Water authority status of accumulations and failure to order required technical expertise in administrative domain classification

Şedinţa publică din data de 13 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 19 septembrie 2019, pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Vâlcelele şi Consiliul Local Vâlcelele, a solicitat:

(i) anularea poziţiei nr. 111 din Anexa nr. 84 la H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al Judeţului Buzău, prin care au fost inventariate, în domeniul public de interes local al comunei Vâlcelele o serie de acumulări aflate pe cursul de apa, codificat, Ciulniţa, curs de apă aflat, în integralitatea sa, în patrimoniul public al statului;

(ii) pe cale de consecinţă, anularea hotărârii Consiliului Local Vâlcelele nr. 13/2018, prin care a fost trecută în proprietatea privată a comunei Vâlcelele o suprafaţă de 22 ha acoperite de apă, categoria lacuri, ce reprezintă acumulările Vâlcelele I-II-III, astfel cum este evidenţiat în respectiva hotărâre de consiliu local.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 74 din 13 iulie 2020, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Vâlcelele şi Consiliul Local Vâlcelele.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 74 din 13 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea efectuării unei expertize tehnice în specialitatea construcţii hidrotehnice.

În motivarea recursului, reclamanta susţine că hotărârea instanţei de fond a fost dată fără o analiză aprofundată a cauzei, cu nesocotirea rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului.

Astfel, arată recurenta-reclamantă, din înscrisurile depuse la dosar rezultă că sunt întemeiate susţinerile sale, referitoare la includerea în domeniul public de interes local a unor bunuri de interes naţional. În acest sens, solicită a se avea în vedere planşele anexate, din care se observă că acumulările sunt situate pe cursul de apă Ciulniţa, curs care face parte din Bazinul hidrografic Siret, subbazinul Buzău, cu toţi afluenţii de ordin I-IV, inventariat în Anexa 12 la H.G. nr. 1705/2006, depusă la dosar. Acest curs de apă este cuprins şi în Atlasul cadastral al Apelor Române, de asemenea depus în dosarul instanţei de fond.

Susţine recurenta-reclamantă că bazinul hidrografic, conform Legii Apelor, reprezintă unitatea fizico-geografică ce înglobează reţeaua hidrografică până la cumpăna apelor, iar cursul de apă Ciulniţa, pe care se află şi acumulările în litigiu, are lungimea de 12 km, cu bazin hidrografic în suprafaţă de 80 de km, peste limitele stabilite de art. 3 alin. (1) din Legea Apelor.

Consideră recurenta-reclamantă că judecătorul cauzei a nesocotit obligaţiile ce-i revin potrivit art. 22 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., prin aceea că nu a cerut explicaţii părţilor şi nu a pus în discuţie administrarea unor probe suplimentare, pentru a lămuri situaţia de fapt dedusă judecăţii. În mod eronat a considerat instanţa de fond că reclamanta nu a cerut administrarea unor probe suplimentare, atât timp cât, prin răspunsurile la întâmpinările depuse de pârâţi, reclamanta a solicitat administrarea probei cu expertiză tehnică specialitatea construcţii hidrotehnice, pentru a demonstra că acumulările sunt pe cursul de apă Ciulniţa, că sunt formate prin bararea cursului de apă, precum şi pentru identificarea şi poziţionarea pe cursul de apă cadastrat Ciulniţa a terenurilor în cauză.

În susţinerea criticilor sale, recurenta-reclamantă solicită a se avea în vedere şi jurisprudenţa similară a instanţelor de judecată, indicând decizii ale Înaltei Curţi, ale Curţii de Apel Ploieşti şi ale Curţii de Apel Bucureşti.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimaţii-pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Vîlcelele şi Consiliul Local Vîlcelele au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Contrar susţinerilor reclamantei, pârâţii consideră că instanţa de fond a dat dovadă de rol activ, a soluţionat cererea în baza probatoriului administrat de părţi şi a respectat cerinţele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.. Motivarea hotărârii, astfel cum s-a reţinut şi în jurisprudenţa Înaltei Curţi, nu este una de volum, ci de esenţă, trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele dosarului, obligaţie îndeplinită în speţă de instanţa de fond.

Consideră intimaţii-pârâţi că soluţia de respingere a acţiunii este legală şi susţinută de materialul probator al cauzei, fiind eronată susţinerea recurentei-reclamantei, în sensul că autorităţile locale au inclus în domeniul public de interes local bunuri de interes naţional.

Expunând actele normative incidente în privinţa procedurii de inventariere a bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale, intimaţii-pârâţi apreciază că H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Buzău a fost adoptată cu respectarea art. 107 din Constituţie şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, în concordanţă cu nota de fundamentare care a însoţit proiectul administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Administraţiei Publice împreună cu Preşedintele Consiliului Judeţean Buzău şi Prefectul Judeţului Buzău. La elaborarea actului au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 şi H.G. nr. 555/2001, actul fiind contrasemnat şi avizat de către autorităţile publice competente şi a fost adoptat cu respectarea atribuţiilor şi competenţelor legale ale Guvernului.

Mai arată intimaţii-pârâţi că, anterior adoptării H.G. nr. 1348/2001, inventarierea bunurilor din domeniul public local al comunei Vâlcelele fusese realizată de comisia specială, însuşită de Consiliul local şi apoi de Consiliul Judeţean Buzău, aceste acte care stând la baza adoptării hotărârii de guvern contestată.

Intimaţii-pârâţi solicită a se avea în vedere şi înscrierile din Cartea Funciară, astfel cum rezultă din relaţiile comunicate de Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Buzău, în contextul normativ stabilit de prevederile Decretului-Lege nr. 115/1938, Legea nr. 7/1996 şi Noul C. civ.

În raport de toate aceste înscrisuri, consideră intimaţii-pârâţi că este corectă concluzia instanţei de fond, în sensul că recurenta-reclamantă nu a dovedit situaţia de fapt invocată, respectiv împrejurarea că bălţile menţionate în cadrul poziţiei nr. 111 din Anexa nr. 84 la H.G. nr. 1348/2001, aparţin bazinului hidrografic şi intră sub incidenţa art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de reclamantă, ca nefondat.

Consideră intimatul-pârât că eliminarea poziţiei nr. 111 din Anexa nr. 84 la H.G. nr. 1348/2001 s-ar fi putut realiza simetric, numai la iniţiativa autorităţilor administraţiei publice locale competente, în conformitate cu procedura prevăzută de art. 21 din Legea nr. 213/1998. Hotărârile de guvern adoptate în temeiul art. 19-21 din Legea nr. 213/1998 nu constituie, prin ele însele, titlu de proprietate, ci au ca efect delimitarea domeniului public de domeniul privat al statului/unităţilor administrativ-teritoriale. Nefiind contestată legalitatea Hotărârii Consiliului Local nr. 10/27.08.1999 a Consiliului Local al comunei Vâlcele, au fost îndeplinite condiţiile legale de adoptare a H.G. nr. 1348/2001.

În opinia intimatului-pârât, instanţa de fond a reţinut în mod corect că reclamanta nu a dovedit situaţia de fapt invocată, respectiv împrejurarea că bălţile menţionate în cadrul poziţiei nr. 111 din Anexa nr. 84 la H.G. nr. 1348/2001, aparţin bazinului hidrografic şi că acestea intră sub incidenţa art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ. (în ale căror prevederi se încadrează criticile din calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat, pentru următoarele considerente:

Referitor la critica pronunţării unei hotărâri insuficient motivate, circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază a fi fondat, prin raportare la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 21 alin. (3) din Constituţia României.

Art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. prevede că:

"(1) Hotărârea va cuprinde: … b)…motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat susţinerile părţilor."

Aceasta dispoziţie are caracter imperativ, aspect care rezultă din folosirea, de către legiuitor, a expresiei "va cuprinde", stabilind o obligaţie în sarcina instanţelor de judecată, a cărei nerespectare atrage nulitatea hotărârii în condiţiile art. 176 pct. 6 din C. proc. civ.

Confirmând şi întărind acest caracter imperativ, precum şi sancţiunea nulităţii, legiuitorul a înţeles să reglementeze un motiv de nelegalitate distinct al hotărârii judecătoreşti, prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., şi anume:

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii."

Importanţa motivării hotărârii judecătoreşti a fost subliniată şi în jurisprudenţa europeană, fiind considerată un aspect al garanţiilor procesuale conferite de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, prin Hotărârea din data de 28 aprilie 2005, pronunţată în cauza Albina c. România, s-a reţinut de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului:

"30. Curtea reaminteşte că dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6.1 din Convenţie, include printre altele dreptul părţilor de a prezenta observaţiile pe care le consideră pertinente pentru cauza lor. Întrucât Convenţia nu are drept scop garantarea unor drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective (Hotărârea Artico împotriva Italiei, din 13 mai 1980, seria x, nr. 37, p. 16, paragraful 33), acest drept nu poate fi considerat efectiv decât dacă aceste observaţii sunt în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate de către instanţa sesizată. Altfel spus, art. 6 implică mai ales în sarcina "instanţei" obligaţia de a proceda la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa [Hotărârea Perez împotriva Franţei (GC), Cererea nr. 47.287/99, paragraful 80, CEDH 2004-I, şi Hotărârea Van der Hurk împotriva Olandei, din 19 aprilie 1994, seria x, nr. 288, p. 19, paragraful 59].

34. Conform jurisprudenţei Curţii, noţiunea de proces echitabil presupune ca o instanţă internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuşi în mod real problemele esenţiale care i-au fost supuse, şi nu doar să reia pur şi simplu concluziile unei instanţe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60)."

Aceste considerente au fost reluate şi în cauza Dumitru c. România, prin Hotărârea din data de 01 iunie 2010:

"30. Curtea reaminteşte în primul rând principiile stabilite prin jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte participarea efectivă a părţilor la procedură şi obligaţia instanţelor de a "audia" argumentele acestora şi de a realiza o examinare efectivă a motivelor, asigurând astfel caracterul echitabil al procedurii (a se vedea, printre multe altele, Albina împotriva României, nr. 57808/00, pct. 30 şi 32, 28 aprilie 2005 şi Boldea, citată anterior, pct. 28-30)."

În raport de pretenţiile expuse prin cererea de chemare în judecată şi de argumentarea lor în fapt şi în drept, Înalta Curte constată că, deşi instanţa de fond a pronunţat o soluţie asupra obiectului cererii de chemare în judecată, motivele expuse în cuprinsul sentinţei recurate nu dovedesc o examinare efectivă a argumentelor şi a motivelor expuse de părţi, nefiind întrunite cerinţele asigurării unui proces echitabil.

În speţă, motivarea hotărârii de fond are un caracter atât de succint, încât nu permite exercitarea controlului judiciar, instanţa de recurs fiind în imposibilitatea de a analiza temeinicia sau netemeinicia soluţiei pronunţate, obligând la o casare cu trimitere spre rejudecare, deşi, strict formal, Curtea de Apel Ploieşti s-a pronunţat asupra fondului cauzei. Considerentele instanţei de fond se rezumă la redarea situaţiei de fapt incidente şi a susţinerilor părţilor, iar motivarea propriu-zisă cuprinde doar trei paragrafe. Astfel, într-un paragraf Curtea expune o concluzie succintă, prin care constată că reclamanta nu a dovedit situaţia de fapt invocată, iar în următoarele două paragrafe prezintă argumente generice, prin care arată că reclamantei îi revine obligaţia de a proba sarcina afirmaţiilor sale conform art. 249 C. proc. civ. şi că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, de autenticitate şi de veridicitate.

Prin urmare, sentinţa recurată nu prezintă o analiză proprie, completă, a argumentelor de nelegalitate invocate prin cererea de chemare în judecată, neputând fi decelat raţionamentul logico-juridic pe care se întemeiază soluţia pronunţată. Această împrejurare confirmă că prima instanţă a făcut o analiză superficială şi formală a cauzei, nefiind îndeplinită exigenţa analizării efective a pretenţiilor deduse judecăţii.

Este adevărat că motivarea hotărârii nu reprezintă o problemă de volum, ci una de conţinut, dar este necesar ca acest conţinut să releve o analiză concretă şi completă a situaţiei de fapt şi de drept relevate în speţă. Art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. face trimitere la nevoia expunerii motivelor de fapt şi de drept "pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", ceea ce conduce la concluzia că motivarea trebuie sa cuprindă argumentele proprii judecătorului, simpla reluare a argumentelor uneia dintre părţi sau prezentarea succintă a situaţiei de fapt şi de drept ori chiar a unei concluzii nemotivate nefiind suficiente. O astfel de motivare nu face dovada analizării efective a argumentelor părţilor şi nu respectă rigorile art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi nici prevederile art. 21 alin. (3) din Constituţia României, care garantează dreptul la un proces echitabil.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că, în cauza de faţă, considerentele hotărârii recurate nu respectă exigenţele unei motivări adecvate, care să ofere certitudinea analizării efective şi complete a cauzei şi a argumentelor părţilor, astfel încât se impune casarea integrală a hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Totodată, Înalta Curte constată că soluţia de casare se impune şi prin prisma criticilor reclamantei referitoare la administrarea unui probatoriu incomplet şi la nerespectarea rolului activ al judecătorului, argumente care se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Instanţa de control judiciar constată că reclamanta a solicitat, prin răspunsurile la întâmpinările depuse de pârâţi, administrarea probei cu expertiză tehnică specialitatea construcţii hidrotehnice, având ca obiectiv "stabilirea faptului că acumulările de apă/bălţile Vâlcelele I, II, III sunt situate pe cursul de apă cadastrat Ciulniţa" . Această cerere nu a fost avută în vedere de instanţa de fond, nu a fost pusă în discuţia părţilor, iar hotărârea a fost pronunţată exclusiv în baza înscrisurilor aflate la dosarul cauzei.

Înalta Curte a constatat anterior că se află în imposibilitatea de a exercita controlul judiciar al sentinţei atacate, câtă vreme instanţa de fond nu a analiza efectiv cauza şi nu a prezentat argumentele pe care şi-a întemeiat hotărârea, iar acest viciu afectează şi încuviinţarea şi administrarea probatoriului propus de părţi. Astfel, în încheierile premergătoare şi în sentinţa recurată, instanţa de fond nu a indicat motivul pentru care a apreciat că nu este necesară administrarea probei cu expertiză, în raport de obiectul cererii şi de obiectivele propuse de reclamantă. Aceasta, în condiţiile în care, prin hotărârea atacată, a reţinut că reclamanta nu a probat situaţia de fapt invocată, omiţând împrejurarea că reclamanta solicitase şi administrarea probei cu expertiză în dovedirea acestei situaţii.

După cum s-a susţinut şi de către reclamantă în recurs, judecătorului trebuie să manifeste rol activ, conform art. 22 C. proc. civ., solicitând lămuriri părţilor, atunci când este cazul, punând în discuţia acestora necesitatea administrării unor probe suplimentare şi chiar dispunând aceste probe pe care le consideră necesare. Or, raportat la obiectul cauzei şi la poziţiile exprimate de părţi, Înalta Curte constată că întocmirea unei lucrări de specialitate era necesară pentru lămurirea chestiunii disputate referitoare la identificarea şi stabilirea categoriei în care se încadrează suprafeţele de apă aflate în litigiu (bălţi/lacuri sau acumulări ce fac parte din cursul de apă Ciulniţa), împrejurare care ajută la tranşarea motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă cu privire la cele două acte administrative atacate (H.G. nr. 1348/2001, respectiv HCL Vâlcelele nr. 13/2018).

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că sentinţa fondului încalcă prevederile art. 22, art. 237, art. 254 şi art. 258 C. proc. civ., dar şi dispoziţiile art. 14 alin. (5) din acelaşi cod, care obligă judecătorul cauzei să pună în discuţia părţilor toate cererile formulate în timpul procesului, ceea ce impune casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare. Cu ocazia rejudecării, în raport cu dispoziţiile art. 501 C. proc. civ., instanţa de fond va dispune administrarea probei cu expertiză tehnică, stabilind obiectivele acesteia după punerea lor în discuţia părţilor, cu respectarea cerinţelor de contradictorialitate; totodată, va dispune administrarea oricăror probatorii vor fi apreciate ca fiind concludente în soluţionarea cauzei.

În raport de soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte nu va mai analiza criticile din recurs circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (referitoare la caracterul întemeiat al acţiunii în anulare), acestea reprezentând aspecte de fond, care vor fi avute în vedere în rejudecare.

Pentru aceste considerente, constatând incidenţa motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa, va casa sentinţa civilă nr. 74 din 13 iulie 2020 şi va trimite cauza spre rejudecare Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Administraţia Bazinală de Apă Buzău - Ialomiţa împotriva sentinţei civile nr. 74 din 13 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 aprilie 2022.