Judicial substitution of aeronautical authority’s technical assessment: presumption of legality rebuttable by expert evidence

Şedinţa publică din data de 07 aprilie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 04.09.2019, sub nr. x/2019, reclamanta Aviaţia Utilitară Bucureşti S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română (AACR), pronunţarea unei hotărâri prin care să se constate refuzul nejustificat al pârâtei, exprimat prin adresa nr. x/22.01.2019 şi prin adresa nr. x/11.03.2019, de a aviza favorabil documentaţia aferentă realizării obiectivului "Construire hangar de aviaţie cu spatii anexe şi birouri administrative, zona de aprovizionare, parcare auto, platforme de staţionare elicoptere şi aeronave, helipunct, împrejmuire, cabină poartă şi post de transformare" şi să fie obligată pârâta să elibereze respectivul aviz în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, sub sancţiunea plăţii unei penalităţi de 500 RON/zi de întârziere, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 370 din data de 5 iunie 2020, pronunţată în Dosarul nr. x/2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Aviaţia Utilitară Bucureşti S.A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Aeronautică Civilă Română, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 370 din data de 5 iunie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a exercitat recurs reclamanta Aviaţia Utilitară Bucureşti S.A., criticând-o pentru nelegalitate. A solicitat, în principal admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Bucureşti, iar în subsidiar admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată, precum şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată pentru faza fondului şi recursului.

În dezvoltarea recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa atacată încalcă prevederile art. 1 din Protocolul nr. 2 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ce consacră dreptul oricărei persoane fizice sau juridice la respectarea bunurilor proprii, prevederile art. 44 din Constituţia României referitoare la dreptul de proprietate privată, precum şi prevederile pct. 5.7 din Ordinul nr. 735/2015.

Instanţa de fond, fără să arate, în mod concret de ce refuzul intimatei-pârâte este justificat, fără să arate care este evaluarea completă pe care a menţionat-o în motivare, a preluat afirmaţiile intimatei ce nu sunt susţinute din punct de vedere tehnic de nicio probă.

Instanţa de fond omite să analizeze reglementările în vigoare la data aprobării "PUZ Calea x - Aviaţia Utilitară", respectiv Ordinul nr. 493/2007 şi Ordinul nr. 118/2003, ale căror dispoziţii au fost unificate şi preluate prin Ordinul nr. 735/2015 şi nu observă că, în realitate, reglementările nu s-au schimbat.

Atâta timp cât intimata-pârâtă, prin Avizul nr. x/29.04.2009 de aprobare a PUZ sus-menţionat a impus doar restricţii de înălţime, iar în baza aceluiaşi PUZ s-a avizat un obiectiv în anul 2015, refuzul avizării ulterioare a altor obiective în baza acestui PUZ este nejustificat.

În realitate, prin hotărârea pronunţată, instanţa de fond a constatat că, deşi reclamanta deţine în proprietate mai multe terenuri, pe care în urmă cu 4-5 ani se putea construi în urma avizului emis de intimata-pârâtă, în prezent, dreptul de proprietate devine precar, este afectat în substanţa sa, iar interdicţiile impuse constituie o povară excesivă.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, proiectul se încadrează în limitele PUZ Calea x, corespunde limitărilor impuse prin avizul de principiu, fără să fie instituită nicio interdicţie de a construi cu privire la imobil, pe amplasamentul ales.

Recurenta-reclamantă susţine că zona adiacentă Aeroportului Internaţional Bucureşti Băneasa - Aurel Vlaicu nu este declarată zonă cu servituţi aeronautice.

O altă critică adusă hotărârii pronunţate de prima instanţă susţine aplicarea greşită a disp. pct. 2 din Anexa 2 la Ordinul nr. 735/2015, pct. 4.2. alin. (3) din Ordinul nr. 731/2015 şi pct. 4.6 din acelaşi ordin, întrucât din lecturarea răspunsului emis de intimata-pârâtă, rezultă că reclamanta nu poate să construiască absolut nimic pe terenul proprietatea sa, însă din coroborarea dispoziţiilor invocate, rezultă că nu este interzisă amplasarea obiectivelor în aceste zone, ci este permisă construirea unor obiective noi, dar cu avizul intimatei-pârâte.

Potrivit studiului de impact depus în dosarul de fond, efectuat de producătorul echipamentelor ILS/DME, societatea A., reiese faptul că noile clădiri nu au impact asupra performanţelor actuale ale sistemelor ILS/DME, iar ROMATSA recunoaşte aceste studii de impact, conform adresei nr. x/05.12.2019.

Prima instanţă a preluat toate susţinerile intimatei, fără să se înţeleagă modul în care pârâta a efectuat evaluarea tehnică şi în plus, a arătat că judecătorul nu poate înlocui evaluarea autorităţii cu propria apreciere tehnică sau cu aceea a unui terţ.

Recurenta-reclamantă arată că, prin comparaţie cu studiul de impact efectuat de A., care are 183 de pagini, evaluarea intimatei-pârâte este compusă din trei pagini nesemnate de nicio persoană din cadrul instituţiei şi are un număr de ieşire şters şi rescris.

Evaluarea intimatei-pârâte prezintă o serie de cifre care nu sunt explicate, iar recurenta-reclamantă se întreabă ce a înţeles instanţa de judecată din acest înscris.

Se mai invocă faptul că, intimata-pârâtă aplică un tratament diferenţiat recurentei-reclamante, întrucât în alte situaţii exemplificate în cuprinsul cererii de recurs, s-au emis avize pentru obiective ce sunt poziţionate în suprafaţa de protecţie a mijloacelor de radionavigaţie şi perturbă funcţionarea acestora.

La dosar s-au depus studii efectuate de specialiştii A., B. S.R.L. şi C. S.R.L., din care rezultă că hangarul ce se doreşte să fie construit este în afara suprafeţei critice şi a suprafeţei sensibile şi nu reprezintă niciun impact asupra performanţelor celor două sisteme.

Recurenta-reclamantă susţine şi aplicarea greşită a disp. art. 49 alin. (3) şi art. 56 alin. (5) din Legea nr. 350/2021 privind amenajarea teritoriului şi urbanismului, întrucât singura condiţie pentru aprobarea PUZ-ului este cea impusă de înălţimi, iar refuzul avizării proiectului pe motiv că acesta interferează cu mijloacele IL507, IL5GPO7 şi DME07 este nejustificat.

Deşi intimata-pârâtă are posibilitatea legală să nu avizeze obiectivele din PUZ, acest refuz intervine numai atunci când acestea nu respectă restricţiile impuse prin avizul dat pentru PUZ.

De asemenea, se mai susţine că după aprobarea "PUZ Calea x - Aviaţia Utilizară" au fost obţinute mai multe certificate de urbanism, iar ultimul este valabil până la 09.12.2022, contrar celor reţinute de prima instanţă.

Recurenta-reclamantă critică sentinţa instanţei de fond şi din perspectiva motivelor de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susţinând existenţa unor motive contradictorii, deoarece deşi afirmă că analiza valabilităţii PUZ nu face obiectul acestui dosar, se stabileşte ulterior că valabilitatea PUZ-ului ar fi încetat după termenul de 5 ani.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Aeronautică Civilă Română a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii recurentei-reclamante de casare a sentinţei de fond cu trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Bucureşti, în vederea efectuării unei expertize judiciare în construcţii, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca fiind temeinică şi legală. În esenţă, a arătat că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar prima instanţă a apreciat în mod judicios faptul că existenţa avizului de principiu nu exclude de plano necesitatea obţinerii ulterioare a unui aviz definitiv pentru realizarea obiectivului ori a fiecărui obiectiv în parte dintre cele vizate de PUZ.

Recurenta-reclamantă Aviaţia Utilitară Bucureşti S.A. a formulat note de şedinţă prin care a susţinut că excepţia inadmisibilităţii invocate de intimata-pârâtă Autoritatea Aeronautică Civilă Română cu privire la capătul 1 al recursului, este neîntemeiată, solicitând respingerea acesteia, precum şi înlăturarea apărărilor formulate de intimată cu privire la fondul recursului, ataşând înscrisuri noi considerate relevante în soluţionarea cauzei.

Intimata-pârâtă Autoritatea Aeronautică Civilă Română a formulat note scrise prin care a reiterat susţinerile formulate prin intermediul întâmpinării cu privire la excepţia inadmisibilităţii cererii de casare a sentinţei de fond cu trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Bucureşti în vederea efectuării unei expertize judiciare în construcţii, şi a răspuns punctual apărărilor formulate şi probelor administrate de către recurenta-reclamantă.

La termenul de dezbateri din data de 7 aprilie 2022, Înalta Curte a calificat excepţia invocată de intimata-pârâtă, de inadmisibilitate parţială a recursului în ceea ce priveşte solicitarea de la pct. 1 în sensul casării cu trimitere spre rejudecare, faţă de dispoziţiile art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ca fiind o apărare de fond, reţinând că aceasta nu este o veritabilă excepţie a nulităţii sau inadmisibilităţii.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

Instanţa de fond, pentru a respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantă, a reţinut că, esenţial pentru emiterea avizului autorităţii competente, în speţă, Autoritatea Aeronautică Civilă Română, este ca evaluarea terhnică realizată de această autoritate să conducă la concluzia că obiectivul nu influenţează parametrii nominali de funcţionare şi performanţele operaţionale ale mijloacelor de radionavigaţie.

Deşi reclamanta a invocat faptul că proiectul nu perturbă funcţionarea mijloacelor de radionavigaţie, instanţa de fond conchide în sensul că partea nu a adus nicio critică concretă, punctuală cu privire la evaluarea tehnică realizată de autoritatea pârâtă ce se găseşte în dosarul de fond la filele x, vol. III.

De asemenea, instanţa de fond reţine că studiile comandate de către reclamanţi, pentru dovedirea susţinerilor sale nu pot fi primite, deoarece nu sunt apte să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ asimilat, supus cenzurii judecătoreşti.

În opinia primei instanţe, doar autorităţii pârâte îi revine competenţa exclusivă să emită avize cu privire la obiectivele ce pot constitui obstacole pentru navigaţia aeriană sau care pot afecta siguranţa zborului, pe baza unei evaluări tehnice complete, astfel că este necesar să i se recunoască o largă putere de apreciere în realizarea acestei competenţe, iar controlul judecătoresc vizează numai respectarea procedurilor instituite de lege, garanţiile conferite particularilor, motivarea actului administrativ, exactitatea datelor şi a situaţiei de fapt avute în vedere, eventuala eroare manifestă de apreciere.

Prima instanţă a considerat că nu se poate subroga autorităţii, prin înlocuirea aprecierii tehnice realizate de aceasta cu propria sa apreciere tehnică sau chiar aceea a unui terţ, atâta timp cât nu se identifică acele puncte în care raţionamentul autorităţii ar fi vădit eronat.

În raport de considerentele prezentate de prima instanţă şi de soluţia pronunţată, Înalta Curte consideră că sentinţa atacată a fost dată cu aplicarea greşită a normei de drept material, prin refuzul de a realiza o veritabilă cercetare a fondului pricinii.

Instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile pct. 2 Anexa 2 şi pct. 4.6 Capitolul IV din Ordinul nr. 735/2015, care permit realizarea obiectivelor noi numai cu avizul AACR, emis în condiţiile în care, în urma evaluării tehnice realizate, rezultă că nu sunt influenţaţi parametrii nominali de funcţionare şi performanţele operaţionale ale mijloacelor CNS şi meteorologice.

Refuzul de emitere a unui aviz favorabil, atacat în prezenta cauză, are natura juridică a unui act administrativ asimilat, iar prezumţia de legalitate de care se bucură un act administrativ poate fi răsturnată prin administrarea unui probatoriu pertinent, concludent şi util, judecătorul având obligaţia să aibă rol activ şi să dispună efectuarea unei expertize tehnice .

Instanţa de fond nu a luat în considerare studiile tehnice extrajudiciare depuse la dosar de către reclamantă şi a susţinut că judecătorul nu poate să se substituie autorităţii în alegerea soluţiei tehnice, dar niciun terţ, astfel că cele înscrise în cuprinsul evaluării tehnice realizată de autoritate trebuie însuşite de instanţa de judecată.

Raţionamentul primei instanţe este greşit, prin această modalitate i se refuză dreptul reclamantului de a-şi dovedi pretenţiile, de a răsturna prezumţia de legalitate şi de a demonstra că refuzul autorităţii este nejustificat.

Marja de apreciere de care se bucură autoritatea emitentă în emiterea avizului este supusă respectării prevederilor legale cuprinse în Ordinul nr. 735/2015, iar acesta din urmă nu permite respingerea cererii decât în condiţiile în care, în urma evaluării tehnice realizate, rezultă că sunt influenţaţi parametrii nominali de funcţionare şi performanţele operaţionale ale mijloacelor CNS şi metodologice.

Instanţa de fond nu a fost interesată să clarifice dacă evaluarea tehnică efectuat de AACR este corectă şi a dat acestui înscris o valoare probatorie absolută, ceea ce conduce la o inegalitate procedurală între cele două părţi, tradusă în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, ca reprezentând o lipsă de egalitate a armelor procedurale şi, în final, la o apărare iluzorie.

Din lecturarea dosarul de fond, ce reprezintă în opinia primei instanţe evaluarea tehnică amplă pe care a făcut-o autoritatea, ce conţine o motivare considerată suficientă şi clară pentru soluţionarea dosarului şi constatarea că refuzul autorităţii este unul justificat, Înalta Curte observă că, în realitate această evaluare se regăseşte numai la fila x, iar la filele x sunt prezentate soluţia de respingere a avizului şi o înşiruire de reglementări în domeniu.

Filele x cuprind evaluarea făcută de societatea C. S.R.L. pentru reclamantă, iar filele x se referă la metodologia de evaluare tehnică de către AACR.

Fila x ce reprezintă evaluarea tehnică făcută de intimata-pârâtă prezintă coloane de date fără nicio explicaţie, fiind astfel corectă afirmaţia recurentei-reclamante, în sensul în care nu se poate descifra dacă evaluarea este realizată în concordanţă cu metodologia depusă la dosar.

Faţă de acestea, Înalta Curte reţine că proba cu expertiză tehnică trebuia luată în considerare de prima instanţă, inclusiv din oficiu şi este utilă pentru soluţionarea pricinii, hotărârea fiind dată, în realitate, fără cercetarea fondului cauzei.

Refuzul de a permite reclamantei să administreze probe în dovedirea susţinerilor sale, considerând că prezumţia de legalitate a actului administrativ nu poate fi răsturnată în cauza de faţă, conduce la admiterea recursului, în temeiul disp. art. 497 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, la casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, care va ţine seama de considerentele prezentei decizii şi va avea în vedere şi celelalte critici formulate de recurenta-reclamantă, care nu mai pot fi analizate în prezentul recurs, în raport de soluţia adoptată.

Înalta Curte reţine că soluţia de casare a sentinţei recurate şi de trimitere a cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă pentru administrarea probei cu expertiza tehnică de specialitate este utilă pentru soluţionarea fondului pricinii, în raport de disp. art. 22 C. proc. civ. şi de considerentele criticate prin prezenta decizie de recurs.

Urmează astfel a se respinge apărarea formulată de intimata-pârâtă prin întâmpinare, prin care s-a solicitat respingerea ca inadmisibilă a cererii recurentei-reclamante de casare a sentinţei recurate şi de trimitere a cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Aviaţia Utilitară Bucureşti S.A. împotriva sentinţei nr. 370 din 5 iunie 2020 Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.