Territorial jurisdiction for public institution plaintiffs in administrative litigation under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Mehedinţi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 14.06.2021, sub nr. x/2021, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială a municipiului Orşova a chemat în judecată Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în calitate de pârât, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Deciziei nr. 119 din 17.05.2021 şi a Notei de neconformitate nr. x din 09.04.2021, emise de pârât.

În motivarea cererii reclamanta a arătat că, urmarea formulării contestaţiei pe cale administrativă împotriva Notei de neconformitate nr. x/09.04.2021, pârâtul a emis Decizia nr. 119 din data de 17.05.2021, de soluţionare a contestaţiei, respingându-i contestaţia formulată.

Prin Nota de neconformitate nr. x/09.04.2021 s-a constatat că prin caietul de sarcini ce a stat la baza atribuirii contractului de furnizare, autoritatea contractantă a solicitat cerinţe discriminatorii, în sensul că "perioada de garanţie începe de la data instalării şi punerii în funcţiune a aparatului Roentgen mobil şi este de 36 luni, iar pentru evitarea ofertării unor garanţii nesustenabile, în cadrul ofertei tehnice se va prezenta acceptul producătorului pentru acordarea garanţiei aparatului", considerându-se că această specificaţie a îngrădit accesul tuturor operatorilor la procedura de atribuire, stabilindu-se astfel o reducere procentuală de 5 % în conformitate cu Anexa nr. 2 la H.G. nr. 519/2014.

Prin Decizia nr. 119/17.05.2021 a fost respinsă contestaţia formulată de către reclamantă împotriva notei de neconformitate menţionate.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 659 din 4 octombrie 2021, Tribunalul Mehedinţi, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova şi pe pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa a apreciat, în esenţă, că potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova este autoritate publică în sensul legii, reţinând aplicabilitatea în speţă a art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care prevede în mod expres că în situaţia în care reclamant în cauză este o autoritate publică, o instituţie publică sau asimilată acestora, instanţa competentă este cea de la domiciliul sau sediul pârâtului.

2.2. Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 269 din 25 ianuarie 2021, a admis excepţia necompetenţei sale teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova, reprezentată prin Primar, şi pe pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în favoarea Tribunalului Mehedinţi. A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării conflictului negativ de competenţă.

În esenţă, Tribunalul Bucureşti a reţinut că, întrucât legea nu reglementează în mod clar şi expres competenţa teritorială pentru circumstanţa raportului de contencios administrativ special, reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011, iar această competenţă nu poate fi identificată nici în baza uzanţelor, competenţa teritorială a instanţei sesizate de beneficiarul, persoană juridică de drept public, nemulţumit de actul emis de autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, se va determina în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, iar acestea sunt cele cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece ipoteza art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, cea în care instanţa de contencios administrativ este sesizată de subiectul de drept al raportului juridic de drept administrativ, nemulţumit de actul autorităţii publice pârâte, este asemănătoare ipotezei reglementate prin teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 referitoare, de asemenea, la situaţia în care instanţa de contencios administrativ este sesizată de persoana care se consideră vătămată prin actul autorităţii pârâte.

Totodată, a reţinut că sesizarea instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanţa este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este ea definită prin art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), în vreme ce în ipoteza în care instanţa de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acţionează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecăţii) în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

II. Decizia Înaltei Curţi pronunţată în regulator de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 şi art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează să pronunţe regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei şi dispoziţiile legale incidente pricinii, reţinând că este vorba despre un conflict negativ de competenţă tipic.

1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Obiectul demersului judiciar iniţiat de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova vizează contestaţia formulată împotriva Notei de neconformitate nr. x/09.04.2021 şi a Deciziei nr. 119/17.05.2021, de respingere a contestaţiei administrative, ambele emise de către pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

În fapt, între instituţia pârâtă, în calitate de Autoritate de Management pentru Programul Operaţional Regional 2014-2020, şi Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova, în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractul de finanţare privind implementarea proiectului cod SMIS 126901 cu titlul "Echipare şi dotare Ambulatoriu Spital Municipal Orşova".

Urmarea verificării modului de implementare a proiectului cod SMIS 126901, pârâta a emis Nota de neconformitate nr. x/09.04.2021, prin care a aplicat o reducere procentuală de 5 % din valoarea contractului nr. x din 02.12.2020 încheiat între Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova cu S.C. A. S.R.L..

Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova a formulat contestaţie administrativă împotriva Notei de neconformitate nr. x/09.04.2021, contestaţie care i-a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 119/17.05.2021 emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei.

Problema de drept care a generat conflictul negativ de competenţă de faţă priveşte norma de drept aplicabilă situaţiei deduse judecăţii, din perspectiva competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei.

Tribunalul Mehedinţi, prima instanţă sesizată, a reţinut că potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova este autoritate publică în sensul legii, apreciind că sunt incidente în speţă dispoziţiile art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care prevede în mod expres că în situaţia în care reclamant în cauză este o autoritate publică, o instituţie publică sau asimilată acestora, instanţa competentă este cea de la domiciliul sau sediul pârâtului.

În schimb, Tribunalul Bucureşti a apreciat că pentru circumstanţa raportului de contencios administrativ special, reglementat prin O.U.G. nr. 66/2011, întrucât competenţa teritorială în această ipoteză nu a fost în mod clar şi expres prevăzută de legiuitor şi nu poate fi identificată nici în baza uzanţelor, se va determina în baza dispoziţiilor legale privitoare la situaţii asemănătoare, iar acestea sunt cele cuprinse în teza I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

A mai reţinut că sesizarea instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este asemănătoare celei reglementate de teza a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deoarece în acest din urmă caz instanţa este sesizată de autoritatea publică, astfel cum este definită în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 (organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public), în vreme ce în ipoteza în care instanţa de contencios administrativ este sesizată în temeiul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 de o persoană juridică de drept public, aceasta nu acţionează (în cadrul raportului juridic concret dedus judecăţii)în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public.

Aşadar, instanţele aflate în conflict au exprimat opinii diferite în ceea ce priveşte consecinţele pe care le atrage calitatea reclamantului instituţie publică de persoană vătămată prin actul administrativ contestat, asupra instanţei competente să judece cauza.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare în perioada de referinţă, "Reclamantul persoană fizică sau juridică de drept privat se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul său. Reclamantul autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului."

Din textul de lege enunţat supra rezultă că legiuitorul a instituit o competenţă teritorială exclusivă, stabilind că, în situaţia în care reclamanta din cauză are calitatea de instituţie publică, aceasta se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului, în speţă pârâtul având sediul în municipiul Bucureşti. Astfel, este de observat că norma cuprinsă în art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 nu prevede nicio distincţie în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, elementul esenţial în determinarea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei fiind reprezentat de calitatea reclamantului de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora.

În acest sens Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, care, definind noţiunea de "instituţii publice locale", a statuat după cum urmează:

"denumirea generică, incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanţare a activităţii acestora".

Pornind de la această definiţie, căreia i se circumscrie reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova în calitate de instituţie publică locală, Înalta Curte apreciază că în cauză sunt aplicabile, sub aspectul competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei, prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care atribuie competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea pârâtului, fără ca legiuitorul să distingă, aşa cum s-a arătat şi în precedent, în funcţie de calitatea pârâtului.

Or, câtă vreme legiuitorul nu instituie vreo distincţie în stabilirea competenţei teritoriale de soluţionare a cauzei în raport de calitatea pârâtului, ci, distincţia se face doar în funcţie de calitatea reclamantului, orice altă interpretare în raport cu alte aspecte, ce excedează textului de lege aplicabil, nu poate dobândi efecte juridice, cu atât mai mult cu cât competenţa teritorială la care se referă art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este una exclusivă, de la care nici părţile şi nici instanţa nu pot deroga.

Pe de altă parte, deşi legiuitorul nu a reglementat în mod expres sub aspectul stabilirii competenţei teritoriale exclusive în cazul litigiilor care se poartă între două autorităţi publice (în sensul conferit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004) sau între o instituţie publică şi o autoritate publică (cu sublinierea distincţiilor realizate între cele două noţiuni prin Decizia nr. 28/2017 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), acest lucru nu înseamnă că nu pot fi aplicate criteriile pe care acesta le-a instituit în conţinutul alin. (3) al art. 10 şi care utilizează ca şi reper exclusiv calitatea reclamantului şi distincţia dintre calitatea de persoană fizică sau persoană juridică de drept privat, pe de o parte (caz în care sunt aplicabile prevederile tezei I a alin. (3) şi calitatea de autoritate publică, instituţie publică sau asimilată acestora, pe de altă parte (fiind aplicabile prevederile tezei a II-a), neavând nicio relevanţă dacă pârâtul este o autoritate publică sau nu.

În egală măsură, Înalta Curte observă că prevederile legale invocate de către Tribunalul Bucureşti, respectiv cele ale art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, de asemenea nu disting în funcţie de obiectul litigiului ori de calitatea pârâtului chemat în judecată, făcând trimitere la norma generală de competenţă cuprinsă în Legea nr. 554/2004.

Ca urmare, deşi în cauza pendinte reclamanta acţionează în calitate de persoană vătămată printr-un act administrativ emis de o autoritate publică, iar nu ca emitent al unui act administrativ, în regim de putere publică, Înalta Curte constată că, în lipsa unor distincţii în textul de lege care reglementează competenţa, în ipoteza în care o instituţie publică are calitatea de reclamantă într-o acţiune în contencios administrativ, aceasta trebuie să se adreseze instanţei de la sediul sau domiciliul pârâtului, dispoziţiile art. 10 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, aplicabile în speţă, instituind o normă de competenţă teritorială exclusivă în favoarea acestei instanţe.

Aceeaşi concluzie se desprinde şi din interpretarea istorico-teleologică a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, întrucât prin stabilirea competenţei exclusiv în favoarea instanţei de la domiciliul reclamantului persoană fizică sau juridică de drept privat, s-a urmărit realizarea unei distribuţii corecte şi clare a cauzelor între instanţe de pe acelaşi palier, evitându-se încărcarea unora în detrimentul celorlalte; eliminarea introducerii aceleiaşi cereri la mai multe instanţe diferite, cereri repetitive, cu sute de reclamanţi care fac imposibilă verificarea acestora, ajungându-se astfel la soluţii diferite; precum şi o reducere a cheltuielilor procedurale.

Aşadar, aplicarea in speţă a tezei I a art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este exclusă, aceasta reprezentând o normă specială, de strictă aplicare, deoarece vizează situaţia reclamanţilor persoane fizice sau juridice de drept privat, în speţă competenţa teritorială fiind stabilită prin raportare la prevederile tezei a II-a a art. 10 alin. (3) din acelaşi act normativ, care reglementează în mod expres ipoteza reclamantei instituţie publică.

În acest context, în considerarea calităţii de instituţie publică a reclamantei Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova şi a locului situării sediului pârâtului Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, Înalta Curte constată că instanţa competentă din punct de vedere teritorial să soluţioneze prezenta cauză este tribunalul aflat în circumscripţia teritorială a municipiului Bucureşti.

2. Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Faţă de toate considerentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, în temeiul art. 135 alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa soluţionării cauzei în primă instanţă în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială municipiul Orşova, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.