Former mayor's conflict-of-interest finding upheld for appointing son to paid public post.

Şedinţa publică din data de 13 aprilie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat admiterea contestaţiei, anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2018 emis de A.N.I. şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 356/2018 din 29 iunie 2018 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

Respinge cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 356/2018 din 29 iunie 2018, pronunţată de instanţa de fond, a formulat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea contestaţiei, aşa cum a fost formulată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, în esenţă, recurentul-reclamant a susţinut următoarele critici:

Hotărârea recurata este rezultatul interpretării eronate a stării de fapt şi a dispoziţiilor legale referitoare la conflictul de interese.

În opinia recurentului, în mod eronat a reţinut instanţa de fond că prevederile legale privind conflictul de interese, textul de la art. 70 având un conţinut descriptiv şi nu dispozitiv. Interpretarea potrivit căreia textul de la art. 70 vizează descrierea unei situaţii şi nu poate întemeia răspunderea juridică este susţinută şi de abaterile administrative definite în art. 72 şi 73 din Legea nr. 161/2003, dar acestea nu sunt menţionate în actul administrativ. Astfel, invocarea de către pârâtă a dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 este nelegală.

Art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede: "Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei ori activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la acesta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni."

Această lege a devenit, din momentul adoptării, sediul materiei pentru abaterea disciplinară în materia conflictului de interese.

Răspunderea administrativă în materia conflictului de interese trebuie să întrunească elementele generale ale răspunderii: existenţa faptei ilicite (abaterea administrativă), rezultatul vătămător asupra integrităţii în exercitarea deminităţii şi funcţiei publice, raportul de cauzalitate dintre abatere şi rezultat şi desigur, vinovăţia.

În speţă, în Raportul de evaluare se reţine că reclamantul, în timpul exercitării mandatului de primar a emis dispoziţia nr. x/29.01.2014 prin care fiul său a fost numit în funcţia publică de consilier, grad debutant, împrejurare ce ar constitui abaterea administrativă a conflictului de interese.

S-a apreciat că nu sunt întrunite elementele constitutive ale acestei abateri administrative întrucât emitentul Raportului de evaluare nu a avut în vedere aplicabilitatea prevederilor exprese din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici din România, deşi a avut depuse înscrisurile doveditoare pe care de altfel nici nu le-a analizat.

Prin dispoziţia nr. x/06.12.2013 emisă de reclamant a fost constituită comisia de concurs şi comisia de soluţionare a contestaţiilor cu privire la concursul organizat la 27.12.2013 pentru ocuparea posturilor vacante de consilier, grad profesional debutant şi referent grad profesional superior, din cadrul aparatului de specialitate al primarului Comunei Osica de Jos, Jud. Olt.

Conform raportului final al concursului nr. 25/08.01.2014, reclamantul a fost declarat admis de către Comisia de concurs, ca urmare a rezultatului obţinut.

Pe cale de consecinţă, reclamantul a emis Dispoziţia nr. 31/28.01.2014 de numire în funcţia publică de consilier debutant.

La fila x alin. (2) din Raportul de evaluare s-a reţinut de către instituţia pârâtă că nu ar avea relevanţă faptul că reclamantul a fost numit în funcţia publică ca urmare a admiterii în baza concursului şi că existenţa conflictului de interese este dovedită "prin semnarea de numitul A., în calitate de primar al Comunei Osica de Jos, Jud. Olt a deciziei de numire în funcţie publică nr. 31/28.01.2014."

Conform art. 1 din Legea nr. 188/1999 raporturile juridice dintre funcţionarii publici şi administraţia publică locală sunt raporturi de serviciu, iar potrivit art. 4 din aceiaşi lege "Raporturile de serviciu se nasc şi se exercită în baza actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii".

Art. 57 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 prevede că: Recrutarea în vederea intrări în corpul funcţionarilor publici se face prin concurs, iar potrivit alin. (3) "Concursul are la bază principiile competiţiei deschise, transparenţei, meritelor profesionale şi competenţei, precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale." în acest sens nu există nici o prevedere legală care să fi interzis fiului reclamantului să participe la concurs, iar dreptul la muncă este un drept fundamental al oricărei cetăţean.

Acest concurs de recrutare pentru funcţiile publice a fost organizat cu respectarea integrală a condiţiilor legale prevăzute de art. 58 din Legea nr. 188/1999.

Responsabilul cu procedura (art. 58 alin. (7) a verificat îndeplinirea condiţiilor legale de organizare şi desfăşurare a concursurilor, având şi calitatea de membru în comisia de consurs. Acest responsabil cu procedura a fost desemnat de instituţia Prefectului.

Textul de lege, esenţial în analiza acestei abateri administrative este art. 62 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 188/1999, în dovedirea nelegalităţii actului administrativ atacat, arată reclamantul.

În concluzie, în temeiul art. 4 alin. (1) şi art. 62 alin. (3) şi alin. (4) din Legea funcţionarilor publici, reclamantul avea obligaţia impusă de lege să emită dispoziţia de numire în funcţia publică a persoanei ce a fost admisă la concursul organizat legal şi desemnat de Comisia de consurs ca admis, indiferent dacă această persoană ar ti fost fiul său ori alt cetăţean.

In caz contrar, ar fi săvârşit infracţiunea de abuz în serviciu prin încălcarea obligaţiilor legale stabilite imperativ în sarcina sa.

Astfel, semnarea de către reclamant a deciziei de numire în funcţia publică nr. 31/28.01.2014 în temeiul art. 4 alin. (1) şi art. 62 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 188/1999 a reprezentat îndeplinirea obligaţiei legale stabilite în sarcina sa, iar respectarea legii nu poate reprezenta abatere disciplinară, aşa cum s-a reţinut prin Raportul de evaluare atacat în prezenta cauză şi cum greşit a reţinut instanţa de fond.

Îndeplinirea unei obligaţii legale privind încheierea sau emiterea actului nu reprezintă conflict de interese, concluzionează reclamantul.

Răspunderea pentru conflictul de interese este determinată de situaţia în care decizia privind încheierea actului este luată de o altă persoană sau entitate administrativă şi nu de către persoana evaluată, cară însă este obligată de lege să încheie actul.

În cauză, decizia încheierii actului a fost luată de Comisia de concurs pentru ocuparea funcţiei publice în temeiul prevederilor Legii nr. 188/1999 (existând şi posibilitatea nepromovării concursului), iar reclamantul în calitate de persoană evaluată a avut obligaţia stabilită prin lege (aşa cum arătam la pct. 2) să încheie actul, respectiv să emită decizia nr. 31/28.01.2014.

În final, reclamantul invocă ca practică judiciară sentinţa nr. 115/2015 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia în dosarul nr. x/2013, rămasă definitivă, prin care s-a reţinut că examinându-şi prerogativele legale, în limitele competenţei, reclamantul nu a avut drept de opţiune cu privire la alegerea câştigătorului licitaţiei, respectiv între a semna sau nu contractul.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la criticile din recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a invocat, în esenţă, greşita aplicare a prevederilor referitoare la conflictul de interese, raportat la contextul factual care a condus la apariţia acestei situaţii. În susţinerea acestui motiv de recurs, reclamantul a înţeles să reia argumentele prezentate în faţa instanţei de fond, fără a prezenta critici care să răspundă considerentelor concrete ale primei instanţe asupra constatării conflictului de interese.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.".

Conform dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din acelaşi act normativ:

"Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I."

Analizând dispoziţiile legale anterior citate, în raport de probatoriul administrat în cauză şi de criticile formulate în recurs, Înalta Curte constată că prima instanţă a concluzionat în mod corect că soluţia adoptată de pârâtă prin raportul de evaluare este legală.

Prin raportul de evaluare contestat în cauză, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a reţinut incidenţa acestor dispoziţii, apreciind că reclamantul A. a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în calitate de Primar al Comunei Osica de Jos, a semnat Dispoziţia nr. 31/28.01.2014 prin care numitul B., fiul acestuia, a fost numit în funcţia publică de consilier, grad debutant, în cadrul Compartimentului Relaţii cu Publicul, din cadrul aparatului de specialitate al primarului Comunei Osica de Jos, Judeţul Olt.

Faptul semnării dispoziţiei nu este contestat de recurent, dar este justificat, în opinia acestuia, de raportul final al concursului nr. 25/08.01.2014 în urma căruia fiul său a fost declarat admis şi de dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 188/1999 potrivit cărora a fost organizat concursul. Se mai arată că, responsabilul cu procedura desemnat de instituţia Prefectului a verificat îndeplinirea condiţiilor legale de organizare şi desfăşurare a concursurilor, având calitatea şi de membru în comisia de concurs. Concluzionând, recurentul mai arată că în temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi art. 62 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 188/1999 avea obligaţia legală de a emite dispoziţia de numire în funcţia publică a persoanei care a fost admisă la concursul organizat legal şi desemnat de Comisia de concurs ca admis. Cu late cuvinte, respectarea legii nu poate reprezenta abatere disciplinară.

Înalta Curte consideră că aceste argumente nu sunt apte să invalideze conflictul de interese reţinut în sarcina recurentului-reclamant. Condiţia legală şi suficientă pentru constatarea conflictului de interese este aceea ca persoana evaluată să aibă un interes patrimonial în emiterea actului administrativ, respectiv posibilitatea prefigurării unui beneficiu sau dezavantaj pentru sine sau pentru soţ, soţie, rude de gradul I, împrejurări de natură a afecta îndeplinirea cu obiectivitate şi imparţialitate a atribuţiilor ce-i revin potrivit legii. Prin urmare, motivele de fapt care au determinat semnarea de către reclamant a dispoziţiei de angajare a fiului său, rezultatele acestuia nu sunt relevante pentru constatarea existenţei unui interes al alesului local la semnarea actului.

Nu poate fi primit argumentul inexistenţei unui folos material pentru sine, soţul său ori rudele sale de gradul I, atât timp cât, urmare a dispoziţiei emise de reclamant, fiul său, a ocupat un post în statul de funcţii al primăriei şi, în temeiul contractului individual de muncă, a încasat salariul aferent funcţiei.

Prin urmare, emiterea de către recurentul-reclamant a Dispoziţiei nr. 31/28.01.2014 nu beneficiază de garanţiile de imparţialitate şi obiectivitate din partea semnatarului, întrucât, prin acest act, fiul său a obţinut un avantaj patrimonial. În acest context, nu se poate stabili cu certitudine dacă fiul reclamantului ar fi fost persoana cu cea mai bună pregătire profesională, aptă să ocupe postul de consilier al primarului, astfel încât interesul public să fie satisfăcut corespunzător.

Cât priveşte argumentele referitoare la controlul de legalitate al actului, realizat de responsabilul cu verificarea şi de prefect, Înalta Curte reţine că modul de îndeplinire a atribuţiilor legale de către aceste persoane nu poate conduce la înlăturarea situaţiei de conflict de interese reţinută în sarcina reclamantului, care este analizată de intimată şi de instanţa de contencios administrativ prin raportare la dispoziţiile legale incidente (art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003) şi la documentaţia avută în vedere la emiterea raportului de evaluare, iar nu în raport de conduita altor autorităţi, fără atribuţii în materia evaluării şi constatării incidentelor de integritate. Mai exact, răspunderea reclamantului pentru conflictul de interese în care s-a situat este una personală, neputând fi transferată altor persoane/autorităţi.

În egală măsură, nici lipsa cunoştinţelor de specialitate juridică nu poate fi invocată de reclamant, acesta având obligaţia, în calitate de ales local, să cunoască actele normative în temeiul cărora trebuie să îşi desfăşoare activitatea şi să evite situaţiile care ar putea afecta integritatea funcţiei.

În ceea ce priveşte jurisprudenţa invocată, Înalta Curte arată că sentinţa nr. 115/2015 pronunţată de Curtea de Apel Alba Iulia şi decizia nr. 2256/2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie vizează alte situaţii, în mod corect instanţa de fond reţinând că în sistemul de drept românesc, practica judiciară nu reprezintă izvor de drept.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 356/2018 din 29 iunie 2018 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 aprilie 2021.