Scope of judicial review over administrative compensation calculation and statutory order for reasoned decision in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 6 aprilie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., a chemat în judecată pe pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, solicitând instanţei anularea Deciziei nr. 3701/02.02.2017 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, obligarea pârâtului la plata sumelor reprezentând daune materiale în suma de 15000 RON şi daune morale în valoare de 220000 RON, precum şi acordarea cheltuielilor de judecată în caz de opunere.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1987 din 25 aprilie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR; a anulat în parte Decizia nr. 3701/02.02.2017 emisă de pârât, doar în ceea ce priveşte art. 2 din decizie şi numai referitor la respingerea diferenţei dintre suma solicitată de 15000 RON daune materiale şi suma acordată cu acest titlu, cu consecinţa pentru pârât de a emite o decizie motivată cu privire la această diferenţă; a respins în rest acţiunea; a obligat pârâtul către reclamant la plata sumei de 30 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru aferentă părţii din acţiune care a fost admisă, conform art. 451-453 C. proc. civ.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi respingerea în tot a acţiunii formulate de reclamant.

De asemenea, reclamantul A. a formulat recurs incident, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, casarea cu trimitere spre rejudecare în vederea efectuării unei noi expertize medico-legale şi audierea martorului, iar în subsidiar, reţinerea cauzei spre rejudecare şi admiterea acţiunii.

3.1. În motivarea recursului, recurentul - pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a susţinut că sentinţa recurată este netemeinică şi nelegală, fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1, art. 2 alin. (1), art. 11, art. 13 alin. (3) din Legea nr. 213/2015, dispoziţiile art. 1, art. 9 alin. (2), art. 21 alin. (2) din Norma ASF nr. 16/2015 şi art. 49 din Ordinul CSA nr. 14/2011.

Astfel, la analizarea cererii de plată nr. x/05.04.2016, în cadrul procedurii administrative necontencioase, FGA a ţinut seama de normele aplicabile în materia asigurărilor şi de Condiţiile de asigurare ale contractului RCA a cărui încheiere este certificată, conform prevederilor art. 2200 alin. (2) C. civ., cu poliţa RCA seria x/02/X1/SP nr. x emisă la data de 04.06.2013 de B. S.A. pentru perioada de valabilitate de la 07.06.2013 până la 06.12.2013.

Asigurarea RCA este o asigurare de răspundere obligatorie, deoarece condiţiile acestui contract de asigurare sunt expres stabile prin lege (Legea nr. 136/1995) şi normele de aplicare (în speţă, Ordinul CSA 14/2011 edictată de Autoritatea de Supraveghere Financiară, aplicabilă la data emiterii poliţei RCA nr. x emisă la data de 04.06.2013).

Faţă de condiţiile de asigurare reglementate prin Ordinul CSA 14/2011, FGA a stabilit cuantumul despăgubirilor materiale şi al daunelor morale acordate petenţilor, ţinând cont de prevederile normei RCA incidentă la data emiterii poliţei de asigurare, care împreună cu poliţa RCA seria x/02/X1/SP nr. x emisă la data de 04.06.2013 formează corpul/conţinutul contractului de asigurare obligatorie de tip RCA încheiat cu asigurătorul B. S.A.

Astfel, în ceea ce priveşte despăgubirile materiale solicitate de intimatul-reclamant, FGA a avut în vedere prevederile Ordinului CSA 14/2011 privind asigurarea obligatorie de răspundere civilă pentru prejudicii produse prin accidente de vehicule -art. 1 alin. (1) teza I şi alin. (2), art. 18 alin. (1) şi art. 26 alin. (1).

De asemenea, pentru acordarea daunelor materiale, prin Decizia nr. 3701/02.02.2017 au fost avute în vedere prevederile şi art. 49 pct. 1 lit. d) din Norma Ordinul CSA 14/2011.

3.2. Reclamantul A. a susţinut prin recursul incident formulat în cauză faptul că instanţa a acordat ceea ce nu s-a cerut, deoarece nu a solicitat niciodată anularea deciziei FGA şi obligarea acestuia la a motiva decizia sub aspectul neacordării decât parţială a despăgubirilor reprezentând daune materiale.

Instanţa nu a analizat întreg probatoriul administrat în cauză, în sensul că pentru a dovedi daunele morale solicitate, respectiv prejudiciul de natură nepatrimonială suferit, a solicitat primei instanţe să procedeze la audierea unui martor şi să dispună efectuarea în cauză a unei expertize medico-legale care să aibă ca obiective reevaluarea numărului de zile de îngrijiri medicale acordate pentru refacerea stării sale de sănătate şi constatarea stării de sănătate actuale pentru a se determina astfel dacă se impunea acordarea mai multor zile de îngrijiri medicale decât cele acordate iniţial, precum şi dacă în prezent mai este afectat din punct de vedere medical de vătămările produse prin accidentul de circulaţie.

Prima instanţa nu numai ca a respins aceste cereri în mod nefondat, dar în considerentele hotărârii a menţionat faptul că s-a raportat la două elemente şi anume numărul de zile de îngrijiri medicale (80-85 zile) şi "Tabelul rezervelor de dauna". În opinia recurentului, niciunul dintre aceste elemente nu sunt de natură a forma o convingere întemeiată şi obiectivă a instanţei, ci doar constituie elemente orientative.

Numărul de zile de îngrijiri medicale este unul standard pentru fiecare tip de afecţiune, dar implicaţiile unei vătămări pot fi diferite în funcţie de constituţia, vârsta, educaţia persoanei, starea sa de sănătate anterioară etc.

În ceea ce priveşte "Tabelul rezervelor de daună" a arătat recurentul că niciun document legal emis de către o autoritate a statului nu recunoaşte acest element ca fiind unul de referinţa în cuantificarea vreunui prejudiciu.

4. Apărările formulate în calea de atac a recursului

Recurentul-reclamant A. a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat de reclamantul A., solicitând respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele expuse în continuare.

Aminteşte Înalta Curte că prin art. 488 pct. 8 C. proc. civ. sunt vizate situaţiile în care instanţa de fond evocă norme de drept substanţial incidente situaţiei în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greşit, consecinţă a unei interpretări eronate a legii. Or, niciuna dintre aceste ipoteze nu a fost afirmată şi dezvoltată în atare măsură încât să conducă la reformarea sentinţei recurate.

1. Se constată că prin calea de atac exercitată, recurentul-reclamant A. şi-a manifestat nemulţumirea faţă de soluţia pronunţată de prima instanţă în ceea ce priveşte cuantumul daunelor morale acordate, susţinând în esenţă că în mod greşit s-a raportat la două elemente şi anume numărul de zile de îngrijiri medicale (80-85 zile) şi "Tabelul rezervelor de dauna, respingând cererea sa privind audierea unui martor şi efectuarea în cauză a unei noi expertize medico-legale.

Cererile în probaţiune ale reclamantului au fost analizate în mod corespunzător de prima instanţă, concluzia fiind împărtăşită de Înalta Curte.

Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 49 pct. 1 din ordinul privind Norma ASF nr. 14/2011, "La stabilirea despăgubirilor în cazul vătămării corporale sau al decesului unor persoane, se au în vedere următoarele:

"1. în caz de vătămare corporală:

f) daunele morale: în conformitate cu legislaţia şi jurisprudenţa din Romania."

Astfel, în literatura de specialitate, dar şi în practica judecătorească s-a arătat că în absenţa unor criterii legale pe baza cărora să se poată realiza o cuantificare obiectivă a acestora, daunele morale sunt stabilite în raport cu consecinţele negative suferite de victima accidentului, importanţa valorilor lezate, măsura în care au fost lezate aceste valori, intensitatea şi consecinţele traumei fizice şi psihice suferite ori în ce măsură a fost afectată situaţia familială, socială şi profesională.

Atât instanţele naţionale, cât şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului nu operează cu criterii de evaluare prestabilite, ci judecă în echitate, procedând la o apreciere subiectivă a circumstanţelor particulare ale cauzei, în funcţie de care se stabileşte întinderea reparaţiei pentru prejudiciul suferit, despăgubirile reprezentând daunele morale trebuind să fie rezonabile, aprecierea şi cuantificarea acestora să fie justă şi echitabilă, să corespundă prejudiciului moral real şi efectiv produs victimei şi suferite de aceasta, în aşa fel încât să nu se ajungă la o îmbogăţire fără just temei a celui îndreptăţit să pretindă şi să primească daune morale, dar nici să nu fie derizorii.

În raport de aceste dispoziţii legale şi de circumstanţele factuale concrete, instanţa de control judiciar constată că în mod corect judecătorul fondului a apreciat că este legală decizia contestată de reclamant, sub aspectul daunelor morale, în esenţă, reţinându-se că FGA s-a raportat la particularităţile concrete ale cauzei, respectiv cauzele şi împrejurările producerii evenimentului rutier, precum şi actele medico-legale din care rezultă că urmare a producerii accidentului rutier, reclamantul a suferit vătămări corporale care au necesitat pentru vindecare circa 80-85 de zile de îngrijiri medicale (astfel cum s-a constatat prin cel de-al doilea raport de expertiză medico-legală din 24.02.2014 - completare a raportului de expertiză medico-legală din 19.08.2013 - dosar de fond), precum şi la consecinţele de ordin intern ale acestor leziuni asupra reclamantului, suferinţa sa, precum şi disconfortul inerent, de ordin social şi familial creat acestuia în raporturile sale sociale, de colectivitate şi de familie, ca urmare a leziunilor suferite.

Astfel, susţinerea reclamantului în sensul că se impune acordarea daunelor morale raportat la un număr mai mare de zile de îngrijiri medicale nu poate fi reţinută, având în vedere concluziile acestui raport de expertiză care nu poate fi criticat sau contestat în prezentul litigiu, respectiv reclamantul nu poate susţine, justifica sau administra mijloace de probă prin care să tindă la conturarea altor concluzii privind numărul de zile de îngrijiri medicale decât cel stabilit în acest act medico-legal, câtă vreme nu au fost obţinute alte acte medicale cu dată anterioară emiterii deciziei FGA.

Înalta Curte constată că obiectul demersului judiciar iniţiat de recurentul-reclamant îl reprezintă verificarea legalităţii deciziei emise de pârâtul FGA, în raport de înscrisurile existente la data emiterii acestui act administrativ.

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că solicitarea reclamantului în sensul că se impune acordarea daunelor morale într-un cuantum mai mare nu poate fi primită.

Instanţa de control judiciar aminteşte că ceea ce se urmăreşte prin acordarea daunelor morale este, în primul rând, recunoaşterea caracterului vătămător al faptei, prin producerea unor suferinţe psihice/emoţionale imposibil de determinat cu exactitate. Scopul acordării daunelor morale este de a oferi o compensaţie persoanelor vătămate pentru vătămările ori pierderea suferită, fără a avea pretenţia ca despăgubirile morale să înlăture integral urmările faptei cauzatoare de prejudicii.

Instanţa de recurs nu este îndreptăţită a reanaliza probatoriul administrat, decât în măsura în care o astfel de analiză se impune prin prisma aplicării greşite de către instanţa de fond a unor dispoziţii legale, cum ar fi regulile procedurale referitoare la modalitatea de administrare a probatoriilor sau la forţa probantă a unor asemenea mijloace administrate, aspecte care nu au fost invocate de către recurentul-reclamant.

Aşa fiind, referitor la daunele morale, spre deosebire de daunele materiale, care au un conţinut economic şi care pot fi evaluate pecuniar cu exactitate, determinarea lor nu se poate face decât "în echitate".

Apărarea esenţială a FGA este aceea că, plecând de la particularitatea că Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu preia funcţiile unui asigurător, ci are menirea de a acoperi despăgubirile pentru creditorii societăţilor de asigurare aflate in faliment, Fondul nu a stabilit arbitrar cuantumul daunelor morale, ci prin raportare la procedura internă, care este o procedură validată de asigurătorul B. S.A. şi folosită şi de lichidatorul judiciar în analiza cererilor de creanţă formulate de creditori pentru înscrierea la masa credală. Recurgerea la o procedura internă nu contravine vreunei prevederi legale, ci, dimpotrivă, are rolul de a asigura transparenta în procesul adoptării soluţiei administrative, precum şi a unui tratament echitabil pentru fiecare dintre persoanele îndreptăţite la primirea unor astfel de despăgubiri, fiind relevante în acest sens şi dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora"plata de către Fond a creanţelor de asigurări stabilite ca fiind certe, lichide si exigibile se face in limita unui plafon de garantare de 450.000 RON pe un creditor de asigurare al asigurătorului aflat in faliment".

În ceea ce priveşte legislaţia din România, astfel cum reiese din art. 1381 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ. (în continuare C. civ.), orice prejudiciu dă dreptul la reparaţie, iar potrivit art. 1385 alin. (1) din C. proc. civ., repararea prejudiciului trebuie să fie integrală, fără însă ca acordarea despăgubirii să ducă la îmbogăţirea fără justă cauză a victimei.

Astfel, faptul că pârâtul a elaborat o procedură internă de cuantificare a daunelor morale, pentru a realiza o stabilire echitabilă raportat la alte persoane vătămate în incidente similare nu conduce nici la obligativitatea acestei proceduri în faţa instanţei de judecată, dar nici la considerarea ca fiind derizorii a sumelor stabilite prin aplicarea acestei proceduri.

Având în vedere, din perspectiva autorităţii administrative, necesitatea existenţei unor repere care să poată fi cuantificate raportat la multitudinea şi varietatea cererilor de despăgubiri, Înalta Curte nu poate însă să dea întâietate sumelor stabilite automat şi formalist conform acestei proceduri, în măsura în care într-o anumită cauză se aduc argumente solide ce antamează criterii din practica judiciară relevantă a stabilirii şi acordării daunelor morale şi denotă greşita stabilire a acestui cuantum.

Însă, în cauza de faţă, Înalta Curte nu poate reţine existenţa unei astfel de situaţii.

Practica internă administrativă a pârâtului este un reper de avut în vedere, care chiar dacă este un reper relativ, nu a fost răsturnat prin administrarea de probe în faţa instanţei de judecată, în sensul că în mod evident şi neîndoielnic, sumele stabilite de pârât sunt derizorii.

Totodată, instanţa trebuie să stabilească un anumit echilibru între prejudiciul moral suferit şi despăgubirile acordate, în măsură să permită celui prejudiciat anumite avantaje care să atenueze suferinţele morale, fără a se ajunge însă în situaţia îmbogăţirii fără just temei.

Principiul ce se degajă din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materia daunelor morale, pe care instanţele naţionale sunt obligate să îl aplice, este acela al statuării în echitate asupra despăgubirii acordate victimei, în raport de circumstanţele particulare ale fiecărui caz în parte. De asemenea, conform aceleiaşi jurisprudenţe, despăgubirile acordate trebuie să păstreze un raport rezonabil de proporţionalitate cu dauna suferită, sens în care a fost consacrat principiul proporţionalităţii daunei cu despăgubirea acordată.

Suma de bani acordată cu titlu de daune morale nu trebuie să devină o sursă de îmbogăţire pentru victimă, dar nici să aibă numai un caracter pur simbolic, ci ea trebuie să reprezinte doar atât cât este necesar pentru a-i uşura ori compensa, în măsura posibilă, suferinţele pe care le-a îndurat sau eventual mai trebuie să le îndure.

Despăgubirea bănească pentru repararea unui prejudiciu nepatrimonial fiind, prin însăşi destinaţia ei - aceea de a uşura situaţia persoanei lezate, de a-i acorda o satisfacţie - o categorie juridică cu caracter special, ea trebuie să fie rezultatul unei analize atente a împrejurărilor concrete ale cauzei (intensitatea şi durata suferinţelor psihice încercate de persoana păgubită şi altele asemenea), deci a unor elemente obiective, care înlătură posibilitatea ca despăgubirea bănească acordată să constituie un mijloc imoral de îmbogăţire a victimei.

În jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în legătură cu repararea prejudiciilor morale s-au statuat următoarele:

"Prejudiciul moral a fost definit ca orice atingere adusă uneia dintre prerogativele care constituie atributul personalităţii umane şi care se manifestă prin suferinţa fizică sau/şi morală, pe care le resimte victima. Prejudiciile care alterează sănătatea şi imaginea fizică aduc atingere unora dintre prerogativele care constituie atributul personalităţii umane - dreptul la sănătate, integritate fizică şi psihică (art. 58 noul C. civ.) ca şi componente ale dreptului la viaţă apărat de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi trebuie să fie reparate. Caracterul suferinţelor trebuie privit în legătură cu particularităţile individuale ale persoanei prejudiciate, suferinţele morale (psihice) fiind frica, durerea, ruşinea, tristeţea, neliniştea, umilirea şi alte emoţii negative.

Fiind vorba de lezarea unor valori fără conţinut economic şi de protejarea unor drepturi care intră, ca element al vieţii private, în sfera art. 1 (dreptul la viaţă) din Convenţia europeană, dar şi de valori apărate de art. 22 din Constituţie şi art. 58 C. civ., existenţa prejudiciului este circumscrisă condiţiei aprecierii rezonabile, pe o bază echitabilă corespunzătoare a prejudiciului real şi efectiv produs victimei.

În ce priveşte cuantumul posibilelor despăgubiri acordate, nici sistemul legislativ românesc şi nici normele comunitare nu prevăd un mod concret de evaluare a daunelor morale, iar acest principiu, al reparării integrale a unui astfel de prejudiciu, nu poate avea decât un caracter estimativ, fapt explicabil în raport de natura neeconomică a respectivelor daune, imposibil de a fi echivalate bănesc. Ceea ce trebuie în concret evaluat nu este prejudiciul ca atare, ci doar despăgubirea ce vine să compenseze acest prejudiciu şi să aducă acea satisfacţie de ordin moral celui prejudiciat" (Secţia I civilă, decizia nr. 824 din 06 aprilie 2016).

Prin urmare, Înalta Curte constată o aplicare corectă a legii de către prima instanţă, prin menţinerea sumei acordate reclamantului, suma stabilită iniţial de către autoritatea pârâtă fiind corespunzătoare unei corecte aplicări a legii.

În ceea ce priveşte susţinerea recurentului - reclamant referitoare la faptul că instanţa a acordat ceea ce nu s-a cerut, deoarece nu a solicitat niciodată anularea deciziei FGA şi obligarea acestuia la a motiva decizia sub aspectul neacordării decât parţială a despăgubirilor reprezentând daune materiale, Înalta Curte reţine că instanţa de contencios administrativ soluţionează acţiunea în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar potrivit art. 18 alin. (1) din acest act normativ, poate dispune, după caz, anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea altui înscris sau la efectuarea unei anumite operaţiuni administrative. În ipoteza anulării în întregime a actului administrativ, va fi obligată autoritatea pârâtă, dacă este cazul, să emită un alt act administrativ.

În speţă, autoritatea pârâtă a respins cererea de plată depusă de reclamant pentru diferenţa de 11.771,79 RON, fără a se face nicio referire la temeinicia/dovedirea pretenţiei sau la corectitudinea calculării sumei solicitate, motiv pentru care instanţa de contencios administrativ poate obliga autoritatea numai la soluţionarea cererii de plată, iar nu şi la plata sumei pretinse. Atât timp cât autoritatea publică nu a procedat la o examinare proprie şi efectivă a acestei cereri, instanţa nu se poate substitui organului administrativ, apreciind în mod direct asupra îndeplinirii de către recurentul-reclamant a condiţiilor prevăzute de lege. Astfel, şi acest motiv de recurs invocat de recurentul-reclamant este nefondat.

2. Referitor la dispoziţia instanţei de fond prin care a fost obligat fondul la soluţionarea motivată a cererii de acordare a daunelor materiale în cuantum de 3.228,21 RON formulate de petentul A., recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat faptul că instanţa de judecată a apreciat în mod greşit că decizia contestată nu cuprinde nicio motivare cu privire la soluţia dată cererii de acordare a daunelor materiale.

Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că motivele de fapt şi de drept pentru această soluţie nu au fost prezentate în cuprinsul deciziei - pârâtul nu a indicat în considerarea căror cheltuieli a acordat suma de 3.228,21 RON, care au fost temeiurile de fapt şi de drept pentru care a apreciat că nu se impune acordarea diferenţei de 11.771,79 RON, astfel că cererea nu a fost practic soluţionată de pârâtă pe această sumă.

Înalta Curte reţine că nemotivarea soluţiei dispuse echivalează cu neanalizarea condiţiilor legale de acordare a sumelor pretinse cu titlu de daune materiale, iar neanalizarea condiţiilor legale de acordare a sumelor pretinse echivalează cu nesoluţionarea efectivă a cererii de plată. Întrucât nu rezultă din decizia atacată care sunt înscrisurile aferente sumelor respinse, se apreciază că autoritatea publică nu a procedat la o examinare proprie şi efectivă a acestei cereri. Astfel, motivul de recurs invocat de recurentul-pârât, este nefondat.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurentul-reclamant A. şi recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1987 din 25 aprilie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 aprilie 2021.