Request to suspend enforcement of financial supervisory sanction denied for failure to prove well-justified case

Şedinţa publică din data de 13 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 30 martie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară ("ASF"), a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 961/25.04.2016, până la soluţionarea definitivă a cauzei ce face obiectul dosarului nr. x/2017 al Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată generate de soluţionarea prezentei cauze.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 1971 din data de 26 mai 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, şi, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961/25.04.2016, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului administrativ, ce face obiectul dosarului nr. x/2017 De asemenea, a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 20 RON cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru.

1.3. Împotriva sentinţei civile nr. 1971 din data de 26 mai 2017, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate, rejudecarea litigiului în fond şi respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

1.4. Prin decizia nr. 1514 din 20 martie 2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 1971 din 26 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

1.5. Cauza a fost înregistrată în rejudecare, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 2 august 2019, sub nr. x/2017*.

Prin încheierea din 5 septembrie 2019, a fost admisă declaraţia de abţinere formulată de judecătorul învestit cu soluţionarea cererii în rejudecare şi s-a dispus repartizarea aleatorie a cauzei.

1.6. În urma repartizării aleatorii, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 18 septembrie 2019, sub nr. x/2019.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 659 din 22 octombrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară şi, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a dispus suspendarea executării Deciziei ASF nr. 961/25.04.2016, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea actului administrativ ce face obiectul dosarului nr. x/2017 Totodată, a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 20 RON cheltuieli de judecată, reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 659 din 22 octombrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâta susţine că în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, pentru admiterea cererii de suspendare.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, recurenta-pârâtă consideră că motivele de nelegalitate expuse de reclamantă nu pot fi analizate decât în cadrul cererii de anulare. Totodată, argumentele reclamantei nu sunt în măsură să contureze aparenţa de nelegalitate a actului administrativ.

Susţine recurenta-pârâtă că Decizia nr. 961/25.04.2016 întruneşte toate condiţiile pentru încheierea sa valabilă, respectiv este emisă de către o autoritate publică în conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 554/2004, este emisă în temeiul O.U.G. nr. 93/2012 şi Legii nr. 297/2004, este emisă în temeiul competenţelor de supraveghere şi investigare ale ASF, este motivată în fapt şi în drept şi a fost comunicată persoanei destinatare. În aceste condiţii, simpla invocare a aparenţei de nelegalitate, fără prezentarea unei dovezi în acest sens, nu este suficientă pentru ca instanţa să dispună suspendarea executării deciziei.

Raportat la considerentele instanţei de fond prezentate în sprijinul soluţiei de admitere a cererii de suspendare, recurenta-pârâtă consideră că este nelegală aprecierea primei instanţe în sensul că lipsa dovezii unei urmări imediate a faptei imputate reclamantei (neefectuarea simulărilor de criză) reprezintă un indiciu temeinic de nelegalitate a deciziei. Instanţa de fond apreciază contravenţia imputată reclamantei ca fiind una de rezultat, iar nu una de pericol, concluzionând greşit că a existat un risc, dar acesta nu a condus la un rezultat negativ. În realitate, contravenţia este una de pericol, fără a fi necesară producerea unui rezultat, iar starea de pericol constă în aceea că, în perioada supusă controlului ASF, au fost înregistrate expuneri directe/indirecte semnificative pe entităţile administrate.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, arată recurenta-pârâtă că art. 46 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 32/2012 nu lasă la latitudinea entităţii efectuarea de teste de stres, ci impune obligaţia efectuării lor atunci când este cazul. Rolul testelor de stres este acela de a da posibilitatea societăţii să ia măsurile necesare în vederea gestionării riscurilor, iar din procesul-verbal de control încheiat de ASF rezultă că existau indicii rezonabile care să conducă la necesitatea efectuării unor teste de stres.

Deşi instanţa de fond a reţinut că SAI era pregătită şi putea suporta riscul, recurenta apreciază că acest argument nu este întemeiat, câtă vreme riscurile nu au fost identificate din cauza activităţii deficitare a reclamantei. Managementul SAI nu a avut la dispoziţie informaţii relevante, cuantificarea riscurilor neputând fi realizată decât în condiţiile efectuării testelor de stres.

Mai arată recurenta-pârâtă că, prin Decizia nr. 967/25.04.2016, ASF a impus obligaţia B. S.A. să efectueze trimestrial simulări de criză în conformitate cu prevederile art. 46 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 32/2012, iar cu ocazia următorului control, desfăşurat în anul 2017, s-a reţinut că administratorul SAI a identificat o serie de riscuri, pe baza raportului său fiind luate măsuri; această împrejurare probează că riscurile semnalate de ASF existau deja în cadrul societăţii şi trebuiau analizate, iar efectuarea testelor de stres era imperios necesară, cu atât mai mult cu cât unele dintre aceste riscuri s-au şi materializat, sub forma imposibilităţii onorării unei cereri de răscumpărare.

Recurenta-pârâtă contestă şi considerentul instanţei de fond, potrivit căruia cazul bine justificat este confirmat de împrejurarea că, odată înlăturată una din faptele care au condus la aplicarea sancţiunii amenzii ca rezultantă a unui cumul de sancţiuni, atunci sancţiunea finală aplicată nu mai corespunde faptelor contravenţionale. ASF a reţinut în cuprinsul Deciziei nr. 961/25.04.2016 un număr de cinci fapte contravenţionale în sarcina reclamantei, din care pentru trei fapte au fost stabilite amenzi individuale în cuantum de 10.000 RON, iar pentru două fapte au fost stabilite amenzi individuale în cuantum de 5000 RON, sancţiunea finală impusă reclamantei fiind amenda de 15.000 RON, prin raportare la sancţiunea cea mai mare majorată cu 50%, astfel cum prevede art. 275 alin. (3) din Legea nr. 297/2004. Ca atare, amenda de 5000 de RON stabilită pentru fapta de neefectuare a testelor de stres nu influenţează hotărâtor cuantumul amenzii finale, întrucât se menţine situaţia existenţei a două sau mai multe contravenţii, iar nivelul individualizat pentru această faptă nu reprezintă sancţiunea cea mai mare, în raport de care se stabileşte cuantumul final al amenzii, conform art. 275 alin. (3) din Legea nr. 297/2004.

Referitor la paguba iminentă, recurenta-pârâtă consideră că intimata-reclamantă nu a dovedit existenţa acestei cerinţe. Prejudiciul invocat de reclamantă nu este un prejudiciu previzibil şi nici nu este de natură a perturba grav funcţionarea unei autorităţi publice; totodată, nu este dovedit nici prejudiciul material imediat, iminent, previzibil şi/sau viitor ce i-ar fi produs reclamantei prin aplicarea sancţiunii pecuniare. Invocarea ca unic venit al reclamantei a salariului şi a impactului aplicării amenzii nu este un argument viabil, iar în condiţiile în care actul administrativ a fost emis în urmă cu patru ani, între timp fiind soluţionată şi plângerea prealabilă, nu se mai poate referi la iminenţa producerii unei pagube.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimata-reclamantă A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În ceea ce priveşte cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., intimata-reclamantă susţine că sentinţa recurată este suficient şi adecvat motivată, nu conţine motive contradictorii, iar recurenta-pârâtă nu a dezvoltat critici subsumate acestui motiv de casare.

Referitor la criticile circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-reclamanta consideră că sentinţa recurată a fost dată cu aplicarea corectă a art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, întrucât există un caz bine justificat, de natură să creeze o aparenţă de nelegalitate a deciziei contestate, iar suspendarea executării acestei decizii este necesară pentru prevenirea unei pagube iminente.

În continuare, intimata-reclamantă reiterează argumentele din cuprinsul cererii de suspendare, referitoare la fiecare dintre faptele contravenţionale reţinute în sarcina sa de autoritatea pârâtă şi la motivele de nelegalitate invocate în susţinerea cererii de suspendare, precum şi la împrejurările de fapt care justifică îndeplinirea cerinţei pagubei iminente.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi recurenta-pârâtă a încadrat recursul în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., criticile expuse nu se subsumează decât pct. 8 al acestui articol. Motivele de nelegalitate expuse nu cuprind nicio critică referitoare la o pretinsă nemotivare a sentinţei recurate ori cu privire la prezentarea de către instanţa de fond a unor considerente contradictorii/străine pricinii, astfel că invocarea de către recurenta-pârâtă a cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este strict formală, toate susţinerile fiind subsumate pct. 8, vizând greşita aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, urmând a fi analizate din această perspectivă.

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Deciziei nr. 961/25.04.2016, emisă de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.", iar potrivit art. 15 alin. (1) din aceeaşi lege:

"Suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14 şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.(...)".

În cauză, în raport de cadrul normativ anterior citat, Înalta Curte apreciază, contrar opiniei primei instanţe, că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care trebuie să ofere suficiente indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului. Pe cale de consecinţă, împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot fi motive de nelegalitate a deciziei contestate, care reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a cerut a fi suspendată.

În raport de aceste consideraţii, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a invocat, drept caz bine justificat pentru temporizarea efectelor deciziei contestate, motive de nelegalitate a deciziei de sancţionare ce pot forma obiectul analizei doar în cadrul unei acţiuni în anulare.

Cu toate acestea, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că unul dintre motivele de nelegalitate invocate poate fi examinat în cadrul cererii de suspendare, respectiv cel referitor la fapta reclamantei de a nu fi efectuat simulări de criză, conform art. 46 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 32/2012, potrivit căruia:

"În aplicarea alin. (1) şi (2), S.A.I. trebuie să ia următoarele măsuri pentru fiecare O.P.C.V.M. pe care îl administrează: c) să efectueze, atunci când este cazul, simulări de criză (stress tests) şi analize periodice ale scenariilor pentru a aborda riscurile care decurg din modificările posibile ale condiţiilor de piaţă care pot afecta negativ O.P.C.V.M.-urile;". Analizând fapta imputată reclamantei, în raport de acest text de lege, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că realizarea testelor de stres este lăsată la latitudinea SAI, astfel că reclamanta nu a încălcat o obligaţie legală ori regulamentară şi că, deşi riscul a existat, nu s-a ajuns la un rezultat negativ, astfel că SAI era pregătită să suporte riscul şi nu i se poate imputa reclamantei neîndeplinirea obligaţiei de efectuare a testelor de stres.

Înalta Curte consideră că acest argument nu putea fi analizat în cadrul cererii de suspendare, din perspectiva cazului bine justificat. Instanţa de fond a recurs la interpretarea textului de lege incident, din perspectiva existenţei sau nu a obligaţiei reclamantei de a efectua testele de risc, omiţând că inclusiv această interpretare face obiectul disputei părţilor, pârâta ASF susţinând că, deşi textul de lege prevede că simulările de stres se pot face "când este cazul", în speţă a fost reliefată o astfel de necesitate, reclamanta având obligaţia de a realiza testele de stres. Or, pentru a stabili dacă situaţia SAI reclama efectuarea testelor de stres, este necesară o analiză aprofundată a susţinerilor părţilor, în raport de probatoriul specific, administrat în cadrul acţiunii de fond.

Totodată, prima instanţă a reţinut şi argumentul inexistenţei unor consecinţe negative asupra activităţii SAI, în pofida existenţei riscului, aspect care, de asemenea, depăşeşte cadrul cererii de suspendare şi necesită administrarea unui probatoriu complex, precum şi o examinare atentă a situaţiei de fapt dedusă judecăţii, analiză evident improprie cercetării sumare efectuate în cadrul cererii de suspendare. Înalta Curte are în vedere că pârâta ASF a susţinut, în sens contrar, că aceste efecte negative s-au produs, sub forma unei importante ieşiri de lichidităţi pe fondul unor solicitări de răscumpărare, confirmând, în opinia sa, problemele de natură structurală pentru a căror identificare erau necesare testele de stres, pe care reclamanta nu le-a efectuat. Aşadar, contextul litigios este unul complex, numai în cadrul acţiunii de fond putând fi analizate în mod complet şi corect atât susţinerile reclamantei, cât şi apărările pârâtei.

Toate aceste împrejurări avute în vedere de instanţa de fond, cu privire la interpretarea şi aplicarea în speţă a art. 46 alin. (3) lit. c) din O.U.G. nr. 32/2012, raportat la situaţia în speţă, exced analizei sumare realizate în cadrul cererii de suspendare, astfel încât nu pot fi considerate argumente în sensul dovedirii cazului bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentei-pârâte cu privire la greşita aplicare a acestui text de lege de către instanţa de fond.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezentul recurs.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat, hotărârea primei instanţe este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (2) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 659 din 22 octombrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 13 aprilie 2022.