Inadmissibility of administrative counterclaim in health insurance litigation challenging clawback contribution notification

Şedinţa publică din data de 20 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, a solicitat anularea notificării nr. x/29.06.2016 emise de către pârâtă.

Pârâta a formulat cerere reconvenţională, prin care a solicitat obligarea reclamantei la declararea în lista medicamentelor pentru care datorează contribuţie trimestrială a medicamentelor cu codurile W59780001 şi x.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 5089 din 20 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea principală formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca neîntemeiată.

S-a admis cererea reconvenţională.

S-a dispus obligarea reclamantei să declare medicamentele cu codurile W59780001 şi W55652001 în lista medicamentelor pentru care datorează contribuţia trimestrială prevăzută de O.U.G. nr. 77/2011.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate:

- valoarea la care s-a calculat taxa nu are legătura cu veniturile reclamantei, întrucât se refera la veniturile altor persoane (adaosuri comerciale);

- valoarea a fosta calculată pentru medicamente pe care reclamanta nu le-a comercializat niciodată;

- faptul ca se menţionează în ordinul preşedintelui intimatei sau chiar intr-o ordonanţă valoarea de referinţă la care se calculează taxa si care este preţul cu amănuntul, contravie legislaţiei CEDO (art. 1 Protocolul 1 Adiţional CEDO), care are o forţă mai mare decât actele normative interne;

- în calitate de contribuabil este îndreptăţit ca intimata sa facă dovada cu înscrisurile primare privitor la persoana care a solicitat decontarea medicamentelor inexistente si sa depună întreaga documentaţie prevăzuta de H.G. nr. 400/2013;

- în ceea ce priveşte taxa pe valoare adăugată, s-a arătat că s-a înlăturat prin act normativ introducerea acesteia din baza de calcul;

- a solicitat înlăturarea din baza de calcul a veniturilor realizate de alte persoane (intermediari si detailisti);

A mai invocat recurenta şi practica neunitară a Curţii de Apel Bucureşti, solicitând admiterea recursului şi anularea notificării x/29.06.2016 emisa de Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata - pârâtă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat din oficiu circumscris art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este întemeiat în parte, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin notificarea nr. x/29.06.2016 pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a comunicat reclamantei A. S.R.L. că la nivelul trimestrului I 2016, conform datelor înregistrate în platforma informatică din sistemul de asigurări de sănătate, au fost înregistrate valori de consum raportate de canalele de eliberare menţionate la art. 5 alin. (4) lit. a) şi lit. b) din O.U.G. nr. 77/2011 pentru medicamentele deţinute de A.: W59780001 Dexametazonă Rompharm 4 mg/ml şi W55652001 Amproxol Rompharm 15 mg/5ml, iar ANMDM, prin adresa x/01.06.2016 înregistrată la CNAS cu nr. x/02.06 2016, i-a adus pârâtei la cunoştinţă că a identificat operaţiuni comerciale (intrări/ieşiri) în reţeaua de distribuţie în lunile ianuarie, februarie şi martie 2016 pentru aceste medicamente, care nu au fost declarate de A. S.R.L. în calitate de DAPP si subiect plătitor al contribuţiei trimestriale, în Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuţie trimestriala sau Listele trimestriale actuale.

Pentru aceste motive, pârâta i-a pus în vedere reclamantei obligaţia de a îndeplini în relaţia cu CNAS toate obligaţiile legale stabilite de O.U.G. nr. 77/2011, respectiv de a declara în Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuţie trimestriala toate medicamentele pentru A. S.R.L. deţine o APP valabila pe teritoriul României, puse efectiv pe piaţă, pentru care au fost înregistrate operatiuni comerciale (vânzări) în lanţul de distribuţie, încadrate în categoriile de medicamente prevazute la art. I, categorii ce nu se limitează numai la medicamentele de care beneficiază asiguraţii, cu si fără contribuţie personala, în tratamentul ambulatoriu, pe baza de prescripţie medicala sau numai la medicamentele listate în Catalogul National al Preturilor Medicamentelor de Uz Uman Autorizate de Punere pe Piaţă (CANAMED) aprobat prin ordin al ministrului sănătăţii.

Astfel cum corect a reţinut prima instanţă, criticile reclamantei formulate prin cererea de chemare în judecată nu au nicio legătură cu actul contestat în condiţiile în care prin notificare nu a fost comunicată reclamantei o valoare concretă a consumului de medicamente şi nici procentul "p" de 15%, la care reclamanta a făcut referire; notificarea nu face menţiune despre vreo sumă care ar include adaosurile lanţului de distribuţie de la producător până la vânzarea propriu-zisă şi TVA; din notificare nu reiese că ar fi fost avute în vedere medicamentele cu codurile CIM W55648002, W54468001 şi W58711004, în actul contestat fiind menţionate doar medicamentele cu codurile CIM W59780001 şi W55652001.

Reţine Înalta Curte că susţinerile reclamantei reluate şi în cadrul criticilor de recurs, nu pot fi valorificate drept motiv de nelegalitate a notificării atacate în cauză, fiind contrazis chiar mecanismul legal de calcul al taxei instituit de legiuitor.

Actul normativ care reglementează contribuţia pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii (contribuţia clawback) este O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările ulterioare. Prin art. 3 şi art. 5 din ordonanţă sunt specificate: modalitatea de calcul a contribuţiei, datele care se comunică contribuabililor de către C.N.A.S în vederea stabilirii, calculului şi declarării contribuţiei şi modalitatea de comunicare a acestor date.

Potrivit acestor prevederi, C.N.A.S transmite în format electronic persoanelor obligate la plata contribuţiei consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, pe baza acestor informaţii efectuându-se de către persoana obligată la plată stabilirea, calculul şi declararea contribuţiei.

Cu alte cuvinte, potrivit dispoziţiilor exprese ale O.U.G. nr. 77/2011 care instituie contribuţia şi stabileşte procedura de calcul şi declarare a acesteia, nu există o obligaţie în sarcina C.N.A.S de a comunica explicaţii cu privire la valoarea înregistrată a acestui consum.

Cât priveşte pretinsa încălcare a art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1, Înalta Curte constată că reclamanta nu contestă efectiv notificarea ci chiar obligaţia legală de plată a contribuţiei clawback instituită prin O.U.G. nr. 77/2011, astfel de susţineri implicând obligatoriu un control de constituţionalitate, atribuţie ce nu intră în competenţa instanţelor de judecată, ci a Curţii Constituţionale, în condiţiile art. 146 lit. d) din Constituţie.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe, pronunţată asupra cererii principale, privind anularea notificării nr. x/29.06.2016 emise de pârâtă este temeinică şi legală.

În ceea ce priveşte cererea reconvenţională, instanţa constată însă că hotărârea este criticabilă din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Potrivit dispoziţiilor art. 209 din C. proc. civ. (1) Dacă pârâtul are, în legătură cu cererea reclamantului, pretenţii derivând din acelaşi raport juridic sau strâns legate de aceasta, poate să formuleze cerere reconvenţională.

(3) Cererea trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute pentru cererea de chemare în judecată.

Dincolo de legătura cu obiectul cauzei, evident îndeplinită, întrucât obiectul cererii reconvenţionale este acelaşi obiect cu cel al notificării contestate, observă Înalta Curte că textul de lege impune cerinţa ca aceasta să îndeplinească condiţiile unei cereri de chemare în judecată, în care calităţile părţilor sunt inversate.

Obiectul acţiunii judiciare în contencios administrativ este reglementat prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, care reprezintă consacrarea în legea contenciosului administrativ a dispoziţiilor constituţionale cuprinse la art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.

Potrivit acestui text de lege, persoana vătămată în vreun drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual reparaţii pentru daune morale.

De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii.

Noţiunea de contencios administrativ este definită de Legea contenciosului administrativ în art. 2 alin 1 lit. f) ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Or, din interpretarea coroborată a dispoziţiilor mai sus arătate şi cu cele cuprinse în art. 18 din Legea contenciosului administrativ care privesc soluţiile pe care instanţa de judecată le poate dispune (anularea unui act administrativ, obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă), se constată că cererea reconvenţională privind obligarea reclamantei a completa lista medicamentelor pentru care datorează contribuţia trimestrială prevăzută de O.U.G. nr. 77/2011 nu îndeplineşte condiţiile de admisibilitate a unei cereri în contencios administrativ.

Reţine Inalta Curte că, deşi dispoziţiile art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004 recunosc calitatea procesuală activă a "oricărui subiect de drept public în condiţiile prezentei legi", autoritatea publică emitentă a actului administrativ nu poate avea o asemenea calitate atunci când aceasta acţionează în regim de putere publică în relaţia cu persoana vătămată.

Administraţia este garantul interesului public. Or, acesta fiind prioritar faţă de interesele particularilor, apărarea sa necesită celeritate şi prioritate. Tocmai de aceea, atunci când îşi pun în executare propriile acte, organele administrative nu trebuie să obţină încuviinţarea instanţei.

Actul administrativ se caracterizează printr-o triplă prezumţie: prezumţia de legalitate, prezumţia de autenticitate şi prezumţia de veridicitate de unde rezultă caracterul său obligatoriu şi executoriu din oficiu, motiv pentru care cererea de obligare a reclamantei pe calea cererii reconvenţionale de a declara medicamentele pentru care datorează contribuţia trimestrială prevăzută de O.U.G. nr. 77/2011, este inadmisibilă raportat la dispoziţiile art. 1, 2, 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea reconvenţională, ca inadmisibilă şi va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 5089 din 20 decembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Respinge cererea reconvenţională, ca inadmisibilă.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 aprilie 2021.