verificat.

(3) În cazul persoanelor fizice provenite din state ale căror autorităţi nu emit certificate digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19 sau documente compatibile cu aceste certificate, organizatorii/operatorii economici care desfăşoară activităţi potrivit prezentei anexe au obligaţia de a verifica existenţa documentelor, pe suport hârtie sau în format electronic, care să ateste vaccinarea, testarea sau vindecarea de infecţia cu virusul SARS-CoV-2 a acestor persoane".

Acest text are caracter general, aplicându-se tuturor activităţilor desfăşurate sub condiţiile restrictive, respectându-se echivalenţa vaccinării, testării sau vindecării de infecţia cu virusul SARS-CoV-2, astfel cum aceasta a fost instituită ca principiu la nivelul Uniunii Europene, prin Regulamentul UE 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19.

În acest sens, a fost adoptată şi este pe deplin aplicabilă O.U.G. nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19 (publicată în Monitorul Oficial nr. 644 din 30 iunie 2021), în care, de asemenea, sunt recunoscute efectele certificatelor de testare, timp de 48 de ore pentru testul antigen rapid şi 72 de ore pentru testul de amplificare a acidului nucleic.

Modalitatea de redactare a anumitor puncte ale Anexei 3 a hotărârii de guvern nu este de natură a conduce la o interpretare contrară, în sensul că ar crea în mod direct impedimente de acces pentru persoanele care prezintă rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 72 de ore sau rezultatul negativ certificat al unui test antigen rapid pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 48 de ore, dar nu sunt vaccinate.

Intimatul-reclamant nu a invocat şi, cu atât mai puţin, nu a dovedit o vătămare concretă a drepturilor sau intereselor sale în raport cu o activitate anume, limitându-se la a critica faptul că prin măsurile restrictive nu s-a putut confirma că vaccinatul este sănătos, iar nevaccinatul este bolnav.

Astfel, Înalta Curte constată că intimatul-reclamant îşi bazează acţiunea pe o critică de oportunitate, însă aspectele de oportunitate nu pot fi cenzurate de către instanţa de contencios administrativ decât dacă ele îmbracă forma excesului de putere, condiţie ce nu este îndeplinită în speţă.

Aşa cum s-a reţinut anterior, la baza hotărârii contestate au stat analizele unor specialişti, reuniţi în Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în funcţie de evoluţia răspândirii infecţiei la nivel naţional şi de riscurile pe care le poate genera, iar instanţa nu se poate substitui autorităţii într-o analiză de oportunitate, depăşind limitele controlului jurisdicţional asupra excesului de putere.

Statul are obligaţia pozitivă, prevăzută de art. 34 alin. (2) din Constituţia României, de a lua măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice.

În privinţa pretinsei încălcări a dreptului la viaţă privată (art. 26 din Constituţia României, art. 8 din Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale), vor fi înlăturate apărările intimatului-reclamant, reţinându-se incidenţa principiilor expuse în considerentele hotărârii din 8 aprilie 2021, pronunţate de Marea Cameră a Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauza Vavřička şi alţii c. Republicii Cehe (cererile nr. 47621/13 şi alte 5):

"1. Curtea a statuat că problemele de sănătate publică se află în principiu sub marja de apreciere a autorităţilor naţionale, care sunt mai bine plasate pentru a aprecia priorităţile, utilizarea resurselor disponibile şi nevoile societăţii (Hristozov şi alţii c. Bulgariei, nr. 47039/11 şi 358/12, par. 119).

2. În fine, Curtea a subliniat că marja de apreciere de care dispune statul este la modul general amplă, din moment ce trebuie păstrat un echilibru între interesele private şi cele publice concurente sau diferite drepturi protejate de Convenţie (a se vedea, spre exemplu, Evans c. Regatului Unit [MC], nr. 6339/05, par. 77)".

3. Trebuie reamintit sub acest aspect că dispoziţiile pertinente ale Convenţiei, cu precădere art. 2 şi art. 8, atribuie în sarcina statelor contractante o obligaţie pozitivă de a lua măsurile necesare pentru protecţia vieţii şi a sănătăţii persoanelor aflate sub jurisdicţia lor (L.C.B. c. Regatului Unit, 9 iunie 1998, par. 36; Boudaieva şi alţii c. Rusiei, nr. 15339/02 şi alte 4, par. 128-130; Furdík c. Slovaciei, nr. 42994/05, decizia din 2 decembrie 2008, par. 106 şi 116, Ibrahim Keskin c. Turciei, nr. 10491/12, par. 62, 27 martie 2018; Kotilainen şi alţii c. Finlandei, nr. 62439/12, 17 septembrie 2020, par. 78 şi urm.)".

Având în vedere considerentele de fapt şi de drept expuse mai sus, Înalta Curte constată că în mod greşit prima instanţă a admis cererea dedusă judecăţii şi a dispus anularea, în parte, a actului administrativ normativ, cu interpretarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Reţinând că măsurile criticate au fost dispuse cu respectarea dispoziţiilor legale, fără a se comite un exces de putere, în temeiul textelor de lege mai sus indicate şi al dispoziţiilor art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile şi va respinge cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru argumentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes a recursului declarat de pârâtul Guvernul României, va admite recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României şi recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne, va casa, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată, va admite în tot cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne şi va menţine restul dispoziţiilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recursului declarat de pârâtul Guvernul României.

Admite recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României şi recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei nr. 68 din 20 ianuarie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, ca neîntemeiată.

Admite în tot cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Menţine restul dispoziţiilor.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2022.