Incompatibility of vice-mayor with school administration board membership and non-applicability of subsequent amendment to prior acts

Şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal (ca efect al declinării de la Tribunalul Botoşani, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea raportului de evaluare din 07.12.2017 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 76 din 23 mai 2018 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 76 din 23 mai 2018 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii de recurs, recurentul - reclamant a susţinu că printr-un act normativ ulterior Legii nr. 161/2003, respectiv Legea nr. 1/2011-art. 96, legiuitorul a înţeles să prevadă expres că, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliile de administraţie şi directorii conlucrează cu autorităţile publice locale, acesta fiind şi motivul prezenţei în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ preuniversitar - general obligatoriu sau liceal - de stat cu personalitate juridică a unui reprezentant al primarului, respectiv a unor reprezentanţi ai Consiliului local, iar, după apariţia O.U.G. nr. 49/2014 privind instituirea unor măsuri în domeniul educaţiei, cercetării ştiinţifice şi pentru modificarea unor acte normative (inclusiv a Legii nr. 1/2011), a însuşi primarului.

Prevederile art. 96 alin. (1), (2) şi 5 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 impun, aşadar, în mod imperativ delegarea unui/unor reprezentant/reprezentanţi al/ai autorităţii publice locale (primar şi consiliul local) în Consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ.

Aceste prevederi vin în contradicţie cu dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în raport de care s-a constatat incompatibilitatea sa de către ANI.

Este clară existenţa unui conflict legislativ între art. 96 alin. (1), (2) şi 5 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 şi art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prin numirea în mod obligatoriu a unui consilier local şi a primarului sau a unui reprezentant al primarului în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ şi sancţionarea deopotrivă a acestui fapt - în cazul viceprimarului (cum s-a întâmplat în speţă).

În opinia recurentului, faţă de regulile de aplicare în timp a legilor succesive care cuprind prevederi contradictorii, Legea învăţământului, intrată în vigoare în anul 2011, modifică tacit sau cel puţin creează o excepţie legală de la constatarea stării de incompatibilitate sub aspectul numirii în cadrul consiliului de administraţie al unei unităţi de învăţământ a viceprimarului - ca reprezentant al primarului (sau, după caz, al consiliului local).

A reţinut prima instanţă că, deţinând funcţia de viceprimar, nu ar fi putut fi numit membru în consiliul de administraţie al unităţii de învăţământ întrucât ar fi fost incompatibil potrivit prevederilor art. 87 din Legea nr. 161/2003, situaţia primarului, care poate deţine calitatea de membru al unor astfel de consilii de administraţie, fiind cu totul alta şi neputând fi extinsă în cadrul unui raţionament de analogie şi la situaţia sa.

Însă, potrivit dispoziţiilor art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, primarul sau un reprezentant al acestuia este în mod obligatoriu membru al consiliului de administraţie în cadrul unităţilor de învăţământ de stat, din care fac parte şi reprezentanţi ai consiliului local.

Rezultă din dispoziţiile legale enunţate anterior, respectiv cele ale art. 96 alin. (2) din Legea nr. 1/2011, că primarii şi viceprimarii - ca reprezentanţi ai primarului sau, după caz, ai consiliului local - pot deţine calitatea de membru în consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ.

De asemenea, a mai susţinut recurentul că Liceul Teoretic Ştefan D. Luchian Ştefaneşti nu se regăseşte printre autorităţile, societăţile sau instituţiile publice la care art. 87 face referire, regimul acestei unităţi fiind reglementat prin art. 32 alin. (5) din Constituţia României (învăţământul de toate gradele se desfăşoară în unităţi de stat, particulare şi confesionale, în condiţiile legii), precum şi prin Legea nr. 1/2011, acte normative care stabilesc că structurile prin care se desfăşoară învăţământul sunt unităţile de învăţământ de stat sau particulare sau confesionale, unităţile de învăţământ, în opinia sa, neregăsindu-se înscrise în textul de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, printre "instituţiile publice" la care legiuitorul face referire.

Sub acest aspect de interpretare a legii, se pune problema previzibilităţii normei legale de la art. 87 alin. (1) lit. d) L. 161/2003, în sensul în care poate fi apreciată ca fiind certă şi univocă includerea unităţilor de învăţământ printre amintitele "instituţii publice".

Legea trebuie să îndeplinească anumite exigenţe de calitate, referitoare la accesibilitatea, claritatea şi previzibilitatea acesteia, pe considerente de securitate juridică.

Norma juridică trebuie sa fie clară şi inteligibilă, întrucât cei cărora li se adresează trebuie nu doar să fie informaţi în avans asupra consecinţelor actelor şi faptelor lor, ci şi să înţeleagă principiul nemo censetur ignorare legem.

Prin urmare, legea trebuie să fie suficient de clar formulată, cu suficientă precizie, pentru a permite subiectului de drept să prevadă, într-o măsură rezonabilă, după circumstanţe, consecinţele faptelor determinate de conduita lui şi sancţiunile ce îi pot fi impuse ca urmare a unui astfel de comportament.

În condiţiile existenţei unei legi lipsite de previzibilitate, de claritate şi precizie faţă de apărările invocate în precedent, consider că nu i se poate imputa că s-ar fi regăsit în situaţia de a nu fi înţeles prescripţia normei juridice de la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Legat de statuările primei instanţe, privind faptul că, în perioada vizată, funcţia de viceprimar era incompatibilă cu cea de consilier local, a susţinut că, la momentul adoptării Legii nr. 161/2003, alegerea în funcţia de viceprimar era incompatibilă cu funcţia de consilier local.

În urma modificării Legii nr. 215/2001 prin Legea nr. 186/2006, deci anterior perioadei vizate în speţă, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fiind abrogate disp. art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, care reglementau incompatibilitatea între funcţia de primar şi viceprimar şi cea de consilier local.

Potrivit dispoziţiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut.

Prin urmare, este evident că, în condiţiile în care viceprimarul îşi păstrează calitatea de consilier local, fiind membru al consiliului local, poate fi numit în consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ, ca reprezentant al consiliului local, în baza prevederilor legale enunţate anterior.

În ceea ce priveşte reţinerea instanţei de fond referitoare la faptul că dispoziţiile Legii nr. 128/2017 se aplică numai pentru viitor, recurentul a susţinut că această lege a fost adoptată tocmai pentru rezolvarea conflictului de legislaţie despre care a făcut vorbire anterior, respectiv cel dintre prevederile art. 96 alin. (1), (2) şi 5 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 şi prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în sensul că legiuitorul a urmărit şi a înţeles să prevadă expres că, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, consiliile de administraţie ale unităţilor de învăţământ şi directorii conlucrează cu autorităţile publice locale, funcţia de primar şi cea de viceprimar - ca reprezentant al primarului sau al consiliului local - nefiind incompatibile cu cea de membru în Consiliul de administraţie al unei unităţi de învăţământ.

Adoptarea Legii nr. 128/2017 nu face decât să întărească raţionamentul său, conform căruia Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011 a creat o excepţie legală de la constatarea stării de incompatibilitate a viceprimarului sub aspectul numirii sale în cadrul Consiliului de administraţie al unei unităţi de învăţământ, incompatibilitate prevăzută de disp. art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Cu privire la HCL 12/11.08.2016, prin care a fost desemnat să reprezinte Consiliul local Ştefăneşti în Consiliul de administraţie al Liceului Ştefăneşti, are relevanţă faptul că hotărârea a fost avizată pentru legalitate de juristul primăriei, că nu a fost atacată în contencios administrativ şi că funcţia de reprezentant al Consiliului local în Consiliul de administraţie al Liceului nu a fost retribuită (anexez Adeverinţa x/18.06.2018).

Toate aceste împrejurări dovedesc faptul că participarea viceprimarului în Consiliul de administraţie al unei şcoli nu face decât să asigure o bună desfăşurare a învăţământului preuniversitar, prin identificarea în termen a tuturor situaţiilor apărute şi rezolvarea eficientă a acestora. Ba mai mult, în speţă, interesează că este titular în Liceul din Ştefăneşti, pe catedra de matematică, din 01.09.1981 şi că a fost membru în Consiliul de administraţie al Liceului (potrivit Adeverinţei x/19.06.2018) din anul 2001, mai puţin în anii 2003-2005, 2015-2016, cunoscând problemele cu care se poate confrunta o astfel de unitate de învăţământ.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Reclamantul A. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ raportul de evaluare nr. x/07.12.2017 prin care s-a constatat încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor deoarece în perioada 11.08.2016 (data numirii ca membru în consiliu de administraţie potrivit HCL Ştefăneşti nr. 12/11.08.2016) - 31.05.2017 (data intrării în vigoare a Legii nr. 128/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 161/2003) a deţinut şi exercitat simultan atât funcţia de viceprimar al oraşului Ştefăneşti, cât şi calitatea de membru în consiliu de administraţie al Liceului Teoretic Ştefan D. Luchian Ştefăneşti, încălcând astfel prevederile art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de fond a respins ca neîntemeiată acţiunea, iar reclamantul a criticat această soluţie, apreciind că hotărârea este rezultatul unei greşite aplicări şi interpretări a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 şi ale Legii nr. 1/2011.

Soluţia curţii de apel este împărtăşită de către instanţa de control judiciar, care constată că hotărârea atacată nu este rezultatul unei aplicări şi interpretări greşite a normelor de drept material şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurentul-reclamant.

Stabilirea expresă a incompatibilităţilor are ca fundament premisa că, fiind în serviciul public, persoana care deţine o funcţie de demnitate publică sau de autoritate publică trebuie să fie nu numai independentă, dar şi să se abţină de la exercitarea unor funcţii sau de la desfăşurarea unor activităţi care, prin natura lor, ar fi în contradicţie cu mandatul său reprezentativ sau care l-ar împiedica de la exercitarea acestuia, potrivit exigenţelor legale sau regulamentare. Un asemenea cumul ar fi în dauna funcţiilor îndeplinite, a imparţialităţii, obiectivităţii şi independenţei pe care exerciţiul lor corect îl presupune.

În cauză, în perioada 11.08.2016-31.05.2017, recurentul-reclamant a deţinut simultan funcţia de viceprimar al oraşului Ştefăneşti şi funcţia de membru în Consiliul de Administraţie al Liceului Teoretic Ştefan D. Luchian Ştefăneşti.

Conform dispoziţiilor art. 57 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui statut. De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, funcţia de viceprimar este incompatibilă cu funcţia de membru în consiliul de administraţie la instituţii publice.

Din interpretarea acestor texte de lege, incompatibilitatea rezultă din deţinerea funcţiei de viceprimar simultan cu deţinerea calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, astfel că nu prezintă relevanţă în cauză împrejurarea că recurentul-reclamant a fost desemnat în Consiliul de administraţie al Liceului Teoretic Ştefan D. Luchian Ştefăneşti ca reprezentant al primarului sau al Consiliului local al oraşului Ştefăneşti.

Potrivit art. 96 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 1/2011, forma în vigoare în perioada supusă evaluării:

"În unităţile de învăţământ de stat consiliul de administraţie este organ de conducere şi este constituit din 7, 9 sau 13 membri, astfel: a) în cazul unităţilor de învăţământ de nivel gimnazial cu un singur rând de clase, consiliul de administraţie este format din 7 membri, cu următoarea componenţă: 3 cadre didactice, inclusiv directorul; 2 reprezentanţi ai părinţilor; un reprezentant al primarului; un reprezentant al consiliului local. (…); b) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 9 membri, dintre aceştia 4 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 2 reprezentanţi ai consiliului local şi 2 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă; c) în cazul în care consiliul de administraţie este format din 13 membri, dintre aceştia 6 sunt cadre didactice, primarul sau un reprezentant al primarului, 3 reprezentanţi ai consiliului local şi 3 reprezentanţi ai părinţilor. Directorul este membru de drept al consiliului de administraţie din cota aferentă cadrelor didactice din unitatea de învăţământ respectivă".

Înalta Curte apreciază că, din moment ce recurentul-reclamant deţinea funcţia de viceprimar, acesta a devenit incompatibil pentru desemnarea ca membru în consiliul de administraţie al şcolii, indiferent de autoritatea publică pe care o reprezenta în acest consiliu, potrivit dispoziţiilor legale sus menţionate.

Prezintă relevanţă în reţinerea cazului de incompatibilitate în discuţie, aşa cum s-a menţionat anterior, deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al şcolii, ceea ce înseamnă că împrejurarea desemnării recurentului-reclamant din partea primarului/consiliului local nu este de natură a face inaplicabile prevederile legale ce reglementează acest caz de incompatibilitate.

Chiar dacă îşi păstrează calitatea de consilier local şi a fost desemnat din partea primarului/consiliului local în consiliul de administraţie al şcolii, atât timp cât exercită funcţia de viceprimar, recurentul-reclamant se află în stare de incompatibilitate. Este de subliniat şi aspectul că în consiliul de administraţie al şcolii putea fi desemnat orice consilier local, în afara viceprimarului, întrucât acesta nu putea deţine în mod legal ambele funcţii, scopul incompatibilităţii fiind asigurarea imparţialităţii, independenţei şi obiectivităţii în exercitarea funcţiei publice.

În consecinţă, nu se poate reţine că incompatibilitatea intervine numai în cazul exercitării efective a atribuţiilor aferente funcţiei care atrage starea de incompatibilitate. Legea nr. 161/2003 nu face referire la exercitarea atribuţiilor celor două funcţii deţinute, obţinerea vreunui folos sau a vreunui venit ori la o altă condiţie care trebuie îndeplinită pentru a putea fi atrasă starea de incompatibilitate, astfel că este necesară şi suficientă deţinerea simultană a funcţiei de viceprimar şi a calităţii de membru în consiliul de administraţie al unei instituţii publice, pentru reţinerea incompatibilităţii în discuţie.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentului referitoare la faptul că unitatea de învăţământ nu se încadrează în noţiunea de instituţie publică la care se referă legiuitorul, Înalta Curte reţine că potrivit prevederilor din C. civ. - art. 191:

"(1) Persoanele juridice de drept public se înfiinţează prin lege.

(2) Prin excepţie de la dispoziţiile alin. (1), în cazurile anume prevăzute de lege, persoanele juridice de drept public se pot înfiinţa prin acte ale autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale ori prin alte moduri prevăzute de lege".

Instituţia publică este instituţia cu personalitate juridică, a administraţiei publice centrale, locale sau europene, care utilizează resurse financiare publice.

Prin urmare, unităţile de învăţământ preuniversitar, sunt, prin statutul lor, instituţii aflate în subordinea consiliului local, care gestionează resurse financiare ale bugetului local si care oferă servicii de utilitate publică, constituind în mod evident, instituţii publice şi în raport cu prevederile art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002.

Statul asigură finanţarea de bază pentru învăţământul preuniversitar, iar consiliile locale pot contribui cu bugetele proprii la finanţarea unităţilor de învăţământ preuniversitar de stat (art. 101 alin. (2) şi art. 103 alin. (2) din Legea nr. 1/2011).

Astfel, rezultă că unităţile de învăţământ preuniversitar de stat sunt instituţii publice, fiind autorizate de lege să presteze un serviciu public, asigurându-se astfel garantarea dreptului fundamental la învăţătură (parte a dreptului la educaţie) consacrat de art. 32 din Constituţie, respectiv satisfacerea nevoilor comunitare, sub dubla autoritate a Ministerului Educaţiei - prin serviciile publice deconcentrate reprezentate de inspectoratele judeţene - şi a autorităţilor publice locale, finanţarea de bază şi complementară fiind asigurată de la bugetul de stat prin bugetele locale.

De asemenea, împrejurarea că HCL nr. 12/11.08.2016, nr. 37/27.02.2017 şi nr. 96/26.09.2017 au fost avizate de juristul primăriei, că nu au fost atacate în contencios administrativ sau că funcţia de reprezentant în consiliu de administraţie nu a fost retribuită nu produce efecte în privinţa stării de incompatibilitate astfel generate, întrucât răspunderea pentru cunoaşterea dispoziţiilor legale referitoare la incompatibilitatea viceprimarilor, deci a celor privind funcţia deţinută şi a activităţilor desfăşurate potrivit legii, revine exclusiv persoanei evaluate.

Totodată, nici susţinerile referitoare la modificarea adusă prevederilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 prin Legea nr. 128/2017 nu prezintă relevanţă în speţa de faţă, în condiţiile în care respectiva reglementare nu se subsumează noţiunii de "lege penală sau contravenţională", pentru a avea astfel incidenţă în cauză, ca excepţie de la aplicarea principiului neretroactivităţii legii prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţie. Legea nr. 128/2017 conţine norme de drept administrativ şi nu norme de drept penal ori contravenţional, astfel încât aceasta nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior datei modificării.

Raportul juridic este supus reglementărilor legale în vigoare la data naşterii sale, iar schimbarea ulterioară a condiţiilor legale nu are nicio influenţă asupra legalităţii acestuia. Cu alte cuvinte, o situaţie juridică produce acele efecte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data naşterii ei.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa primei instanţe nu este afectată de nelegalitate şi nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare invocat de recurent, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondată calea de atac promovată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 76 din 23 mai 2018 a Curţii de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 ianuarie 2021.