Challenge to pandemic alert extension measures: misapplication of special criminal-procedure urgency rules to administrative litigation and proportionality of non-discriminatory restrictions.

Şedinţa publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 15.11.2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat, în temeiul art. 15 din Legea nr. 136/2020 privind instituirea unor măsuri în domeniul sănătăţii publice în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, anularea H.G. nr. 1183/2021 cu modificările şi completările ulterioare ca nelegală şi netemeinică, iar în temeiul art. 430 alin. (4) C. proc. civ., anularea H.G. nr. 1183/2021 cu modificările şi completările ulterioare ca act administrativ subsecvent contrar considerentelor sentinţei civile nr. 166/2021 pronunţată de Curtea de apel Cluj în dosarul nr. x/2021 prin care au fost anulate H.G. nr. 531/2021 modificată prin H.G. nr. 580/2021 şi ale sentinţei civile nr. 1465 din 21.10.2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2021 de anulare a H.G. nr. 636/2021, H.G. nr. 678/2021 şi H.G. nr. 730/2021, precum şi obligarea intimatului Guvernul României ca toate măsurile instituite, odată cu prelungirea stării de alertă, în temeiul art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020, să fie stabilite cu respectarea principiului non discriminării între persoanele vaccinate, vindecate şi nevaccinate.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 1836 din data de 06.12.2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale formulată de reclamantul A., ca inadmisibilă; a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiate; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, în favoarea pârâtului Guvernul României.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 1836 din data de 06.12.2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A..

Cu privire la admisibilitatea cererii de sesizare a Curţii Constituţionale recurentul-reclamant susţine că există motive întemeiate pentru a sesiza Curtea Constituţională a României cu soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 5 alin. (2) lit. d) şi art. 5 alin. (3) lit. a), b) şi c), cu referire la art. 3 lit. h) din Legea nr. 136/2020, dispoziţii legale neconstituţionale în măsura în care acestea se interpretează ca nefiind "măsuri de sănătate publică" aşa cum acestea sunt definite în art. 3 lit. h) din Legea nr. 136/2020.

Dispoziţiile procedurale din Legea nr. 136/2021 trebuie aplicate pentru situaţia tranzitorie care a debutat cu publicarea în Monitorul Oficial a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021 şi care urmează a înceta odată cu finalizarea procesului de adoptare a propunerii legislative PLX nr. 537/2021 http://www.cdep.rO/proiecte/2021/500/30/7/pI669.pdfcare prevede termene chiar şi mai scurte decât cele din art. 15 invocat de recurentul-reclamant.

Aplicabilitatea art. 15 la cazul de faţă derivă din compatibilitatea acestuia cu considerentele Curţii Constituţionale şi din înlăturarea oricăror alte dispoziţii contrare acestor considerente.

Aşa fiind, consideră că art. 147 alin. (4) din Constituţie, art. 5 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., cu referire la art. 15 alin. (16) şi alin. (17) sunt temeiurile legale pentru a se pronunţa o hotărâre care se motivează în 48 de ore de la pronunţare şi poate fi atacată cu recurs în termen de 2 zile de la comunicare, întru respectarea considerentelor prevăzute în paragraful 47 al Deciziei CCR nr. 392/2021.

Prin urmare, aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un termen mai scurt de 30 de zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele actelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020.

În continuare, recurentul-reclamant susţine că este vădit că art. 5 alin. (2) lit. d) şi art. 5 alin. (3) lit. a), b) şi c) sunt dispoziţii legale în temeiul cărora Guvernul României a instituit măsuri prevăzute în anexele 2 şi 3 contestate.

Este, de asemenea, evident că art. 3 lit. h) din Legea nr. 136/2020 defineşte măsurile care intră în sfera sa de incidenţă, acestea fiind carantina şi carantina zonală, măsură de prevenire a răspândirii bolilor infectocontagioase, prin care se urmăreşte separarea fizică a persoanelor şi activităţilor, inclusiv limitarea circulaţiei dintr-un perimetru afectat de o boală infectocontagioasă de perimetrele învecinate, astfel încât să se prevină răspândirea infecţiei sau contaminării în afara acestui perimetru.

Art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 se aplică măsurilor definite la art. 3 lit. h).

Rezultă că, din interpretarea caracterului de "măsură de sănătate publică" a măsurilor contestate se poate stabili şi procedura de urmat de instanţa de control judiciar în această speţă, anume limitele controlului judiciar Ia fond şi în recurs, cu consecinţa reţinerii sau nu spre rejudecare a fondului în recurs.

De asemenea, au fost enunţate dispoziţiile constituţionale încălcate-art. 1. al 5,21, 52, 53 şi art. 115 alin. (6) din Constituţia României, precum şi neîndeplinirea exigenţelor de calitate a legii, legiferarea contradictorie şi încălcarea accesului liber la justiţie prin norme imprecise.

În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1, pct. 4, pct. 5 C. proc. civ., recurentul-reclamant a susţinut că era obligatorie respectarea întregii proceduri incidente din art. 15 al Legii nr. 136/2020 începând cu alcătuirea completului de judecată din 3 membrii, menţionarea termenului de recurs de 2 zile, termen ce curge de la comunicare, precum şi depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti având în vedere că potrivit dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie, instanţe judecătoreşti nu au atribuţia de a da interpretare proprie deciziilor de admitere a excepţiilor de constituţionalitate şi a le aplica trunchiat.

Printr-un alt motiv de recurs se invocă aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute în Legea nr. 55/2020, şi anume:

Articolul 1

(1) Prezenta lege are ca obiect instituirea, pe durata stării de alertă declarate în condiţiile legii, în vederea prevenirii si combaterii efectelor pandemiei de COVID-19, a unor măsuri temporare si, după caz, graduale, în scopul protejării drepturilor la viată, la integritate fizică şi la ocrotirea sănătăţii, inclusiv prin restrângerea exerciţiului altor drepturi si libertăţi fundamentale.

(2) Măsurile restrictive de drepturi prevăzute în prezenta lese, precum si după caz, cele de renunţare sau de relaxare a acestora se dispun cu respectarea principiului egalităţii de tratament juridic pentru situaţii identice sau comparabile.

Aceste dispoziţii legale, aplicate corect la speţa de faţă, atrag fără putinţă de tăgadă concluzia că măsurile contestate nu sunt graduale, nondiscriminatorii, adecvate şi nici proporţionale.

Articolul 3 (4) în aplicarea alin. (1)-(3) se analizează cumulativ următorii factori de risc:

a) amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel local, judeţean sau naţional:

b) intensitatea situaţiei de urgentă, respectiv viteza de evoluţie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive si gradul de perturbare a stării de normalitate:

c) insuficienta si/sau inadecvarea capabilităţilor de răspuns:

d) densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc:

e) existenţa si gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvate gestionării tipului de risc.

În acest caz, instanţa urmează să constate că excepţia insuficientei motivări şi fundamentări a actului administrativ contestat este întemeiată întrucât aceste criterii legale de analiză a factorilor de risc obligă la o motivare de amploare deosebită, de o temeinicie de necontestat. Importanţa exigenţei de motivare a hotărârilor de prelungire a stărilor de alertă rezultă în mod considerabil din gravitatea criteriilor enumerate în aceste dispoziţii legale.

La rejudecarea fondului, solicită să se aibă în vedere că:

- Ingerinţa nu este prevăzută de lege;

Operatorii economici din domeniul HORECA şi centrele comerciale nu au garantat de către stat dreptul fundamental la profit, însă pârâtul a considerat că pentru a nu afecta dreptul la un flux constant de clienţi al acestora, recurentul-reclamant ar trebui să se supună unor metode experimentale de prevenţie medicală.

Pe de altă parte, prin încălcarea normelor de tehnică legislativă, Guvernul nu face nicio diferenţă între măsurile pentru asigurarea rezilienţei comunităţilor şi măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc.

- Ingerinţa nu urmăreşte un scop legitim;

Intervenientul a susţinut în faţa primei instanţe că prezenta hotărâre de guvern continuă o politică deja începută, însă politica de sănătate publică se conduce după alte principii decât actul de guvernare.

Scopul legitim este dobândirea imunităţii. Timp de atâtea luni de zile nicio instituţie publică implicată în politica de guvernare anti - covid nu a luat nicio măsură de analiză a imunităţii dobândite prin trecerea prin boală sau vaccinare.

În cazul acestei situaţii medicale, interesul de sănătate publică este imunitatea şi stingerea treptată a virulenţei agentului patogen prin diseminarea acestuia în marea majoritate a rezidenţilor din România, context în care, pentru autorităţi, testarea imunităţii este lipsită de orice interes.

- Ingerinţa nu răspunde în mod adecvat scopului urmărit;

Pe baza analizei factorilor de risc prezentată de Guvern, trebuie să se reţină că măsurile de răspuns sunt inadecvate tocmai pentru că, din punctul de vedere politicilor oficiale de sănătate publică, s-a stabilit cu încălcarea adevărului ştiinţific şi a protocoalelor aprobate în alte ţări că niciun tratament antiviral nu poate fi luat în considerare.

Acest tratament antiviral precoce, destinat formelor uşoare şi medii este recunoscut şi administrat în ţări care îşi fac propria cercetare ştiinţifică, pe care o încurajează şi finanţează corespunzător.

Principalele alegaţii cu care debutează analiza factorilor de risc sunt inexistenţa tratamentului antiviral, o inexactitate medicală uşor de demontat şi faptul că organismul uman nu s-a mai întâlnit cu virusul Corona, ceea ce deja nu se mai susţine.

Pentru aceste motive, solicită admiterea recursului.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului cu privire la soluţia de respingere ca inadmisibilă a sesizării Curţii Constituţionale, precum şi excepţia lipsei de interes a recursului, iar intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 14 februarie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 11 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Recurentul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea H.G. nr. 1183/2021 cu modificările şi completările ulterioare.

Prima instanţă a respins a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, ca inadmisibilă; a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiate; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, în favoarea pârâtului Guvernul României.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor de recurs invocate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs formulat împotriva soluţiei de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, ca inadmisibilă, Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că nu sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate a cererii de sesizare, având în vedere că dezlegarea problematicii de constituţionalitate a textelor legale menţionate nu influenţează soluţionarea în fond a cauzei, din moment ce instanţa de judecată, ca urmare a Deciziei nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale, deşi a aplicat dispoziţiile Legii nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, şi nu ale Legii nr. 136/2020, a asigurat recurentului-reclamant, în mod efectiv şi eficient, accesul la justiţie prin stabilirea unor termene judecătoreşti reduse.

De asemenea, Înalta Curte constată că într-adevăr, prin invocarea excepţiei de neconstituţionalitate recurentul-reclamant a urmărit să obţină o altă interpretare a măsurilor luate în temeiul art. 5 alin. (2) lit. d), art. 5 alin. (3) lit. b) şi c) ale Legii nr. 55/2020 însă, în acord cu prima instanţă nu poate fi ignorat faptul că instanţa de drept constituţional a decis că excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă atunci când autorul acesteia nu formulează veritabile critici de neconstituţionalitate, ci este nemulţumit, în realitate, de modul de aplicare a dispoziţiilor criticate şi de soluţia pronunţată de judecător. A răspunde criticilor autorului excepţiei în această situaţie ar însemna o ingerinţă a Curţii Constituţionale în activitatea de judecată, ceea ce ar contraveni prevederilor art. 126 din Constituţie, potrivit cărora justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege. (a se vedea Decizia nr. 371 din 28 mai 2019).

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile reţinute de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 427/2019, în care se menţionează că:

"autorii excepţiei aduc în discuţie o pretinsă soluţie legislativă care nu a fost cuprinsă în textele legale criticate, solicitând, de fapt, modificarea şi completarea dispoziţiilor legale ce formează obiectul excepţiei" (...). Or, a accepta susţinerea autorilor excepţiei ar echivala cu subrogarea Curţii Constituţionale în sfera de competenţă a legiuitorului, încălcând astfel art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate prin care se solicită modificarea sau completarea prevederilor supuse controlului de constituţionalitate, context în care motivul de recurs ce vizează soluţia primei instanţe de respingere a cererii de sesizare a Curţii Constituţionale, va fi respins, ca nefondat.

Cu privire la excepţia lipsei de interes a recursului, invocată de intimatul Ministerul Apărării Naţionale, Înalta Curte constată că atât din cuprinsul cererii de chemare în judecată, cât şi din motivele prezentate instanţei de recurs, se desprinde concluzia că recurentul-reclamant tinde la ocrotirea unui interes legitim public constând în obţinerea unui "precedent care ar urma să confirme faptul că nici la nivel naţional nu există o reglementare care să impună obligativitatea purtării măştii şi în spaţiile deschise" şi în "intenţia de a fi adoptate legi şi dispoziţii care să respecte actele normative cu forţă superioară".

Având în vedere aceste aspecte, precum şi faptul că persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care să invoce apărarea unui interes legitim public, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant are interes în susţinerea motivelor de recurs, iar excepţia invocată va fi respinsă, ca nefondată.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., conform căruia casarea unei hotărâri se poate cere când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant invocă nelegalitatea constituirii completului de judecată conform dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 136/2020, respectiv faptul că acesta trebuia alcătuit din 3 membri.

Înalta Curte constată că într-adevăr, potrivit art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 "Toate actele administrative cu caracter normativ, inclusiv hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, privind instituirea, modificarea sau încetarea măsurilor din prezenta lege, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi pot fi atacate de către orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, cu acţiune în anulare la instanţa competentă atât pentru motive de nelegalitate, cât şi de netemeinicie, în termen de 5 zile de la data publicării actului administrativ.", iar conform alin. (10) "Acţiunea în anulare este soluţionată de urgenţă şi cu precădere, într-un termen ce nu va depăşi 15 zile de la data sesizării legale a instanţei, în completuri formate din 3 judecători."

Aşadar, prin raportare la dispoziţiile legale sus arătate, competenţa de soluţionare a acţiunii în anularea actelor administrative ale Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă prin care se dispun măsuri în temeiul legii revine completului compus din trei judecători, specializat în soluţionarea acestui tip de cauze.

Însă, în speţa dedusă judecăţii se solicită anularea H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, emisă de Guvernul României în raport de propunerile cuprinse în Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 101/2021 privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

În acest context, Înalta Curte constată că nu sunt incidente dispoziţiile art. 15 alin. (4) din Legea nr. 136/2020 atât timp cât prin acţiunea pendinte nu se contestă o hotărârea a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, ci o hotărâre emisă de Guvernul României, iar în raport de obiectul cauzei sunt incidente dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care se stabileşte cadrul procesual al litigiului de contencios administrativ, fiind reglementate în detaliu categoriile de subiecte care pot avea calitate procesuală activă, persoanele sau entităţile care pot fi chemate în judecată, obiectul acţiunii, condiţiile de exercitare a dreptului la acţiune, precum şi limitele controlului judecătoresc asupra actelor administrative.

Astfel, articolul 1 are ca obiect principal de reglementare calitatea procesuală activă în contenciosul administrativ, sfera subiectelor de sesizare a instanţei, a persoanelor sau entităţilor care sunt îndreptăţite să formuleze acţiuni în contencios administrativ, trasând şi coordonatele generale ale exercitării dreptului la acţiune. Condiţiile generale de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, respectiv capacitatea procesuală, calitatea procesuală, afirmarea unui drept subiectiv şi justificarea unui interes, trebuie analizate în funcţie de trăsăturile specifice raportului de drept public dedus judecăţii, pentru că, pe de o parte, dreptul administrativ operează cu noţiunile de "capacitate de drept public" şi de "capacitate administrativă", care au un conţinut diferit faţă de capacitatea juridică civilă, şi, pe de altă parte, raportul de drept administrativ este caracterizat de preeminenţa interesului public.

În acest cadru, reclamant poate fi, în sensul art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei sau altui subiect de drept.

Definiţia persoanei vătămate se regăseşte în art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, text potrivit căruia are această calitate orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea unei cereri în termenul legal. În acest sens, un act administrativ poate fi anulat numai dacă a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim privat, definit în art. 2 alin. (1) lit. p) ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

De asemenea, relevante sunt şi dispoziţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c), conform cărora "actul administrativ este definit ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", coroborat cu art. 8 alin. (1^1) din acelaşi act normativ, conform cărora:

"Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat."

În acest context, Înalta Curte având în vedere că, potrivit art. 96 alin. (1) din C. proc. civ., "Curţile de apel judecă în primă instanţă, cererile în materie de contencios administrativ şi fiscal, potrivit legii speciale", constată că în mod corect cererea dedusă judecăţii a fost soluţionată de un complet format dintr-un singur judecător.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. conform cărora casarea unei hotărâri se poate cere când instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, Înalta Curte constată că subsumat acestui motiv de recurs, recurentul-reclamant a invocat încălcarea dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie.

Conform dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţie:

"Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale."

De asemenea, Înalta Curte constată că, invocarea motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. vizează conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi vizează imixtiunea instanţelor judecătoreşti în domeniul atribuţiilor puterii legislative sau executive. Prin exces de putere se încalcă ordinea constituţională şi interesul public, instanţa judecătorească exercitând funcţiile puterii judecătoreşti peste limitele statornicite prin Constituţie.

Instanţa săvârşeşte un exces de putere atunci când îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face, consfinţeşte cu valoare legală texte abrogate, contestă puterea legală a unor texte, aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare sau se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

Pornind de la aceste considerente, se constată că, de fapt, prin motivele de recurs se critică modul în care instanţa de fond a soluţionat cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 5 alin. (2) lit. d) şi art. 5 alin. (3) lit. a), b), c), cu referire la art. 3 lit. h) din Legea nr. 136/2020, în măsura în care se interpretează ca nefiind "măsuri de sănătate publică".

Or, atât timp cât prima instanţă a apreciat asupra legalităţii şi oportunităţii măsurilor dispuse prin hotărârea de guvern atacată, această critică nu poate fi asimilată excesului de putere care să atragă incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., prin urmare acest motiv de recurs este nefondat.

Cu privire la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată, pe de o parte, că acesta este invocat pur formal, fără a se arăta în detaliu care sunt motivele contradictorii ori motivele străine de natura cauzei, iar pe de altă parte, se observă că în considerentele hotărârii pronunţată de prima instanţă se regăsesc motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind examinate efectiv toate problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv toate motivele de nelegalitate invocate de reclamant în contextul faptic dat.

Cu privire la motivul de recurs prin care se invocă dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Astfel, Înalta Curte constată că din preambulul H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, reiese faptul că aceasta a fost adoptată având în vedere prevederile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale Legii nr. 81/2018 privind reglementarea activităţii de telemuncă, cu modificările şi completările ulterioare, şi luând în considerare prevederile art. 16 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 21/2004 privind Sistemul Naţional de Management al Situaţiilor de Urgenţă, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 15/2005, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 11 alin. (3) din H.G. nr. 557/2016 privind managementul tipurilor de risc.

Mai mult decât atât, la adoptarea actului normativ contestat s-a avut în vedere faptul că evaluarea realizată în baza factorilor de risc prevăzuţi la art. 3 alin. (4) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare, indică necesitatea menţinerii unui răspuns amplificat la situaţia de urgenţă determinată de răspândirea noului coronavirus, aspecte materializate în cuprinsul documentului intitulat "Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 03.11.2021", întocmit la nivelul Centrului Naţional de Coordonare şi Conducere a Intervenţiei.

Totodată, la adoptarea Hotărârii de Guvern s-a ţinut seama de propunerile cuprinse în Hotărârile Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă privind propunerea prelungirii stării de alertă şi a măsurilor necesar a fi aplicate pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19.

Temeiul legal al adoptării actului administrativ contestat îl constituie dispoziţiile art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 3, art. 4, art. 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, Înalta Curte constată că H.G. nr. 1183/2021 este act administrativ unilateral cu caracter normativ, care doar organizează punerea în executare a legii, fiind adoptat în temeiul prevederilor art. 71 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, potrivit cărora:

"(1) În vederea punerii în aplicare a măsurilor prevăzute de prezenta lege, Guvernul adoptă hotărâri, la propunerea ministerelor de resort sau a CNSSU. (2) În vederea aplicării măsurilor prevăzute de prezenta lege, ministerele şi celelalte autorităţi responsabile, la propunerea CNSSU, după caz, emit ordine şi instrucţiuni".

Or, în acord cu susţinerile primei instanţe, măsurile dispuse H.G. nr. 1183/2021 sunt conforme cu principiile constituţionale şi cu normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Nelegalitatea unui act administrativ sau a unor dispoziţii cuprinse în acesta se constată prin raportarea actului în discuţie la prevederile actelor normative de nivel superior în baza şi executarea cărora a fost emis, conform prevederilor art. 4 şi art. 77, coroborate cu cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs se invocă aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute în Legea nr. 55/2020, Înalta Curte constată că toate condiţiile cumulative au fost respectate, astfel cum va rezulta în continuare:

- Ingerinţa este prevăzută de o lege accesibilă, clară şi previzibilă

Dispoziţiile art. 5 alin. (2) lit. d) şi ale alin. (3) lit. a) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 prevăd atribuţia autorităţilor publice de a lua măsuri pentru diminuarea impactului tipului de risc asupra sănătăţii persoanelor, constând în "restrângerea sau interzicerea organizării şi desfăşurării unor mitinguri, demonstraţii, procesiuni, concerte sau a altor tipuri de întruniri, în spaţii deschise, precum şi a unor întruniri de natura activităţilor culturale, ştiinţifice, artistice, religioase, sportive sau de divertisment, în spaţii închise.

Este de subliniat că nicio lege nu reglementează la nivel de detaliu situaţii de fapt, ci identificarea acestora este lăsată în competenţa autorităţilor publice, care adoptă sau emit acte administrative cu caracter normativ sau individual prin care pun în executare legea, care conţine criterii, condiţii, proceduri şi garanţii general aplicabile.

În situaţia de faţă, restrângerea este prevăzută, în primul rând, de Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 396 din 15 mai 2020. Sunt respectate, aşadar principiile expuse în Deciziile Curţii Constituţionale nr. 457/25.06.2020 şi nr. 157/13.05.2020 rezultate din interpretarea art. 1 alin. (5) şi a art. 53 din Constituţia României.

H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 este act administrativ subsecvent respectivei legi, care doar organizează punerea acesteia în executare.

- Ingerinţa urmăreşte un scop legitim

Măsurile care limitează drepturile şi libertăţile fundamentale în timpul pandemiei de COVID-19 au drept scop protejarea vieţii şi a sănătăţii, condiţie îndeplinită în cauză, din moment ce măsurile au fost dispuse în vederea stopării şi prevenirii răspândirii la nivel naţional a virusului.

Scopul măsurilor vizează asigurarea distanţării fizice sociale, ca strategie de prevenire a răspândirii acestui virus, în mai multe domenii de activitate.

H.G. nr. 1183/2021 are la bază o notă de fundamentare, precum şi documentaţia întocmită în procedura de elaborare, conform Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, nefiind necesară preluarea în conţinutul său a motivelor care au stat la baza iniţierii proiectului şi, în final, a adoptării acestuia.

Înalta Curte constată că, din ansamblul reglementării, nu rezultă ipoteza susţinută de recurentul-reclamant, că scopul acesteia ar fi de a obliga persoanele nevaccinate să se vaccineze. Actul normativ nu are ca scop direct sau indirect instituirea obligativităţii vaccinării, din moment ce prevede alternative la această opţiune.

Chiar şi în cazul în care o lege naţională a prevăzut obligativitatea vaccinării, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că o astfel de măsură urmăreşte un scop legitim, atât timp cât este necesară protejarea împotriva bolilor susceptibile a crea un risc grav asupra sănătăţii populaţiei. Sunt incluse în această ipoteză atât persoanele care se vaccinează, cât şi cele care nu o pot face şi s-ar găsi, aşadar, într-o situaţie de vulnerabilitate, depinzând de un procent ridicat al vaccinării, care ar putea fi atins de întreaga populaţie pentru a putea fi protejată de bolile contagioase. Acest obiectiv corespunde scopurilor care sunt reprezentate de protecţia sănătăţii şi respectarea drepturilor altuia, prevăzute de art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (a se vedea hotărârea Marii Camere din 8 aprilie 2021, pronunţată în cauza Vavřička şi alţii c. Republicii Cehe, cererile nr. 47621/13 şi alte 5, par. 272).

- Ingerinţa este necesară şi proporţională într-o societate democratică

Restrângerea unor drepturi constituţionale este admisă, atunci când răspunde nevoii de a asigura securitatea juridică a drepturilor şi libertăţilor celorlalţi, atât din perspectiva intereselor individuale, cât şi a celor naţionale sau de grup şi a binelui public, fiind şi o modalitate de salvgardare a unor drepturi în situaţiile în care exerciţiul lor are un caracter antisocial.

Analiza de proporţionalitate urmăreşte să stabilească dacă se păstrează un just echilibru între interesele generale ale societăţii şi interesul reclamantului, respectiv dacă ingerinţa răspunde unei nevoi sociale imperioase.

Autorităţile publice sunt primele care exercită puterea de apreciere asupra necesităţii ingerinţei, la momentul emiterii actelor administrative, iar instanţele judecătoreşti au un rol esenţial în controlul celorlalte puteri ale statului şi se asigură că orice legi şi măsuri adoptate în perioada de criză respectă statul de drept, drepturile omului şi, dacă este cazul, dreptul umanitar internaţional. În perioadele de criză, principiul controlului judecătoresc asupra celorlalte puteri ale statului este indispensabil funcţionării efective a statului de drept (Declaraţia de la Geneva adoptată în 2008 de Congresul Mondial al Comisiei Internaţionale a Juriştilor privind responsabilitatea judecătorilor şi a celorlalte profesii juridice şi conduita statelor în situaţii de criză).

În ceea ce priveşte activitatea cu publicul a operatorilor economici, de tipul restaurantelor şi cafenelelor, instanţa reţine că suspendarea activităţii în aceste spaţii, potrivit art. 8 din Legea nr. 55/2020, nu este singura măsură legală la dispoziţia autorităţii executive. Aceasta este o măsură alternativă, graduală, în funcţie de gravitate, care se poate aplica acestor entităţi, atunci când cele cu caracter general, din aceeaşi lege, nu sunt suficiente. Prin urmare, nu se poate reţine încălcarea deciziei nr. 147/2020 a Curţii Constituţionale a României.

De asemenea, în considerentul 7 din Preambulul Regulamentului UE 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19, s-au reţinut următoarele:

"Potrivit dovezilor ştiinţifice actuale, care continuă să evolueze, se pare că persoanele vaccinate sau care au avut un rezultat negativ recent la un test pentru depistarea COVID-19 şi persoanele care s-au vindecat de COVID-19 în ultimele şase luni prezintă un risc redus de infectare a altor persoane cu SARS-CoV-2. Libera circulaţie a persoanelor care, potrivit unor dovezi ştiinţifice solide, nu reprezintă un risc semnificativ pentru sănătatea publică, de exemplu pentru că sunt imune şi nu pot să transmită SARS-CoV-2, nu ar trebui să fie restricţionată, întrucât astfel de restricţii nu ar fi necesare pentru realizarea obiectivului de protecţie a sănătăţii publice. În cazul în care situaţia epidemiologică o permite, libera circulaţie a unor astfel de persoane nu ar trebui să fie supusă unor restricţii suplimentare legate de pandemia de COVID-19, cum ar fi testarea în contextul călătoriilor pentru depistarea infecţiei cu SARS-CoV-2 sau carantina ori autoizolarea în contextul călătoriilor, cu excepţia cazului în care, pe baza celor mai recente dovezi ştiinţifice disponibile şi în concordanţă cu principiul precauţiei, astfel de restricţii suplimentare sunt necesare şi proporţionale pentru protecţia sănătăţii publice şi sunt nediscriminatorii".

Pentru a exista o stare de discriminare este necesară existenţa unui tratament diferit (orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă) în raport de situaţii identice. Or, împrejurarea incontestabilă că efectele pandemiei de COVID-19 sunt diferite asupra unor categorii de persoane, din punct de vedere al vulnerabilităţii, justifică şi tratamentul diferit.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 din Anexa 3 la H.G. nr. 1183/2021:

"(1) Atestarea vaccinării, testării sau vindecării de infecţia cu virusul SARS-CoV-2 se realizează prin intermediul certificatelor digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19, în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID-19 pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.

(2) Organizatorii/Operatorii economici care desfăşoară activităţi potrivit prezentei anexe au obligaţia de a scana codul QR de pe certificatul digital al Uniunii Europene privind COVID-19 folosind secţiunea "Verificare reguli interne" din aplicaţia mobilă "Check DCC" pentru verificarea autenticităţii, valabilităţii şi integrităţii certificatului, fără a se reţine niciun fel de date sau informaţii din certificatul verificat.

(3) În cazul persoanelor fizice provenite din state ale căror autorităţi nu emit certificate digitale ale Uniunii Europene privind COVID-19 sau documente compatibile cu aceste certificate, organizatorii/operatorii economici care desfăşoară activităţi potrivit prezentei anexe au obligaţia de a verifica existenţa documentelor, pe suport hârtie sau în format electronic, care să ateste vaccinarea, testarea sau vindecarea de infecţia cu virusul SARS-CoV-2 a acestor persoane".

Acest text are caracter general, aplicându-se tuturor activităţilor desfăşurate sub condiţiile restrictive, respectându-se echivalenţa vaccinării, testării sau vindecării de infecţia cu virusul SARS-CoV-2, astfel cum aceasta a fost instituită ca principiu la nivelul Uniunii Europene, prin Regulamentul UE 2021/953 al Parlamentului European şi al Consiliului din 14 iunie 2021 privind cadrul pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatelor interoperabile de vaccinare, testare şi vindecare de COVID-19 (certificatul digital al UE privind COVID) pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19.

În acest sens, a fost adoptată şi este pe deplin aplicabilă O.U.G. nr. 68/2021 privind adoptarea unor măsuri pentru punerea în aplicare a cadrului european pentru eliberarea, verificarea şi acceptarea certificatului digital al Uniunii Europene privind COVID pentru a facilita libera circulaţie pe durata pandemiei de COVID-19 (publicată în Monitorul Oficial nr. 644 din 30 iunie 2021), în care, de asemenea, sunt recunoscute efectele certificatelor de testare, timp de 48 de ore pentru testul antigen rapid şi 72 de ore pentru testul de amplificare a acidului nucleic.

Modalitatea de redactare a anumitor puncte ale Anexei 3 a hotărârii de guvern nu este de natură a conduce la o interpretare contrară, în sensul că ar crea în mod direct impedimente de acces pentru persoanele care prezintă rezultatul negativ al unui test RT-PCR pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 72 de ore sau rezultatul negativ certificat al unui test antigen rapid pentru infecţia cu virusul SARS-CoV-2 nu mai vechi de 48 de ore, dar nu sunt vaccinate.

Recurentul-reclamant nu a invocat şi, cu atât mai puţin, nu a dovedit o vătămare concretă a drepturilor sau intereselor sale în raport cu o activitate anume, limitându-se la a critica faptul că prin măsurile restrictive nu s-a putut confirma că vaccinatul este sănătos, iar nevaccinatul este bolnav.

Astfel, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant îşi bazează acţiunea pe o critică de oportunitate, însă aspectele de oportunitate nu pot fi cenzurate de către instanţa de contencios administrativ decât dacă ele îmbracă forma excesului de putere, condiţie ce nu este îndeplinită în speţă.

Aşa cum s-a reţinut anterior, la baza hotărârii contestate au stat analizele unor specialişti, reuniţi în Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, în funcţie de evoluţia răspândirii infecţiei la nivel naţional şi de riscurile pe care le poate genera, iar instanţa nu se poate substitui autorităţii într-o analiză de oportunitate, depăşind limitele controlului jurisdicţional asupra excesului de putere.

Statul are obligaţia pozitivă, prevăzută de art. 34 alin. (2) din Constituţia României, de a lua măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice.

În privinţa pretinsei încălcări a dreptului la viaţă privată (art. 26 din Constituţia României, art. 8 din Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale), vor fi înlăturate apărările intimatului-reclamant, reţinându-se incidenţa principiilor expuse în considerentele hotărârii din 8 aprilie 2021, pronunţate de Marea Cameră a Curţii Europene a Drepturilor Omului în cauza Vavřička şi alţii c. Republicii Cehe (cererile nr. 47621/13 şi alte 5):

"1. Curtea a statuat că problemele de sănătate publică se află în principiu sub marja de apreciere a autorităţilor naţionale, care sunt mai bine plasate pentru a aprecia priorităţile, utilizarea resurselor disponibile şi nevoile societăţii (Hristozov şi alţii c. Bulgariei, nr. 47039/11 şi 358/12, par. 119).

2. În fine, Curtea a subliniat că marja de apreciere de care dispune statul este la modul general amplă, din moment ce trebuie păstrat un echilibru între interesele private şi cele publice concurente sau diferite drepturi protejate de Convenţie (a se vedea, spre exemplu, Evans c. Regatului Unit [MC], nr. 6339/05, par. 77)".

3. Trebuie reamintit sub acest aspect că dispoziţiile pertinente ale Convenţiei, cu precădere art. 2 şi art. 8, atribuie în sarcina statelor contractante o obligaţie pozitivă de a lua măsurile necesare pentru protecţia vieţii şi a sănătăţii persoanelor aflate sub jurisdicţia lor (L.C.B. c. Regatului Unit, 9 iunie 1998, par. 36; Boudaieva şi alţii c. Rusiei, nr. 15339/02 şi alte 4, par. 128-130; Furdík c. Slovaciei, nr. 42994/05, decizia din 2 decembrie 2008, par. 106 şi 116, Ibrahim Keskin c. Turciei, nr. 10491/12, par. 62, 27 martie 2018; Kotilainen şi alţii c. Finlandei, nr. 62439/12, 17 septembrie 2020, par. 78 şi urm.)".

Având în vedere considerentele de fapt şi de drept expuse mai sus, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii şi a pronunţat o hotărâre cu interpretarea sau aplicarea corectă a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru argumentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes a recursului, invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, precum şi recursul declarat de către recurentul-reclamant A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recursului, invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne.

Respinge recursul declarat de către recurentul-reclamant A., în cauzele reunite nr. x/2021 şi nr. x/2021*, împotriva sentinţei nr. 1836 din 6 decembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2022.