Suspension of tax precautionary measures: imperativ motivation requirement and transformation into executive measures upon suspension of underlying tax assessment

Şedinţa publică din data de 13 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 6 august 2021, pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor ("AJFP Bihor"), a solicitat:

- anularea Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. 15 din 29.07.2021 (nr. 6611/2.08.2021), emisă de către AJFP Bihor şi a actelor subsecvente prin care se duc la îndeplinire măsurile asigurătorii;

- suspendarea executării Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. 15 din 29.07.2021 (nr. 6611/2.08.2021), emisă de către AJFP Bihor şi a actelor subsecvente prin care se duc la îndeplinire măsurile asigurătorii;

- obligarea pârâtei la emiterea unei decizii de ridicare a măsurilor asigurătorii instituite prin decizia contestată;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 92 din 18 august 2021, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de suspendare formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, a dispus suspendarea executării Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. 15 din 29.07.2021, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare şi a obligat pârâta să achite reclamantei suma de 20 de RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 92 din 18 august 2021, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii.

Recurenta-pârâtă susţine că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a art. 14 şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, în cauză nefiind îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru admiterea cererii de suspendare. Astfel, deşi instanţa de fond susţine că a efectuat doar o verificare a aparenţei de legalitate a actului contestat, în realitate a analizat motive de nelegalitate care puteau face doar obiectul examinării fondului. Aspectele reţinute de instanţa de fond, referitoare la nemotivarea deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii, nu pot fi analizate în cadrul cererii de suspendare.

Susţine recurenta-pârâtă şi greşita aplicare a art. 213 alin. (3) din Codul de procedură fiscală, întrucât, după emiterea titlului de creanţă (Decizia de impunere nr. x/30.07.2021) măsurile asigurătorii s-au transformat în măsuri executorii, astfel încât nu se mai poate dispune suspendarea deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii, acţiunea reclamantei rămânând fără obiect.

Consideră recurenta-pârâtă că în speţă nu este îndeplinită nici condiţia pagubei iminente, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, întrucât executarea unui act administrativ nu poate fi considerată, prin ea însăşi, producătoare a unei pagube iminente, iar din probele depuse de reclamantă nu rezultă caracterul ireparabil al vătămării ce i-ar putea fi adusă prin executarea deciziei.

Recurenta prezintă şi critici referitoare la obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, apreciind că acestea au fost greşit acordate reclamantei, întrucât nu se poate reţine culpa procesuală a pârâtei.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-reclamantă A. S.R.L. a invocat excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Alte aspecte procesuale

Înalta Curte a respins, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimata-reclamantă A. S.R.L., pentru motivele cuprinse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. (în ale căror prevederi se încadrează criticile expuse în calea de atac), Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este nefondat, pentru următoarele considerente:

În cauză, reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/29.07.2021, emisă de AJFP Bihor, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare formulată în cadrul aceluiaşi dosar.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond." iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, contrar susţinerilor recurentei-pârâte, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă reţinând în mod corect că lipsa motivării în fapt a dispunerii măsurilor asigurătorii reprezintă o împrejurare de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii deciziei contestate.

Înalta Curte reţine că prevederile art. 213 alin. (5) din Codul de procedură fiscală impun obligaţia imperativă a motivării deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii şi că, totodată, motivarea reprezintă o condiţie esenţială de legalitate a oricărui act administrativ, a cărei neîndeplinire poate face obiectul examinării în procedura sumară a cererii de suspendare, câtă vreme este evidentă şi nu presupune administrarea unor probatorii complexe. În speţă, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, la simpla lecturare a conţinutului deciziei se constată că, la rubrica referitoare la "Motivarea necesităţii dispunerii măsurilor asigurătorii", organul fiscal a menţionat succint:

"pericol de sustragere a patrimoniului", fără a detalia în ce constă acest pericol, respectiv care sunt faptele/acţiunile care susţin existenţa pericolului. Or, cel puţin la nivel de aparenţă, actul administrativ nu respectă cerinţa motivării impusă de art. 213 alin. (5) Codul de procedură fiscală, ridicând îndoieli serioase asupra legalităţii deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii şi susţinând, astfel, soluţia de admitere a cererii de suspendare.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 105 din 15.09.2019, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal în acelaşi dosar, a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, dispunându-se anularea Deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/29.07.2021, emisă de pârâtă. Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv (împotriva sa fiind exercitată calea de atac a recursului de către pârâtă), soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecăţii.

În concluzie, instanţa de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actelor administrative atacate, criticile recurentei-pârâte fiind nefondate.

În ceea ce priveşte argumentul rămânerii fără obiect a cererii de suspendare, ca urmare a emiterii deciziei de impunere şi a transformării măsurilor asigurătorii în măsuri executorii (conform art. 213 alin. (3) ultima teză din Codul de procedură fiscală), Înalta Curte îl constată nefondat.

Prevederile art. 213 alin. (3) ultima teză din Codul de procedură fiscală dispun că:

"Odată cu individualizarea creanţei şi ajungerea acesteia la scadenţă, în cazul neplăţii, măsurile asigurătorii se transformă în măsuri executorii."; aşadar transformarea măsurilor asigurătorii în măsuri executorii se produce nu prin emiterea deciziei de impunere, ci este necesar ca titlul de creanţă să ajungă la scadenţă şi creanţa să nu fie achitată de către debitoare.

Or, în cauză, prin sentinţa civilă nr. 97 din 9 septembrie 2021, pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a suspendat executarea Deciziei de impunere nr. x/30.07.2021, soluţia rămânând definitivă prin respingerea recursului declarat de organul fiscal, conform deciziei nr. 769/10.02.2022 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal. În consecinţă, în prezent sunt suspendate efectele executorii ale titlului de creanţă, respectiv obligaţia de plată a creanţei la scadenţa stabilită în decizia de impunere, împrejurare ce împiedică transformarea măsurilor asigurătorii în măsuri executorii.

Prin urmare, va fi respinsă, ca nefondată, critica din recurs referitoare la lipsa de obiect/lipsa de interes a cererii de suspendare a măsurilor asigurătorii, câtă vreme aceste măsuri continuă să fiinţeze, decizia prin care au fost instituite nu a fost desfiinţată şi produce efectul de indisponibilizare a patrimoniului debitoarei, conform art. 213 alin. (1) şi (2) din Codul de procedură fiscală.

Referitor la cea de a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte va achiesa la opinia instanţei de fond, considerând că aceasta a apreciat corect, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, că decizia atacată produce consecinţe previzibile şi perturbatoare asupra activităţii societăţii, ca urmare a indisponibilizării tuturor lichidităţilor din conturile bancare şi imposibilităţii respectării contractelor comerciale încheiate, inclusiv contractele de credit bancar.

În recurs, pârâta nu a contestat acest considerent, susţinând doar că, din actele depuse de reclamantă, nu rezultă caracterul ireparabil al prejudiciului şi că executarea unui act administrativ nu poate fi considerată, prin ea însăşi, producătoare a unei pagube iminente. Criticile recurentei-pârâte au un caracter generic, nu răspund concret nici susţinerilor reclamantei şi nici considerentelor instanţei de fond, astfel că vor fi respinse, ca nefondate.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Nefondate sunt şi criticile referitoare la obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, Înalta Curte constatând că în cauză sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 453 C. proc. civ.. Recurenta-pârâtă se află în poziţia părţii care a pierdut procesul, întrucât cererea reclamantei, privind suspendarea executării deciziei de instituire a măsurilor asigurătorii, a fost admisă, astfel că pârâta emitentă a actului administrativ este datoare să suporte cheltuielile pe care reclamanta le-a antamat în cauză.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca - Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor împotriva sentinţei civile nr. 92 din 18 august 2021, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 aprilie 2022.