Incompatibility of local councilor spouse with municipal fuel contracts under Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 21 aprilie 2021

Deliberând asupra prezentei cauze, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017 (declinată prin sentinţa civilă nr. 2041 din 18 decembrie 2017 a Tribunalului Argeş, secţia civilă), reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/1.11.2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 61/F-CONT din 3 mai 2018, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că în baza sesizării înregistrate la Agenţia Naţională de Integritate sub nr. x/15.07.2016, pârâta a procedat la evaluarea reclamantului sub aspectul respectării regimului juridic al incompatibilităţilor pe durata exercitării de către acesta a funcţiei de consilier local în cadrul Consiliului Local Rucăr.

Au fost solicitate informaţii instituţiilor şi autorităţilor publice, fiind transmise de către Primăria Rucăr hotărâri de consiliu local, contracte de vânzare-cumpărare şi facturi aferente, iar ONRC şi DEPABD au înaintat note de consultare a bazelor de date, din ansamblul cărora a rezultat încălcarea prevederilor art. 90 din Legea nr. 161/2003. Au fost emise şi comunicate solicitări de date persoanei verificate, care însă nu a exprimat vreun punct de vedere.

A fost întocmit Raportul de evaluare nr. x/1.11.2017, prin care Agenţia Naţională de Integritate a constatat elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor, întrucât reclamantul a deţinut calitatea de consilier local în cadrul Consiliului Local al Comunei Rucăr, în perioada 2013-2017, perioadă în care, între societatea B. S.R.L. (la care soţia persoanei evaluate deţinea funcţia de administrator şi asociat) şi Primăria Comunei Rucăr, jud. Argeş, s-au încheiat 5 contracte de vânzare-cumpărare combustibil, fiind emise 97 facturi fiscale.

Examinând raportul de evaluare prin prisma motivelor invocate de reclamantul A. în contestaţia formulată împotriva raportului, instanţa de fond a reţinut că reclamantul a fost validat în calitate de consilier local începând cu data de 19.06.2012, iar prin H.C.L. nr. 6/3.07.2012 s-a stabilit componenţa comisiilor de specialitate din cadrul Consiliului local, reclamantul fiind desemnat să facă parte din Comisia nr. 1 pentru programe de dezvoltare economică, socială, buget-finanţe, administrarea domeniului public şi privat al localităţii, agricultură, gospodărie comunală, protecţia mediului . Ulterior, reclamantul a beneficiat şi de un al doilea mandat de consilier local, prin H.C.L. nr. 3/24.06.2016 fiind declarat legal constituit noul Consiliu local al Comunei Rucăr începând cu 24.06.2016, iar prin H.C.L. nr. 6/5.07.2016 stabilindu-se componenţa comisiilor de specialitate din cadrul consiliului local, reclamantul figurând tot în cadrul Comisiei nr. 1 pentru programe de dezvoltare economică, socială, buget-finanţe, administrarea domeniului public şi privat al localităţii, agricultură, gospodărie comunală, protecţia mediului .

Din extrasul ORC pentru societatea B. S.R.L. rezultă că asociat şi administrator este C. începând cu 23.05.2012, iar din Nota privind rezultatul consultării bazei de date aparţinând ONRC din 24.10.2017 rezultă că C. este soţia reclamantului . Adresa nr. x/11.07.2017, emisă de DEPABD atestă, de asemenea, că numita C. este soţia persoanei evaluate A..

A constatat prima instanţă, ca fiind dovedită încheierea, între societatea B. S.R.L., reprezentată de C., pe de o parte, şi Primăria Comunei Rucăr/Comuna Rucăr, pe de altă parte, a unui număr de 5 contracte de vânzare-cumpărare de combustibil "pentru autovehiculele şi utilajele deţinute de cumpărător", fiind emise facturi fiscale pentru achiziţii.

A reţinut instanţa prevederile art. 90 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective. Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care funcţiile sau calităţile respective sunt deţinute de soţul sau rudele de gradul I ale alesului local.

A mai apreciat judecătorul cauzei că interdicţia nu se referă la încheierea contractelor cu autoritatea deliberativă, care nu are atribuţii în privinţa încheierii unor contracte, ci cu cea executivă, anume primarul, care reprezintă U.A.T. conform art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

A invocat şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a instanţei supreme în materie.

Curtea de apel a reţinut şi că, potrivit art. 36 alin. (2) lit. c) şi d) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, consiliul local exercită următoarele categorii de atribuţii: privind administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau municipiului; privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni. Alin. 6 lit. a) al textului prevede obligaţia consiliului local de a asigura cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local, rezultând astfel că utilizarea combustibilului achiziţionat de la societatea B. S.R.L. a vizat îndeplinirea acestei atribuţii, ţinând seama de utilajele pentru care s-a convenit alimentarea cu combustibil .

În acest context, rezultă că cele 5 contracte au menţionat distinct comuna sau primăria comunei, însă părţile au urmărit îndeplinirea atribuţiilor consiliului local, conform dispoziţiilor normative susmenţionate.

Pe de altă parte, încheierea unor asemenea contracte cu autoritatea-consiliul local al comunei, în loc de primărie sau comună în sine, nu este posibilă, de vreme ce conform art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, primarul reprezintă unitatea administrativ-teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie. De asemenea, conform art. 63 alin. (1) lit. c) raportat la alin. (4) lit. a) din lege, primarul îndeplineşte atribuţii referitoare la bugetul local, exercitând funcţia de ordonator principal de credite.

Contractele în discuţie sunt ştampilate şi semnate pentru cumpărător de către primarul comunei, menţiunea de pe ştampilă vizând calitatea acestuia de reprezentant al unităţii administrativ teritoriale, din bugetul căreia se efectuează plata contravalorii facturilor emise.

Faptul că art. 23 din Legea nr. 215/2001 reglementează distinct autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii, respectiv consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive, nu are relevanţă din perspectiva posibilităţii încheierii unui contract cu autoritatea deliberativă. Prevederea diferită a consiliilor locale şi a primăriilor nu vizează autoritatea care poate intra în relaţii contractuale pentru sine, în condiţiile în care legea se referă la autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii, efectele juridice ale actelor fiind produse numai în raport cu UAT, titulara patrimoniului implicat prin manifestarea de voinţă dată de reprezentanţii săi.

Prin urmare, susţinerile reclamantului referitoare la faptul că: aceste contracte nu au fost încheiate cu autoritatea deliberativă a comunei Rucăr, că nu a participat la adoptarea hotărârilor consiliului local privind aprobarea încheierii vreunuia dintre contracte, că serviciul de achiziţii publice nu este în subordinea consiliului local şi că reclamantul nu face parte din cadrul Primăriei Comunei Rucăr a instituţiei primarului, nefiind nici salariat, neavând posibilitatea de a decide încheierea contractelor, nu au relevanţă, pârâta A.N.I. reţinând corect incompatibilitatea alesului local.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 61/F-CONT din 3 mai 2018 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A..

A susţinut recurentul că instanţa de fond i-a încălcat dreptul la apărare ocrotit de art. 13 din C. proc. civ. şi de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Circumscris acestui motiv de recurs a arătat recurentul reclamant că în mod nelegal judecătorul a respins cererea sa de amânare pentru imposibilitate de prezentare dovedită cu acte medicale, considerând - contrar acestor acte - că nu ar fi existat motive întemeiate pentru amânare.

Procedând astfel, i-a încălcat dreptul la apărare şi la un proces echitabil, instanţa încălcând totodată regulile de procedură care stabilesc principiul contradictorii şi principiul oralităţii, ceea ce atrage nulitatea sentinţei.

De asemenea, în mod greşit nu a dat curs cererii sale de a solicita anumite informaţii şi acte de la Primăria Rucăr.

A mai invocat recurentul reclamant motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinând că este nelegală hotărârea prin care instanţa, contrar literei şi spiritului legii, a reţinut că împrejurarea încheierii contractelor în discuţie cu Primăria Rucăr, iar nu cu Consiliul Local, nu este de natură să înlăture starea de incompatibilitate a reclamantului, întrucât în realitate interdicţia nu se referă la încheierea contractelor cu autoritatea deliberativă, ci cu cea executivă (primarul), care reprezintă unitatea administrativ-teritorială conform art. 62 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

A arătat recurentul, în esenţă, că nu s-a aflat în stare de incompatibilitate, deoarece prin hotărârile Consiliului Local menţionate în raportul de evaluare s-au aprobat bugetele de venituri şi cheltuieli ale comunei Rucăr pentru anii respectivi, iar nu încheierea vreunui contract cu o anumită societate, astfel că ele nu au produs vreun beneficiu direct societăţii B. S.R.L..

A precizat că cele cinci contracte de vânzare combustibil au fost încheiate de societate cu Primăria comunei Rucăr, recurentul nefuncţionând în cadrul acesteia din urmă. Nu s-a încheiat niciun contract sau act adiţional cu Consiliul local al comunei Rucăr, care este o autoritate distinctă de instituţia primarului comunei (primăria), potrivit art. 23 din Legea nr. 215/2001.

Achiziţionarea combustibilului s-a realizat în baza unor selecţii de oferte de către o comisie constituită la nivelul primăriei, iar nu al consiliului local, orice operator economic având dreptul să participe la procedura de atribuire.

De asemenea, nici între Primăria Rucăr şi societate nu s-a încheiat niciun contract de natura celor prevăzute expres de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, contractul de vânzare-cumpărare nefiind enumerat de legiuitor.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata pârâtă nu a formulat întâmpinare, dar a depus la dosar concluzii scrise, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

III. Hotărârea instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ actul administrativ reprezentat de Raportul de evaluare nr. x/1.11.2017.

Acţiunea sa a fost respinsă, prima instanţă apreciind ca fiind temeinic şi legal actul administrativ contestat.

Hotărârea instanţei de fond a fost recurată de reclamantul A..

III.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând criticile aduse sentinţei recurate, Înalta Curte apreciază, referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii"), că aceasta este nefondată.

Astfel, se reţine că potrivit art. 222 din C. proc. civ. instanţa poate amâna judecata, la cererea părţii interesate, numai "în mod excepţional", pentru motive temeinice şi care nu sunt imputabile părţii sau reprezentantului ei.

Prin urmare, pe de o parte, amânarea judecăţii nu este impusă cu titlu de obligaţie, ci este o facultate pentru judecătorul cauzei, iar - pe de altă parte - legiuitorul impune necesitatea dovedirii unor motive temeinice care să justifice acordarea unui nou termen de judecată.

Înalta Curte constată că, în speţă, recurentul reclamant a depus cererea de amânare însoţită de o adeverinţă medicală prin care i s-a recomandat doar tratament medical (iar nu repaus la pat, spre exemplu), nefăcându-se deci dovada imposibilităţii de deplasare la instanţă ori a altui motiv întemeiat pentru amânarea judecăţii (în condiţiile în care partea avea posibilitatea de a solicita judecarea cauzei în lipsă, cu depunerea de concluzii scrise sau de a-şi angaja un avocat care să-l reprezinte).

În consecinţă, în mod corect prima instanţă a respins cererea de amânare pentru imposibilitate medicală de prezentare, constatând că această împrejurare nu a fost dovedită.

În ceea ce priveşte solicitarea de relaţii de la Primăria Rucăr, formulată de recurent reclamant prin cererea de chemare în judecată, Înalta Curte reaminteşte că - potrivit art. 237 din C. proc. civ., "(1) În etapa de cercetare a procesului se îndeplinesc, în condiţiile legii, acte de procedură la cererea părţilor ori din oficiu, pentru pregătirea dezbaterii în fond a procesului, dacă este cazul. (2) În vederea realizării scopului prevăzut la alin. (1), instanţa: (...) 7. va încuviinţa probele solicitate de părţi, pe care le găseşte concludente, precum şi pe cele pe care, din oficiu, le consideră necesare pentru judecarea procesului şi le va administra în condiţiile legii; (...)."

Totodată, art. 255 stipulează că "(1) Probele trebuie să fie admisibile potrivit legii şi să ducă la soluţionarea procesului. (2) Dacă un anumit fapt este de notorietate publică ori necontestat, instanţa va putea decide, ţinând seama de circumstanţele cauzei, că nu mai este necesară dovedirea lui. (...)", iar art. 258 statuează că "(2) încheierea prin care se încuviinţează probele va arăta faptele ce vor trebui dovedite, mijloacele de probă încuviinţate, precum şi obligaţiile ce revin părţilor în legătură cu administrarea acestora."

Prin urmare, instanţa de judecată are obligaţia legală de a pune în discuţie probele solicitate de părţi şi de a se pronunţa motivat cu privire la acestea, în sensul încuviinţării sau respingerii, iar nu de a încuviinţa toate probele şi cererile părţilor, aprecierea asupra caracterului util şi concludent al dovezilor solicitate aparţinând exclusiv judecătorului cauzei.

Din cuprinsul practicalei sentinţei reiese că instanţa a analizat probele solicitate prin cererea de chemare în judecată şi a considerat pertinente şi suficiente pentru justa soluţionare a cauzei înscrisurile deja existente la dosar, astfel că nu se poate reţine vreo încălcare a regulilor de procedură de natură să atragă nulitatea hotărârii, invocarea de către recurent a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. nefiind justificată.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), se reţine că acesta a fost invocat, în principal, prin raportare la prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, dar şi cu referire la prevederile Legii nr. 215/2001.

Înalta Curte reaminteşte, cu prioritate, că recursul este o cale extraordinară de atac, prin care se urmăreşte, aşa cum se precizează în art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., să se supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Împrejurarea că recursul este singura cale de atac reglementată în materia contenciosului administrativ nu-i schimbă natura juridică, respectiv într-o cale de atac ordinară şi devolutivă, întrucât dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 nu conţin norme derogatorii de la prevederile C. proc. civ.

Aşa fiind, prin exercitarea recursului se poate cere casarea hotărârii atacate numai pentru motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar solicitarea reevaluării stării de fapt prin reaprecierea mijloacelor de probă de către instanţa de recurs nu se circumscrie motivului reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Cod şi nici altui motiv de casare prevăzut de respectivul articol.

Or, în speţă, ansamblul criticilor subsumate de recurentă motivului de casare menţionat reprezintă o reluare aproape in integrum a celor invocate prin cererea de chemare în judecată, prin raportare directă la actul administrativ contestat, tinzându-se la obţinerea unei reaprecieri a probatoriului de către instanţa de recurs, fără a fi prezentate aspecte concludente care să susţină ipoteza interpretării sau aplicării greşite a dispoziţiilor legale incidente de către instanţa de fond, de natură să atragă nelegalitatea hotărârii pronunţate.

Cât priveşte critica referitoare la interpretarea şi aplicarea eronate a prevederilor art. 90 alin. (1), (2) din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte nu o poate considera fondată, în condiţiile în care textul legal este foarte clar în sensul că legiuitorul a avut în vedere calitatea de asociat la societăţile comerciale cu capital privat a consilierului local sau a soţului acestuia, respectiv încheierea de contracte de furnizare produse cu autorităţile administraţiei publice din care face parte alesul local.

În acest context sunt de reţinut dispoziţiile art. 20 alin. (1) ("Comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale.") şi art. 3["(1) Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii. (2) Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat."], coroborate cu prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, care stipulează că unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu, subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală şi ale conturilor de trezorerie şi bancare, titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii.

În speţă, recurentul reclamant, în calitate de consilier local, funcţionează în cadrul "autorităţilor administraţiei publice" (organul deliberativ), interpretarea instanţei de fond în sensul că legiuitorul a avut în vedere autorităţile (deliberativă şi executivă) care asigură administrarea unităţii administrativ-teritoriale titulară a drepturilor şi obligaţiilor ce se nasc din contractele încheiate fiind cea corectă.

O altă interpretare (cum este cea avansată de recurent) ar fi de natură să facă imposibilă realizarea scopului Legii nr. 161/2003, prin simpla voinţă a părţilor de a menţiona ca parte în contract Primarul/primăria, când partea interesată să eludeze regimul incompatibilităţilor şi conflictelor de interese este un consilier local, soţul sau ruda acestuia, ori Consiliul local, atunci când persoana interesată ar fi primarul, viceprimarul sau un angajat al primăriei.

În mod corect prima instanţă a înlăturat şi susţinerile reclamantului referitoare la faptul că a participat la adoptarea unor hotărâri al Consiliului local care vizau adoptarea bugetului comunei, iar nu încheierea de contracte, şi, respectiv, la faptul că nu avea puterea să decidă şi nu putea obţine vreun folos sau pentru sine sau societate, întrucât în prezenta cauză nu este în discuţie încălcarea regimului conflictelor de interese, pentru a avea relevanţă juridică aceste împrejurări, ci nerespectarea regimului incompatibilităţilor prin aceea că societatea administrată de soţia sa a încheiat contracte cu unitatea teritorial-administrativă din ale cărei autorităţi administrative făcea parte recurentul în calitate de consilier local, situaţie interzisă expres de lege.

Faţă de toate împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III.2. Soluţia instanţei de recurs

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 61/F-CONT din 3 mai 2018 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 aprilie 2021.