Suspension of administrative sanction enforcement: requirement for manifest illegality and imminent irreparable damage

Şedinţa publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la 17.01.2020, sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat instanţei, în temeiul art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, anularea Deciziei nr. 1287/23.10.2019 prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară a dispus sancţionarea sa, în calitate de membru al Consiliului de Administraţie al B. S.A., cu amendă în cuantum de 30.000 RON (...), anularea Deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 1526 din 04.12.2019; precum şi suspendarea executării Deciziei nr. 1287/23.10.2019 până la soluţionarea definitivă a cauzei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin încheierea din data de 7 octombrie 2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării Deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 1287 din data de 23.10.2020, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară. Totodată, a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale şi a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 din O.U.G. nr. 93/2012 cu trimitere la art. 17 alin. (4) din O.U.G. nr. 25/2002.

3. Calea de atac exercitată în cauză.

Împotriva încheierii din 7 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 15 alin. (2) coroborat cu art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, precum şi pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., criticând-o pentru nelegalitate.

În dezvoltarea recursului a formulat critici, în primul rând sub aspectul condiţiei privind existenţa unui caz bine justificat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ce impune suspendarea deciziei atacate.

Astfel, în contextul expunerii unor considerente relevante reţinute în practica judiciară în materie, exemplificată prin decizia nr. 1200/CA/2018-R a Curţii de Apel Oradea, precum şi a definiţiei cazului bine justificat, a susţinut recurentul că instanţa de fond nu a analizat în concret aparenţa de nelegalitate a actului administrativ atacat, rezumându-se să formuleze considerente generale cu privire la instituţia juridică a cazului bine justificat. Prin urmare, a apreciat că hotărârea de fond nu este motivată corespunzător.

Pornind de la enumerarea cauzelor care, în viziunea instanţei de fond, ar putea constitui un caz bine justificat, judecătorul fondului a concluzionat că reclamantul a invocat argumente de fond, strict legate de valabilitatea actelor administrative contestate, astfel încât nu a verificat nici măcar în mod sumar dacă fapta pentru care a fost sancţionat contravenţional de către Autoritatea de Supraveghere Financiară întruneşte sau nu elementele constitutive ale unei contravenţii.

Or, în condiţiile în care verificarea aparenţei legalităţii actului administrativ contestat nu se poate realiza decât prin identificarea şi analizarea unor împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul, consideră că prin cererea de chemare în judecată a evocat anumite circumstanţe care indică o incontestabilă nelegalitate a actului atacat.

Concret, recurentul-reclamant a enumerat aspectele de nelegalitate ce constau în încălcarea dreptului la apărare în cadrul procedurii prealabile administrative, precum şi dreptul la informare; absenţa competenţei Autorităţii de Supraveghere Financiară de a emite o sancţiune pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei şedinţe a consiliului de administraţie; absenţa motivării din care să rezulte modalitatea în care s-a stabilit existenţa vinovăţiei şi s-a realizat individualizarea sancţiunii, şi a opinat că judecătorul fondului, deşi a enumerat unele dintre împrejurările menţionate ca reprezentând situaţii circumscrise cazului bine justificat, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, a reţinut că actul administrativ vizat de cererea de suspendare cuprinde constatările şi măsurile dispuse, motivate în mod rezonabil, apreciind astfel că nu poate proceda la analiza pe fond a acestora.

A subliniat că instanţa de fond nu a analizat niciuna dintre aceste împrejurări, nici măcar tangenţial în motivarea încheierii atacate, chiar şi numai pentru a argumenta netemeinicia susţinerilor sale şi, de asemenea, a susţinut că instanţa nu a ţinut cont de faptul că intimata-pârâtă nu a depus la dosar actele care au stat la baza emiterii deciziei contestate, aspect ce întăreşte existenţa cazului bine justificat, existând o îndoială serioasă cu privire la legalitatea Deciziei nr. 1287/23.10.2019.

În concluzie, raportat la argumentele prezentate, a considerat că este vorba despre o veritabilă nemotivare a încheierii atacate, aspect de natură a atrage nelegalitatea acesteia.

Pe de altă parte, a arătat că instanţa de fond nu a analizat criticile sale referitoare la următoarele aspecte: - decizia emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară a dispus o sancţiune în sarcina sa, cu toate că nu a încălcat nicio măsură legală dispusă de aceasta, susţinând în acest sens că nu a existat niciun act administrativ sau măsură administrativă dispusă de Autoritatea de Supraveghere Financiară care să-i indice să voteze într-un anumit sens în cadrul consiliului de administraţie; - Autoritatea de Supraveghere Financiară nu deţine competenţa pentru a dispune o sancţiune pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei şedinţe a consiliului de administraţie; - actul administrativ a cărui suspendare a solicitat-o prin acţiunea introductivă nu este motivat sub aspectul vinovăţiei reclamantului; - autoritatea emitentă a încălcat dreptul său la apărare prin refuzul exercitării dreptului de a formula obiecţiuni; - decizia A.S.F. nr. 1287/23.10.2019 nu cuprinde nicio argumentaţie din care să rezulte modalitatea în care s-a realizat individualizarea sancţiunii, fiind încălcate dispoziţiile art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, precum şi ale art. 133 alin. (3) din Legea nr. 24/2017; - aparenţa de nelegalitate evocată în acţiunea introductivă, conform argumentelor prezentate în cererea de suspendare şi reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

Cât priveşte nelegalitatea soluţiei pronunţate de instanţa de fond în referire la îndeplinirea condiţiei existenţei unei pagube iminente, recurentul-reclamant a susţinut, pornind de la definiţia acestei noţiuni, conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 citate în cuprinsul cererii de recurs, că în prezenta cauză iminenţa pagubei ce urmează a se produce în patrimoniul său este dincolo de orice dubiu.

Astfel, a considerat că este de notorietate faptul că stabilirea unei sancţiuni în cuantum de 30.000 RON este de natură a prejudicia orice persoană fizică în condiţiile datelor oficiale publicate de către Institutul Naţional de Statistică în ceea ce priveşte câştigul net în luna octombrie 2019, în cuantum de 3.116 RON, sancţiunea aplicată fiind de aproximativ 10 ori mai mare decât salariul mediu net, astfel că nu are posibilitatea obiectivă de a achita suma de 30.000 RON în termen de 15 zile de la emiterea deciziei de sancţionare.

Totodată, a susţinut că există riscul scoaterii la licitaţie a bunurilor sale, fiind de notorietate împrejurarea că vânzarea bunurilor debitorului prin licitaţie în cursul executării silite se face la o valoare inferioară celei de piaţă, astfel încât o eventuală întoarcere a executării silite nu ar repara integral prejudiciul ce i-ar fi cauzat prin executare, astfel cum a reţinut Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal într-o decizie de speţă nr. 953/R/22.10.2010.

A mai susţinut că suspendarea executării se impune şi din raţiuni de egalitate în faţa legii, echitatea impunând acordarea dreptului cetăţeanului de a obţine în mod real şi efectiv suspendarea executării actului administrativ. În acest sens a evocat considerentele apreciate relevante din Recomandarea nr. R89/8 din 13 septembrie 1989 a Consiliului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, care stabileşte în mod neechivoc necesitatea acordării unei protecţii eficiente provizorii împotriva actului administrativ, opinând că instanţa sesizată cu o cerere de suspendare a executării actului administrativ trebuie să ia în considerare toţi factorii relevanţi şi interesele, conform principiului al II-a al Recomandării amintite.

Contrar argumentelor instanţei de fond, recurentul-reclamant a susţinut că a probat împrejurarea că în patrimoniul său s-ar produce o pagubă de nerecuperat în situaţia în care ar achita amenda contravenţională dispusă, iar ulterior actul administrativ atacat ar fi anulat. Totodată a arătat că, strict formal, paguba iminentă este reprezentată de stabilirea imperativă a unui termen limită până la care trebuie să achite suma de 30.000 RON, respectiv de 15 zile de la comunicarea deciziei, iar în situaţia în care s-ar admite cererea de anulare a Deciziei nr. 1287/23.10.2019 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, paguba nu ar fi înlăturată niciodată din următoarele motive: - o pronunţare definitivă pe fondul cauzei ar surveni după o perioadă îndelungată de timp, având în vedere şi termenele extrem de lungi care se acordă la instanţa supremă, timp în care dezechilibrul patrimonial creat de plata acestei amenzi ar subzista; - va fi dificil de recuperat suma de 30.000 RON de la autoritatea publică fiind de notorietate faptul că instituţiile publice sunt foarte greu de executat silit, beneficiind şi de termene de graţie; - dobânda aferentă acestei sume de bani nu va putea fi recuperată; - există riscul derulării unei executări silite împotriva sa, în situaţia în care nu are posibilitatea materială de a achita în termen de 15 zile amenda aplicată de Autoritatea de Supraveghere Financiară şi a sporirii în acest mod a prejudiciului material suferit, cu consecinţa imposibilităţii recuperării integrale a acestuia.

În fine, a susţinut că ar fi obligat să achite suma foarte mare stabilită cu titlu de amendă în condiţiile în care nu există nicio faptă săvârşită cu vinovăţie din partea sa, exercitându-şi cu bună credinţă dispoziţiile legale imperative şi statutare de membru în Consiliul de administraţie.

Pentru considerentele arătate a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, admiterea recursului, casarea încheierii curţii de Apel Bucureşti din data de 07.10.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020, şi rejudecarea cauzei cu consecinţa admiterii cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 1287/23.10.2019 a Autorităţii de Supraveghere Financiară, în baza dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată la data de 24.08.2021, intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea încheierii atacate ca temeinică şi legală. În dezvoltarea apărărilor formulate a susţinut, în referire la primul motiv de casare invocat de recurentul-reclamant, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că prin încheierea recurată instanţa de fond a îndeplinit şi respectat pe deplin condiţiile impuse de art. 425 din acelaşi act normativ, criticile recurentului neputând fi reţinute în cauză.

Cât priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., intimata-pârâtă a arătat că prima instanţă a reţinut în mod corect că aspectele invocate de recurentul-reclamant nu pot contura existenţa cazului bine justificat, fiind exclusiv aspecte de fond, iar referitor la motivele dezvoltate de reclamant în dovedirea pagubei iminente că acestea sunt simple supoziţii care nu pot fi reţinute deoarece nu se încadrează în definiţia prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare prin care a solicitat înlăturarea apărărilor intimatei-pârâte ca fiind vădit neîntemeiate, conform argumentelor expuse, şi a reiterat concluziile şi motivele invocate în susţinerea admiterii recursului.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinarea depusă de intimata-pârâtă şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul reclamantului A. este nefondat, în considerarea argumentelor ce succed.

În fapt, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită, pe calea prevăzută de art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu o cerere prin care reclamantul A. a solicitat anularea Deciziei nr. 1287/23.10.2019 a Autorităţii de Supraveghere Financiară, precum şi suspendarea executării acesteia până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin Decizia nr. 1287/23.10.2019, a cărei suspendare se solicită, reclamantul A. a fost sancţionat, în calitate de membru în Consiliul de administraţie al B. S.A., cu amendă în cuantum de 30.000 RON, reţinându-se că în şedinţele Consiliului de administraţie din 29.07.2019 şi 01.08.2019 a votat "împotriva convocării" Adunării Generale Ordinare a Acţionarilor cu ordinea de zi solicitată prin cererea comună de către acţionarii C. S.A. şi D. S.A. nr. 5071/11.06.2019, nerespectând astfel obligaţia instituită prin Decizia A.S.F. nr. 937/18.07.2019.

Soluţionând cererea de suspendare a executării actului administrativ contestat, prin încheierea de şedinţă din 7 octombrie 2020, instanţa de fond a respins-o ca neîntemeiată. Totodată, a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale, formulată de reclamant, şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 28 din O.U.G. nr. 93/2012 cu trimitere la art. 17 alin. (4) din O.U.G. nr. 25/2002.

Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 referitoare la existenţa cazului bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

5.1. Astfel cum rezultă din argumentele expuse la pct. 3 din prezenta decizie, reclamantul a criticat sentinţa de fond, în principal din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.. Potrivit textului de lege invocat: "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

În literatura de specialitate s-a precizat că, deşi la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare, şi anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii. Un atare motiv de casare se justifică prin faptul că, în lipsa oricăror considerente, a unor considerente contradictorii sau străine de natura pricinii, nu se poate aprecia dacă soluţia adoptată este sau nu rezultatul cercetării fondului cauzei.

Din această perspectivă recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că instanţa de fond nu a analizat în concret aparenţa de nelegalitate a actului administrativ atacat, rezumându-se să formuleze considerente generale cu privire la condiţia cazului bine justificat, pronunţând astfel o hotărâre motivată necorespunzător. Sub acest aspect a subliniat că judecătorul fondului nu a verificat nici măcar sumar dacă fapta pentru care a fost sancţionat contravenţional de către Autoritatea de Supraveghere Financiară întruneşte sau nu elementele constitutive ale unei contravenţii şi, de asemenea, deşi a enumerat unele dintre împrejurările menţionate de reclamant ca reprezentând situaţii ce pot fi circumscrise cazului bine justificat, a reţinut că nu poate proceda la analiza pe fond a acestora, fără să analizeze măcar tangenţial, în motivarea încheierii atacate, niciuna dintre aceste împrejurări, în special motivul referitor la nelegalitatea deciziei nr. 937/18.07.2019 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară.

În plus, recurentul-reclamant a arătat că instanţa de fond nu a ţinut cont de faptul că Autoritatea de Supraveghere Financiară nu a depus la dosarul cauzei actele care au stat la baza emiterii deciziei atacate, în conformitate cu dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 554/2004, aspect de natură a întări existenţa cazului bine justificat care confirmă existenţa unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului contestat.

În aceste circumstanţe a considerat că în cauză este vorba despre o veritabilă nemotivare a încheierii atacate, chestiune de natură a atrage nelegalitatea acesteia.

Observând textul art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., se desprinde necesitatea arătării motivelor de fapt şi de drept ce au format convingerea instanţei, precum şi a celor pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Concluzionând, motivarea hotărârii trebuie să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, ea constituind astfel o garanţie pentru părţile din proces în faţa eventualului arbitrariu judecătoresc şi, de altfel, singurul mijloc prin care se dă posibilitatea de a se putea exercita controlul judiciar.

Înalta Curte apreciază a fi nefondate criticile recurentului-reclamant referitoare la lipsa unei motivări efective, corespunzătoare şi suficiente a soluţiei pronunţate de instanţa de fond asupra cererii de suspendare a executării deciziei contestate.

Astfel, este de observat că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat cererea dedusă judecăţii prin prisma dispoziţiilor legale incidente, explicând cu suficientă claritate raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit nu este întemeiată. Totodată, motivarea încheierii atacate face posibilă exercitarea controlului de legalitate al instanţei de recurs.

Faptul că prima instanţă, în justificarea soluţiei pronunţate, a făcut trimitere la împrejurări şi circumstanţe ce ar reprezenta situaţii de natură a fi circumscrise cazului bine justificat, unele chiar menţionate de parte, pentru ca apoi să reţină că "actul administrativ vizat de cererea de suspendare cuprinde constatările şi măsurile dispuse, motivate în mod rezonabil, iar Curtea nu poate proceda la analiza pe fond a acestora, deoarece dezlegarea problemelor de drept litigioase se face numai în cadrul acţiunii în anulare", nu poate atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., având în vedere că cerinţa motivării adecvate a unei hotărâri judecătoreşti este satisfăcută dacă raţionamentul logico-juridic fundamentează soluţia adoptată.

Or, tocmai faptul că instanţa de fond a analizat criticile formulate de reclamant în funcţie de circumstanţele concrete ale cauzei şi prin raportare la considerente şi aspecte de ordin general referitoare la instituţia cazului bine justificat, conchizând că în speţă nu este îndeplinită această condiţie, demonstrează că judecătorul fondului a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de suspendare a executării.

Sub acest aspect este important a se aminti că, deşi suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În plus, este de observat că recurentul a criticat instanţa de fond şi pentru că nu a ţinut cont de faptul că pârâta nu a depus la dosarul cauzei înscrisurile care au stat la baza deciziei contestate, însă aceste susţineri ce vizează greşita stabilire a situaţiei de fapt sau modalitatea de administrare şi interpretare a probatoriilor administrate în cauză, chiar invocate în scopul dovedirii existenţei cazului bine justificat, nu pot face obiectul analizei în această fază procesuală deoarece vizează temeinicia soluţiei pronunţate şi nu nelegalitatea acesteia, astfel încât nu satisfac exigenţele impuse de art. 488 din C. proc. civ., respectiv de cale extraordinară de atac care instituie un control de legalitate a hotărârii recurate.

Pe de altă parte, în analiza îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat instanţa de fond avea de cercetat aparenţa de nelegalitate, astfel încât şi-a fundamentat soluţia cu luarea în considerare a aparenţei rezultate din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, suficiente pentru a-i forma convingerea raportat la specificul cererii de suspendare a executării actului administrativ.

În acest context, Înalta Curte reţine că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu este fondat. Împrejurarea că recurentul-reclamant nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivului de nelegalitate referitor la nemotivarea încheierii atacate, întrucât acest text de lege se referă, printre altele, la necuprinderea argumentelor pe care instanţa şi-a fundamentat soluţia pronunţată, ipoteză care, aşa cum s-a arătat, nu se verifică în speţă.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurentul-reclamant pe această cale s-ar putea reţine că partea a invocat, eventual o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor legale incidente, aspecte ce vor fi verificate şi analizate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., însă ipoteza că încheierea recurată ar fi nemotivată nu poate fi primită.

5.2. Analizând încheierea atacată din perspectiva criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că nici acest motiv de casare nu este incident în cauză, criticile formulate de parte sub acest aspect fiind, de asemenea, nefondate.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, conform argumentelor expuse în continuare.

În referire la criticile recurentului-reclamant privind nelegalitatea soluţiei pronunţate de instanţa de fond asupra cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 1287/23.10.2019 din perspectiva îndeplinirii condiţiilor intrinseci privitoare la existenţa cazului bine justificat şi a prevenirii unei pagube iminente, Înalta Curte reţine, cu titlu introductiv, că legiuitorul a instituit, prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută la art. 7 din acelaşi act normativ, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a actului administrativ contestat.

Astfel, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond, iar potrivit art. 15 din acelaşi act normativ, aceeaşi cerere se poate adresa instanţei competente şi prin cererea de anulare a actului administrativ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Totodată, din prevederile generale ale Legii contenciosului administrativ rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

În acest context, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Constată Înalta Curte că prin motivele de recurs invocate recurentul-reclamant a formulat critici, în primul rând sub aspectul nelegalităţii soluţiei pronunţate de instanţa de fond cu privire la îndeplinirea condiţiei existenţei cazului bine justificat.

Cu privire la această condiţie instanţa de control judiciar reţine, în acord cu judecătorul fondului, că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, verificarea limitându-se numai la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ. Cu alte cuvinte, analiza cazului bine justificat trebuie să se limiteze la o cercetare a aparenţei dreptului, deoarece în cadrul procedurii sumare a suspendării de executare nu este permisă prejudecarea fondului.

Sub acest aspect legea nu face distincţie între motivele de nelegalitate substanţială, de drept material, şi cele de nelegalitate procedurală, esenţial fiind însă ca nelegalitatea să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă la nivelul aparenţelor, fără o cercetare aprofundată a cauzei.

Criticile recurentului circumscrise reţinerii îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat vizează greşita interpretare a prevederilor legale aplicabile instituţiei suspendării executării actului administrativ contestat, prin prisma circumstanţelor indicate a fi indicii clare ale nelegalităţii actului atacat, astfel cum au fost evidenţiate: decizia emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară a dispus o sancţiune în sarcina sa, cu toate că nu a încălcat nicio măsură legală dispusă de aceasta, susţinând în acest sens că nu a existat niciun act administrativ sau măsură administrativă dispusă de Autoritatea de Supraveghere Financiară care să-i indice să voteze într-un anumit sens în cadrul consiliului de administraţie, mai exact a susţinut motivul referitor la nelegalitatea deciziei ASF nr. 937/18.07.2019; Autoritatea de Supraveghere Financiară nu deţine competenţa pentru a dispune o sancţiune pentru exprimarea unui vot într-un anumit sens, în cadrul unei şedinţe a consiliului de administraţie; actul administrativ a cărui suspendare a solicitat-o prin acţiunea introductivă nu este motivat sub aspectul vinovăţiei reclamantului; autoritatea emitentă a încălcat dreptul său la apărare prin refuzul exercitării dreptului de a formula obiecţiuni; decizia A.S.F. nr. 1287/23.10.2019 nu cuprinde nicio argumentaţie din care să rezulte modalitatea în care s-a realizat individualizarea sancţiunii, fiind încălcate dispoziţiile art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, precum şi ale art. 133 alin. (3) din Legea nr. 24/2017; aparenţa de nelegalitate evocată în acţiunea introductivă, conform argumentelor prezentate în cererea de suspendare şi reiterate în cuprinsul cererii de recurs.

Relativ la considerentele expuse, recurentul a apreciat că este îndeplinită condiţia cazului bine justificat referitor la existenţa unei îndoieli serioase, de natură a răsturna prezumţia de legalitate a actului contestat, în vederea dispunerii suspendării executării acestuia.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant şi în acord cu instanţa de fond, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte reţine că, raportat la circumstanţele de fapt ale cauzei, nu există o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ în măsura în care, la o analiză sumară, acesta a fost emis, cel puţin aparent, de către autoritatea competentă şi cuprinde constatările şi măsura dispusă, precum şi motivele care au stat la baza măsurii dispuse.

Într-adevăr, prin aspectele evidenţiate în susţinerea cererii de suspendare nu s-au dovedit împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă, la nivel de aparenţă, în privinţa legalităţii actului administrativ din perspectiva îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, acestea reprezentând veritabile critici de nelegalitate a actului administrativ, care nu pot fi examinate în cadrul procedurii sumare instituite prin art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004, fără a antama fondul litigiului.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere şi faptul că prin sentinţa nr. 1305 din 9 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2020, s-a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, având ca obiect anularea Deciziei Autorităţii de Supraveghere Financiară nr. 1287 din 23.10.2019 şi a Deciziei nr. 1526 din 04.12.2019, emisă de aceeaşi autoritate.

Aşadar, nici pronunţarea acestei hotărâri judecătoreşti nu are aptitudinea de a genera o "îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ", în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, nefiind astfel îndeplinită condiţia "cazului bine justificat" nici din această perspectivă. Aceasta întrucât hotărârea menţionată, chiar dacă nu este definitivă şi are numai o putere de lucru judecat relativă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate ţinând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Aşadar, Decizia nr. 1287/23.10.2019 a Autorităţii de Supraveghere Financiară, a cărei suspendare se solicită prin prezentul demers judiciar, a trecut prin filtrul de judecată al primei instanţe, care, administrând probatoriul pe fondul cauzei, a apreciat că este legală şi nu se impune anularea acesteia.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, având în vedere că ambele condiţii trebuie îndeplinite în mod cumulativ, Înalta Curte reţine totuşi că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu. Or, în prezenta cauză, deşi a invocat imposibilitatea obiectivă de a achita suma de 30.000 RON, dat fiind cuantumul mare al amenzii raportat la datele oficiale referitoare la câştigul net pentru luna octombrie 2019, recurentul-reclamant nu a administrat dovezi care să ateste, prin prisma situaţiei sale financiare şi a veniturilor lunare realizate, imposibilitatea susţinerii cheltuielilor necesare traiului drept consecinţă a posibilei executări silite a amenzii asupra patrimoniului său, şi care ar reprezenta o pagubă în sensul prevederilor legale menţionate.

Deşi este de necontestat că punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită obligaţia plăţii unei amenzi într-un cuantum ridicat, poate conduce la consecinţe de natură să afecteze patrimoniul persoanei vizate de această măsură şi să demonstreze iminenţa prejudiciului greu sau imposibil de reparat, simplele afirmaţii ale părţii cu privire la riscul scoaterii la licitaţie a bunurilor sale în cadrul executării silite, ca urmare a executării actului administrativ a cărui suspendare o solicită, nu sunt suficiente pentru a demonstra existenţa celei de-a doua condiţii, întrucât eventuala producere a pagubei trebuie să fie o consecinţă a executării, iar nu însăşi punerea în executare a actului administrativ atacat, pe care, de altfel, nu a probat-o.

Pe de altă parte, câtă vreme măsura amenzii stabilite în sarcina recurentului-reclamant are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, această diminuare a patrimoniului părţii are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor textului de lege sus-menţionat.

În concluzie, în raport de criticile formulate, Înalta Curte, în acord cu opinia instanţei de fond, constată că probele administrate în cauză nu oferă indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ în discuţie şi nu fac verosimilă iminenţa producerii unei pagube în accepţiunea dispoziţiilor legale incidente, dificil de reparat în cazul particular supus evaluării, nefiind astfel demonstrată nelegalitatea hotărârii criticate din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., care este la adăpost de orice critică de natură a determina reformarea acesteia.

Referitor la solicitarea recurentului-reclamant de acordare a cheltuielilor de judecată generate de soluţionarea prezentului litigiu, Înalta Curte reţine că, deşi a depus dovezi privind efectuarea acestora, raportat la modalitatea de soluţionare a recursului, care este respins ca nefondat, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 453 alin. (1) din C. proc. civ. pentru acordarea cheltuielilor de judecată solicitate, întrucât este partea care a căzut în pretenţii, în accepţiunea normelor legale aplicabile în materie.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs.

Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant împotriva încheierii din 7 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, pe care o va menţine în consecinţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A., împotriva încheierii din data de 7 octombrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.