Scope of free travel rights for rural war veterans: interpretation of "internal travel" on road transport under Law No. 44/1994

Şedinţa publică din data de 20 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 10 ianuarie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta S.C. A. S.R.L. Rădăuţi a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Serviciul de Inspecţie Economico Financiară Nord-Est Iaşi - Birou Inspecţie Economico Financiară Suceava - Botoşani - Compartimentul Inspecţie Economico Financiară Suceava şi Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor, anularea Deciziei nr. 96/P/29.11.2017, privind soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva Dispoziţiei Obligatorii nr. x din 17.07.2017 şi implicit a Raportului de Inspecţie Economico - Financiară nr. x DIN 17.07.2017; Dispoziţiei Obligatorii nr. x din 17.07.2017 şi implicit a Raportului de Inspecţie Economico - Financiară nr. x DIN 17.07.2017.

În temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ, cu modificările ulterioare a solicitat suspendarea executării Dispoziţiei Obligatorii nr. x din 17.07.2017.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 75 din 23 mai 2018 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea având ca obiect "contestaţie act administrativ fiscal" formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L. Rădăuţi, în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Serviciul de Inspecţie Economico Financiară Nord-Est Iaşi - Birou Inspecţie Economico Financiară Suceava - Botoşani - Compartimentul Inspecţie Economico Financiară Suceava şi Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor.

S-a anulat decizia nr. 96/P/29.11.2017 privind soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii x/17.07.2017, dispoziţia obligatorie x/17.07.2017 şi raportul de inspecţie economico - financiară nr. x/17.07.2017.

Totodată s-a dipus suspendarea executării dispoziţiei obligatorii x/17.07.2017 până la soluţionarea definitivă a cauzei.

A fost obligată pârâta la plata sumei de 4650 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâtul Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor prin mandatar Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava, a formulat recurs privind soluţia de suspendare a executării actelor administrative.

S-a arătat că instanţa de fond a reţinut în mod greşit intrunirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 intrucât argumentele prezentate de reclamantă în susţinerea cazului bine justficat implică o dezlegare a fondului, incompatibilă cu procedura suspendării actului administrativ.

Prin cererea de recurs formulată împotriva soluţiei de anulare a deciziilor administrative s-a arătat că instanţa a făcut o greşita aplicare a dispoziţiilor art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Coroborând prevederile art. 16 cu cele ale art. 23 din Legea nr. 44/1994, rezultă că veteranii şi văduvele de război beneficiază de 12 călătorii gratuite dus-întors sau 24 de călătorii simple, în cursul unui an calendaristic, pe calea ferată, iar veteranii şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural beneficiază în plus de 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloace de transport auto, sub condiţia imposibilităţii de a călători pe calea ferată, din localitatea de domiciliu. Legea prevede că biletele de călătorie gratuită pentru mijloace auto pot fi utilizate doar pentru transportul între localităţi din acelaşi judeţ. Prin acordarea acestor bilete de călătorie auto, veteranii care locuiesc în mediul rural, unde nu există cale ferată, au posibilitatea să se deplaseze în localităţile din interiorul judeţului, dacă între staţia de plecare şi cea de coborâre nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.

Astfel, veteranii de război au dreptul la efectuarea a 12 calatorii interne dus - întors pe mijloace de transport auto, însă achitarea (decontarea) de către Ministerul Finanţelor Publice a costurilor de călătorie pe aceasta categorie de transport se face doar la nivelul cailor auto judeţene.

In acest sens, art. 23 alin. (2) din Legea nr. 44/1994 si art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 580/1995 limitează expres decontarea călătoriilor efectuate pe căile auto exclusiv la cele judeţene, comparativ cu cele efectuate pe calea ferata, care pot fi decontate pe orice distanta în interiorul tarii.

Pe de alta parte, s-a considerat ca prima instanţa a concluzionat în mod nelegal ca transportatorul este delegat de obligaţia de a mai dovedi realitatea si întinderea prestaţiei din momentul în care instituţia publica cu atribuţii de control, în speţa parata D.G.R.F.P. Iaşi prin A.J.F.P. Suceava, si-a exercitat drepturile si obligaţiile stabilite prin Ordinul nr. 266/2005 si a avizat documentaţia prezentata de transportator la decontare.

Aceasta motivare urmează a fi cenzurata de instanţa de control judiciar, întrucât împrejurarea ca înscrisurile respective au mai fost analizate de organele prevăzute de lege în cadrul verificărilor ex - ante nu exonerau reclamanta de obligaţia de a deţine documentele justificative privind serviciile de transport efectuate pentru veteranii si văduvele de război în baza Legii nr. 44/1994 si de a le prezenta organelor de inspecţie economico -financiara.

Pentru aceste motive s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi respingerea cererii de suspendare şi a acţiunii ca nefondată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinările formulate, intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. Rădăuţi a solicitat respingerea ambelor recursuri ca nefondate.

În susţinerea caracterului nefondat al cererii de recurs, a arătat că instanţa a pronunţat hotărârea de anulare a actelor administrative, cu aplicarea corectă a Legii nr. 44/1994, respectiv că veteranii şi văduvele de război au dreptul de a călători cu mijloace de transport auto şi în afara judeţului de domiciliu. Legea nu limitează dreptul acestor veterani şi văduve de război care locuiesc în mediul rural de a beneficia de călătorii gratuite auto strict pe trasee judeţene, ci dimpotrivă, stabileşte că aceste categorii de persoane au dreptul la efectuarea unui număr de 12 călătorii interne, adică au acces pe căile de transport naţionale, fără distincţie între transportul judeţean şi cel interjudeţean.

Referitor la realitatea prestaţiilor, s-a arătat că inspecţia economico - financiară anterioară şi controalele efectuate de DGFP Suceava au vizat aceleaşi aspecte, ocazie cu care au fost prezentate toate documentele justificative.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra cerilor de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de fond a hotărât anularea dispoziţiei obligatorii nr. obligatorie x/17.07.2017 şi raportului de inspecţie economico - financiară nr. x/17.07.2017, reţinând că dispoziţiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 nu fac distincţia adăugată de organul fiscal şi nu fac deosebire între transportul local, judeţean sau interjudeţean, sau fără a dispune ca traseele să fie strict aferente localităţii de domiciliu sau ca staţiile să fie strict în mediu rural.

Recurenţii susţin dispoziţiile art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994 trebuie coroborate cu cele ale art. 23 din aceeaşi lege şi că, într-o interpretare corectă a acestor texte, transportul cu bilete gratuite pe mijloacele de transport auto al veteranilor şi văduvelor de război, cu suportarea costurilor călătoriilor de la bugetul de stat poate avea loc numai pe căi de transport auto judeţene.

Potrivit art. 16 lit. a) din Legea nr. 44/1994, Veteranii de război şi văduvele de război beneficiază şi de următoarele drepturi:

a) câte 12 călătorii gratuite, dus-întors, sau 24 de călătorii simple, în cursul unui an calendaristic, la clasa I pe calea ferată, la tren de orice rang, pentru marii mutilaţi, pentru invalizii de război, precum şi pentru veteranii de război decoraţi cu ordine şi medalii de război.

Veteranii de război decoraţi cu Medalia "Crucea comemorativă a celui de-al doilea război mondial, 1941 - 1945", cei nedecoraţi, precum şi văduvele de război au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 6 călătorii interne gratuite, dus-întors, sau la 12 călătorii simple pe calea ferată, la tren de orice rang. Generalii, ofiţerii şi ceilalţi veterani de război decoraţi cu Medalia "Crucea comemorativă a celui de-al doilea război mondial, 1941 - 1945" călătoresc la clasa I, iar cei nedecoraţi şi văduvele de război, la clasa a II-a.

Veteranii de război şi văduvele de război care locuiesc în mediul rural au dreptul, în cursul unui an calendaristic, la 12 călătorii interne, dus-întors, gratuite, pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată, sau la 12 călătorii interne gratuite, dus-întors, pe căile fluviale, la alegere.

În cadrul numărului de călătorii stabilit pentru titulari, aceştia le pot folosi şi pentru însoţitori. Legitimaţiile de transport tip card pot fi utilizate şi de către soţul/soţia sau alte persoane mandatate de titulari să le reprezinte interesele, pe bază de procură autentificată, nefiind necesară prezenţa titularului la efectuarea călătoriei.

Însoţitorii marilor mutilaţi şi ai invalizilor de gradul I beneficiază de aceleaşi drepturi de transport gratuit şi la aceeaşi clasă ca şi titularii drepturilor ai căror însoţitori sunt;

Potrivit art. 23 din aceeaşi lege, Pentru acoperirea tuturor cheltuielilor determinate de aplicarea acestei legi, fondurile necesare se vor suporta de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat sau de la bugetele locale, în limita sumelor aprobate anual Ministerului Apărării Naţionale, Ministerului Administraţiei şi Internelor, Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori locale.

Călătoria pe calea ferată se efectuează pe bază de legitimaţii de transport tip card puse la dispoziţie de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, la cererea asociaţiilor veteranilor de război legal constituite. Achitarea costurilor de călătorie pe calea ferată, căile fluviale şi auto judeţene, pe baza legitimaţiilor de transport tip card, se face de către Ministerul Finanţelor Publice direct Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, iar costul biletelor pe mijloacele de călătorie în comun din municipii şi oraşe se suportă de către consiliile judeţene şi locale.

Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, precum şi operatorii economici din domeniile respective de activitate vor lua fiecare măsurile necesare ce le revin pentru aplicarea prezentei legi.

Înalta Curte constată că textul de lege care are ca obiect de reglementare dreptul veteranilor şi al văduvelor de război la un număr de călătorii gratuite este art. 16 lit. a). Prin cel de-al treilea alineat, este reglementat dreptul beneficiarilor legii, care locuiesc în mediul rural, la 12 călătorii interne dus-întors gratuite pe mijloacele de transport auto, dacă nu există posibilitatea să călătorească pe calea ferată.

Aşa cum a reţinut corect instanţa de fond, articolul de lege care instituie dreptul nu cuprinde limitarea pe care o pretind autorităţile recurente-pârâte, potrivit căreia cele 12 călătorii pe căi auto ar putea avea loc numai în interiorul judeţului. Dimpotrivă, alin. (3) al literei a) a art. 16 se referă la "călătorii interne", prin aceasta înţelegându-se călătorii în limitele graniţelor statale, sintagma fiind utilizată în acelaşi sens şi în alin. (2) al art. 16 lit. a).

Textul de lege din care se poate deduce o limitare în sensul pretins de recurenţii-pârâţi este art. 23 alin. (2), care se referă expres la călătoriile pe căi auto judeţene. Însă, Înalta Curte constată că o astfel de limitare nu poate fi luată în considerare câtă vreme obiectul de reglementare al art. 23 nu este dreptul propriu-zis al beneficiarilor legii de a călători gratuit, ci procedura de acoperire a cheltuielilor determinate de aplicarea acestei facilităţi. Drept urmare, necorelarea celor două dispoziţii nu poate conduce la o interpretare restrictivă a art. 16 lit. a) alin. (3) din Legea nr. 44/1994.

Subsecvent art. 23 din Legea nr. 44/1994 operează prevederile art. 1 din H.G. nr. 580/1995 şi cele ale art. 1 şi art. 4 din Instrucţiunile privind tipărirea şi decontarea biletelor speciale de călătorie gratuită, emise în baza prevederilor Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, aprobate prin Ordinul comun al ministrului Transporturilor şi ministrului Finanţelor Publice nr. 266/312/2005, de asemenea invocate de către recurenţii-pârâţi.

Cum aceste prevederi situate la nivel infra legislativ au legătură cu punerea în aplicare a art. 23 din Legea nr. 44/1994, ele nu pot fi avute în vedere ca argumente de ordin legal care să susţină o interpretare a art. 16 lit. a) alin. (3) în sensul pretins de către recurenţii-pârâţi.

De altfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal are jurisprudenţă referitoare la interpretarea prevederilor art. 16 lit. a) alin. (3), prin care a statuat că legea se referă la călătorii interne, fără limitare la căile de transport auto judeţene, pronunţându-se în acest sens şi în cadrul soluţiei de unificare din Şedinţa Plenului secţiei din data de 25 ianuarie 2021.

Înalta Curte subscrie argumentelor instanţei de fond potrivit cărora nu poate fi reţinută ca fiind dovedită împrejurarea introducerii la decontare de către transportator, a unor cupoane de călătorie care în fapt nu ar fi ajuns în posesia sa, fiind rămase la asociaţie şi distruse de aceasta la sfârşitului anului pentru care fuseseră acordate, ca bilete nedistribuite, întrucât pârâta însăşi prin controalele anterioare şi avizările lunare efectuate, a creat prezumţia existenţei cupoanelor la decontare astfel cum au fost solicitate de către transportator.

In ceea ce priveşte recursul referitor la suspendarea executării dispoziţiei obligatorii până la soluţionarea definitivă a litigiului, Înalta Curte constată că intrucât nu a fost identificată existenţa vreunui motiv de nelegalitate cu privire la actul administrativ contestat, de natură sa creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestuia, în speţă nu poate fi reţinută îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, astfel cum în mod legal a constatat prima instanţă.

Referitor la condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezentul recurs.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice Bucureşti - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile şi a Contestaţiilor prin mandatar Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Suceava, împotriva sentinţei nr. 75 din 23 mai 2018 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 aprilie 2021.