Incompatibility of local vice-mayor acting as council representative on state school board

Şedinţa publică din data de 11 mai 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019 reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/27.05.2019 precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 6885 din data de 18.10.2019, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti invocată prin întâmpinare şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Agenţia Naţională de Integritate, în favoarea Curţii de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Ca urmare a declinării de competenţă dispusă de către Tribunalul Bucureşti, pe rolul Curţii de apel Oradea a fost înregistrat dosarul nr. x/2019 având ca obiect cererea prin care reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Agenţia Naţională de Integritate Bihor, solicitând instanţei să pronunţe o hotărâre prin care să anuleze Raportul de Evaluare nr. x/27.05.2019, emis de către pârâtă.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 34/CA/2020-P.I. din data de 9 aprilie 2020, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/27.05.2019, emis de către pârâtă.

3. Cererile de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 34/CA/2020-P.I. din data de 9 aprilie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi recurs incident reclamantul A..

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a arătat că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în cauza dedusă judecăţii (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

Instanţa de fond, în soluţionarea cauzei, a constatat că "una şi aceeaşi persoană poate acţiona ori în calitate de viceprimar, ori în calitate de consilier local (...) după modificarea legislative menţionată privind Legea 215/2001, nu mai există vreun impediment legal ca persoana care este viceprimar, dar nu acţionează în această calitate, ci în calitate de consilier local să fie desemnat ca reprezentant al consiliului local ori unitatea de învăţământ de stat."

Silogismul judiciar al instanţei este unul greşit în considerarea următoarelor argumente:

Contrar susţinerilor instanţei de fond, deşi viceprimarul este ales din rândul consilierilor locali şi îşi păstrează statutul de consilier local, după obţinerea mandatului de viceprimar, acesta era obligat să respecte atribuţiile prevăzute de dispoziţiile Legii nr. 215/2001 pentru viceprimari precum şi regimul juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese prevăzut pentru primari şi viceprimari de Legea nr. 161/2003.

Prin urmare, după alegerea în funcţia de viceprimar, consilierul local este obligat să respecte dispoziţiile art. 87 din Legea nr. 161/2003 şi nu-i mai sunt aplicabile dispoziţiile art. 88 din acelaşi act normativ.

De altfel, cumulul funcţiei de consilier local şi a celei de viceprimar era (în perioada de referinţă) interzis expres de dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu; a) funcţia de consilier local;".

Chiar dacă un consilier local îşi păstrează statutul după alegerea sa în funcţia de viceprimar aceasta nu înseamnă că persoana respectivă nu are obligaţia de a respecta regimul incompatibilităţilor prevăzut pentru viceprimar.

Reprezentarea Consiliul local în Consiliile de Administraţie ate unităţilor de învăţământ se poate realiza de către persoane stabilite prin hotărâre a consiliului local, însă desemnarea acestora nu trebuie să încalce regimul incompatibilităţilor. Prin urmare, exista posibilitatea desemnării în calitate de reprezentant al Consiliului local a unei alte persoane, alt consilier local, şi nu a viceprimarului care se afla în stare de incompatibilitate potrivit art. 87 alln. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Raţionamentul instanţei de fond, referitor la modificările aduse Legii nr. 215/2001 prin adoptarea Legii nr. 286/2006, este eronat, fiind contrazis inclusiv de Expunerea de motive care a stat la baza iniţierii propunerii legislative.

Aşa cum rezultă din Expunerea de motive, proiectul de lege propunea păstrarea calităţii de consilier local a viceprimarului pentru ca demiterea acestuia să poată fi realizată cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, în reglementarea anterioară, demiterea viceprimarului putând fi realizată cu votul a două treimi din numărul consilierilor în funcţie şi având drept consecinţă pierderea statutului de consilier a viceprimarului.

De asemenea, dacă legiuitorul ar fi intenţionat ca viceprimarul să exercite în continuare toate atribuţiile de consilier local ar fi modificat în mod corespunzător şi dispoziţiile legale referitoare Ia incompatibilităţile aleşilor locali şi ar fi limitat atribuţiile pe care primarul le poate delega viceprimarului.

Însă, legiuitorul a menţinut regimul juridic al incompatibilităţilor aplicabil aleşilor locali şi a menţionat expres că viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale.

Legea nr. 161/2003 face o distincţie clară între incompatibilităţile calităţii de consilier local (prevăzute de art. 88) şi cele specifice funcţiei de viceprimar (reglementate de art. 87).

Din interpretarea coroborată a dispoziţiilor alin. (7) al art. 57 din Legea nr. 215/2001 cu punctul 4 din Expunerea de motive a Guvernului la proiectul Legii nr. 286/2006 de modificare şi completare a Legii nr. 215/2001 rezultă că introducerea acestui alineat s-a făcut în scopul îmbunătăţirii relaţiei primar -viceprimar, acesta din urmă fiind liantul dintre primar şi consilierii locali şi ca, în cazul pierderii funcţiei de viceprimar (demitere, demisie), să poată rămâne în funcţia de consilier local.

Prin urmare, exercitarea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de reprezentant în Consiliul de Administraţie al unităţilor de învăţămănt, generează o situaţie de incompatibilitate, conform prevederilor legislative incidente, aflate în vigoare în perioada evaluată.

Eronată este şi interpretarea pe care instanţa de apel o face în raport cu modificările aduse Legii nr. 1/2011 prin Ordonanţa Nr. 49 din 26 iunie 2014.

Potrivit textului art. 96 din Legea nr. 1/2011 (în forma veche) unităţile de învăţământ preuniversitar cu personalitate juridică sunt conduse de consiliile de administraţie, de directori şi de directori adjuncţi, după caz.

În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componentă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Prevederile prezentului articol se aplică în mod corespunzător şi pentru învăţământul preşcotar şi primar;

b) în cazul în care consiliul, de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, un reprezentant ai primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul şi directorul adjunct sunt membri de drept ai consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.(...)

De asemenea, art. 96 alin. (2) în forma modificată prin Ordonanţa Nr. 49 din 26 iunie 2014 privind instituirea unor măsuri m domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative, stipulează:

(2) în unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel:

a) În cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; primarul sau un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă. Prevederile prezentului articol se aplică în modcorespunzător şi pentru învăţământul preşcolar şi primar;

b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primamlui, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă;

c) În cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă.

După cum se poate observa, Legea nr. 1/2011, atât în forma veche cât şi în cea actuală, nu prevede în mod expres posibilitatea viceprimarului de a fi desemnat în calitate de membru în consiliile de administraţie a unităţilor de învăţământ, aşa cum în mod nefondat susţine instanţa de fond.

Această calitate poate fi deţinută doar de primar (conform modificărilor aduse prin Ordonanţa Nr. 49/26 iunie 2014) sau un reprezentant al primarului şi un reprezentant al consiliului local, cu respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor.

În concluzie, în baza considerentelor menţionate, solicită admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea în totalitate a acţiunii formulate de intimatul reclamant A. ca nefondată.

În ceea ce priveşte recursul incident formulat de reclamantul A., acesta vizează două motive:

Primul motiv se referă la faptul că raportul de evaluare este lovit de nulitate, în raport de dispoziţiile art. 13 coroborate cu art. 20 din Legea nr. 176/2010, motivat de faptul că această procedură de evaluare la nivelul celor de la ANI este împărţită în două etape, înainte de informarea şi invitarea persoanei de a depune un punct de vedere şi ulterior acestei etape. Deci obligaţia care separă cele două etape este una compusă, atât informarea, cât şi invitarea de a formula un punct de vedere.

Al doilea motiv al recursului incident se referă la nerespectarea dreptului la apărare în etapa administrativă, având în vedere că dreptul la apărare în etapa administrativă trebuie să fie unul efectiv şi trebuie să fie luat în considerare, analizat şi motivat în cuprinsul raportului.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă a depus concluzii scrise cu privire la recursul incident prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 08 septembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 09 iunie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge atât recursul principal, cât şi recursul incident, pentru următoarele considerente:

Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/27.05.2019.

Prima instanţă a admis cererea dedusă judecăţii şi a anulat Raportul de evaluare nr. x/27.05.2019, emis de către pârâtă, reţinând, în esenţă că, actul administrativ contestat în speţa de faţă este nelegal, întrucât reclamantul nu a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Învestită cu soluţionarea cererilor de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde punctual motivelor invocate.

Cu privire la motivele de recurs formulate de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, Înalta Curte constată că acestea se întemeiază pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Subsumat acestui motiv de recurs se invocă interpretarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 potrivit cărora:

"Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu funcţia de consilier local".

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Într-adevăr, prevederile art. 61 din Legea nr. 215/2001 statuau în sensul că viceprimarii nu pot fi în acelaşi timp şi consilieri locali, însă după modificările legislative aduse prin Legea nr. 286/06.07.2006, alin. (7) "Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut."

În raport de aceste dispoziţii, Înalta Curte constată că un consilier local îşi păstrează statutul după alegerea sa în funcţia de viceprimar şi ca atare, în virtutea acestei modificări, rezultă că nu mai există vreun impediment legal pentru ca viceprimarul, care nu acţionează în această calitate, ci în calitate de consilier local, să fie desemnat ca reprezentant al consiliului local în unitatea de învăţământ de stat.

De asemenea, nu pot fi primite criticile recurentei-pârâte în sensul că ar fi greşită interpretarea pe care a dat-o prima instanţă dispoziţiilor legale după modificările aduse Legii nr. 1/2011 prin Ordonanţa nr. 49/2014 şi anume că, nu mai există vreun impediment legal ca persoana care este viceprimar, dar nu acţionează în această calitate, ci în calitate de consilier local să fie desemnat ca reprezentant al consiliului local în unitatea de învăţământ de stat, în contextul în care în cuprinsul dispoziţiilor art. 96 alin. (2) lit. b) se menţionează în mod expres că "în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membrii, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi al părinţilor".

Împrejurarea conform căreia intimatul-reclamant A. a fost desemnat în calitate de reprezentant al consiliului local în Consiliul de Administraţie al Colegiului Tehnic nr. 1 Vadu Crişului (consilier local) rezultă din cuprinsul hotărârilor nr. 15/27.08.2016 şi nr. 23/26.09.2016 emise de Consiliul local Vadu Crişului, în cuprinsul acestora uzându-se exclusiv de calitatea de consilier local a acestuia şi nicidecum de calitatea de viceprimar.

Prin urmare, în mod corect a reţinut prima instanţă că intimatul-reclamant nu a încălcat prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, întrucât acesta nu a acţionat în calitate de viceprimar, context în care hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu interpretarea corectă a normelor de drept material.

În continuare, Înalta Curte constată că a fost învestită şi cu soluţionarea recursului incident formulat de recurentul-reclamant A. în cuprinsul căruia se invocă nulitatea raportului de evaluare, în raport de dispoziţiile art. 13 coroborate cu art. 20 din Legea nr. 176/2010, motivat de faptul că această procedură de evaluare la nivelul celor de la ANI este împărţită în două etape, iar autoritatea pârâtă nu a procedat în acest sens, precum şi nerespectarea dreptului la apărare în etapa administrativă, având în vedere că dreptul la apărare în etapa administrativă trebuie să fie unul efectiv şi trebuie să fie luat în considerare, analizat şi motivat în cuprinsul raportului.

Dispoziţiile art. 20 coroborat cu art. 13 din Legea nr. 176/2010 reglementează procedura de desfăşurare a evaluărilor ANI în privinţa stării de incompatibilitate, respectiv informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere.

Cu privire la prima critică, Înalta Curte constată că în cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/27.05.2019 se menţionează că "sub aspect procedural au fost îndeplinite prevederile Legii nr. 176/2010 în ceea ce priveşte informarea persoanei evaluate, astfel că A. a fost informat în legătură cu declanşarea procedurii de evaluare a respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, în perioada exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice şi, totodată, a fost înştiinţat că are dreptul să fie asistat sau reprezentat de avocat. Informarea înregistrată sub nr. x/06.06.2018 a fost transmisă la domiciliul persoanei evaluate prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire semnată de destinatar la data de 11.06.2018."

Aşa fiind, în mod corect a reţinut prima instanţă că în conţinutul actului contestat este înserat şi punctul de vedere al reclamantului înregistrat sub nr. x/02.04.2019 în care sunt descrie atribuţiile pe care le avea de îndeplinit conform fişei postului, precum şi obiectul cercetării - faptul că i se impută că ar fi deţinut cumulativ funcţia de viceprimar şi cea de reprezentant în Consiliul de Administraţie al Liceului Tehnic nr. 1 din Vadu Crişului.

Cu privire la dreptul la apărare în etapa administrativă în sensul că acesta trebuie să fie unul efectiv, să fie luat în considerare, analizat şi motivat în cuprinsul raportului, Înalta Curte constată că Raportul de evaluare este temeinic motivat, este descrisă amplu situaţia de fapt şi conţine în totalitate punctul de vedere al intimatului-reclamant, iar împrejurarea că acest punct de vedere nu a fost însuşit de către autoritatea pârâtă nu poate atrage sancţiunea nulităţii actului administrativ atacat.

În acest context, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de către recurentul-reclamant şi pe cale de consecinţă recursul va fi respins.

Concluzionând, având în vedere că aspectele invocate atât de recurenta-pârâtă, cât şi de recurentul-reclamant prin calea de atac exercitată nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe a fost dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale de drept material incidente cauzei.

7. Temeiul de drept al soluţiei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, atât recursul principal formulat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, cât şi recursul incident formulat de recurentul-reclamant A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal formulat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei nr. 34 din 9 aprilie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident formulat de recurentul-reclamant A., împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2022.