Jurisdictional conflict over public concession subsidy claims resolved by assigning competence to civil court

Şedinţa publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 28.10.2020 sub nr. x/2020 reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (A.N.S.V.S.A.), a solicitat obligarea pârâtei la achitarea sumei de 70.000 RON (respectiv 10.000 RON/luna de la data intrării în vigoare a Legii 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, adică de la data de 16.12.2019 până la data de 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, având în vedere că prin adresa comunicată de către ANSVSA la notificarea reclamantei, nu se menţionează începând cu ce dată se achită suma stabilită lunar prin lege, care sunt persoanele juridice/fizice îndreptăţite să beneficieze de aceasta, modalitatea de plată, daca se aplică retroactiv etc., astfel încât consideră că se află în prezenţa unui refuz al ANSVSA de a soluţiona favorabil cererea sa pentru perioada anterioară O.U.G. nr. 117/2020, când suma de 10.000 RON/luna se acorda fiecărui deţinător de contract (valid), fără decont justificativ.

La data de 18.12.2020, reclamanta S.C. A. S.R.L. a depus o cerere precizatoare, prin care a arătat că înţelege să se judece în calitate de pârâtă alături de ANSVSA şi cu Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor BUZĂU - DSVSA.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal

Prin încheierea din data de 02.02.2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale funcţionale a secţiei a II-a contencios administrativ şi fiscal a Tribunalului Bucureşti şi a fost declinată competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (A.N.S.V.S.A.), în favoarea secţiei a VI-a Civilă a Tribunalului Bucureşti.

Pentru a dispune astfel, instanţa a reţinut că la baza prezentului litigiu stă Contractul de concesionare nr. x/01.09.1999 29.04.2020 şi Actul adiţional nr. x/18.08.2014, încheiat în baza O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.

Temeiul de drept al pretenţiilor este art. IV. alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pretenţii condiţionate de existenţa acestor contracte de concesiune servicii - achiziţii publice.

Încheierea acestor contracte de concesiune servicii sunt guvernate de disp. art. 22 şi 23 din O.U.G. nr. 117/2020, act normativ care a modificat Legea nr. 236/2019 şi de art. 187 din Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice.

În prezent, din punct de vedere procedural, Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor - se aplică prezentei speţe, urmând a se avea în vedere la stabilirea competenţei dispoziţiile art. 53 alin. (1)1 din lege.

2.2. Hotărârea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 1630 din data de 10.06.2021 s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă şi s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

S-a reţinut, în esenţă, că reclamanta contestă refuzul pârâtei ANSVSA, exprimat prin adresa nr. x/6.08.2020 de a soluţiona favorabil cererea sa din 13.07.2020, privind acordarea sumei de 10000 RON/lună prevăzută de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, astfel că problema litigioasă nu priveşte executarea unui contract administrativ, ci refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care pârâta fiind autoritate publică centrală, raportat la sediul reclamantei, competenţa revine Curţii de Apel Ploieşti, conform art. 10 alin. (1) teza a II-a şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

2.3. Hotărârea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 212 din data de 07.12.2021, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Buzău, secţia a II -a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

S-a reţinut, în esenţă, că reclamanta a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA la plata sumei de 70.000 RON (respectiv: 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019), petit ce are ca temei juridic refuzul apreciat de reclamantă ca nejustificat de a da curs cererii sale de plată, astfel încât, în cauză, sunt incidente prevederile art. 8 alin. (1), raportat la art. 2 alin. (1), lit. i) din Legea nr. 554/2004, sens în care competenţa de soluţionare a prezentului litigiu aparţine instanţei de contencios administrativ.

Fundamentul juridic al acţiunii este reprezentat de dispoziţiile art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin art. IV din Legea nr. 236/2019, art. III din O.U.G. nr. 117/2020.

Pentru stabilirea competenţei de soluţionare a cauzei relevante sunt dispoziţiile art. 6 din Anexa nr. 21 la O.G. nr. 42/2004 - Prevederi specifice de aplicare a art. 15 din ordonanţă, raportat la care rezultă că direcţiile judeţene sunt cele care achită suma prevăzută la art. 6 din Anexa 21 la O.G. nr. 42/2004 şi care gestionează, realizează şi controlează activităţile sanitar-veterinare pe teritoriul judeţului.

Bugetul direcţiilor judeţene (ordonatori terţiari de credite) este aprobat de Preşedintele Autorităţii Naţionale Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ordonator principal de credite) în urma cererilor şi propunerilor acestora.

Aşadar, verificarea şi aprobarea solicitării de plată a sumei prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea 263/2019, precum şi plata acesteia sunt de competenţa direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, instituţii publice cu personalitate juridică, aflate în subordinea ANSVSA.

Verificarea şi soluţionarea cererii de plată formulate de reclamantă sunt atributul pârâtei DSVSA Buzău, chemată în judecată ca pârâtă alături de pârâta iniţială potrivit cererii scrise, iar împrejurarea că, alături de aceasta, a fost chemată în judecată şi autoritatea centrală coordonatoare, în calitate de ordonator principal de credite, nu are relevanţă sub aspectul competenţei.

Având în vedere şi dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, conform cărora "se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim…", Curtea a constatat că este un raport de drept administrativ privind un drept izvorât dintr-o lege (art. IV din Legea nr. 236/2019), în care cererea vizează în principal o autoritate publică locală.

2.4. Hotărârea Tribunalului Buzău, secţia a II -a civilă, de contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 120/2022 din 17 februarie 2022 s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Tribunalului Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, invocată din oficiu şi s-a declinat competenţa materială de soluţionare a cauzei având ca obiect pretenţii formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor-ANSVSA şi Direcţia Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău, în favoarea Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal; constatând ivit conflictul negativ de competenţă între Tribunalul Buzău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, conform art. 133 pct. 2 C. proc. civ., a suspendat cauza, conform art. 134 C. proc. civ., înaintând dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, instanţă competentă să soluţioneze conflictul negativ de competenţă conform art. 135 alin. (1) C. proc. civ.

Pentru a dispune astfel, instanţa a reţinut că, având în vedere temeiul legal în baza căruia a fost formulată acţiunea - Legea nr. 236/20019, suma solicitată de către reclamantă prin cererea de chemare în judecată nu reprezintă taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora, pentru a se avea în vedere criteriul valoric în stabilirea competenţei materiale, ci, în acest scop, trebuie avută în vedere calitatea pârâtei, care este o autoritate publică centrală, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, competenţa materială de soluţionare în primă instanţă revenind curţii de apel în raza căreia reclamanta îşi are sediul (prin coroborare cu prevederile art. 10 alin. (3) din aceeaşi lege).

Astfel cum reiese din cuprinsul acţiunii cu care reclamanta a înţeles să investească instanţa de judecată, demersul judiciar a fost precedat de cererea reclamantei adresată ANSVSA şi de răspunsul primit de la această autoritate publică, răspuns materializat în adresa nr. x/06.08.2020, depus de reclamantă la dosar.

Întrucât reclamanta a apreciat acest răspuns, al ANSVSA, ca nejustificat, a formulat acţiunea ce constituie obiectul prezentei cauze.

Analiza temeiniciei ori a legalităţii acestui răspuns, precum şi cea vizând calitatea procesuală, presupune antamarea unor aspecte subsecvente stabilirii competenţei materiale.

Competenţa materială este determinată de calitatea autorităţii publice pe care reclamanta, apreciindu-se vătămată, a înţeles a o chema în judecată în vederea înlăturării vătămării ce i-a fost cauzată.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Analizând conflictul negativ de competenţă intervenit între cele două instanţe, în raport de hotărârile pronunţate şi de înscrisurile aflate la dosarul cauzei, Înalta Curte constată că instanţa competentă să soluţioneze cauza este Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti, având în vedere următoarele considerente:

În conformitate cu art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Potrivit art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, "Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii legate de încheierea contractului administrativ, inclusiv litigiile având ca obiect anularea unui contract administrativ. Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun."

Înalta Curte constată că acţiunile întemeiate pe dispoziţiile art. IV din Legea nr. 236/2019 sau art. 15 alin. (2) şi (7) din O.G. nr. 42/2004 nu privesc nici fazele premergătoare încheierii contractului şi nici încheierea ca atare a contractului administrativ, ci sunt acţiuni în pretenţii legate de executarea contractului, astfel încât competenţa de soluţionare aparţine instanţelor civile.

Instanţa civilă competentă se stabileşte în funcţie de contractul pe care este întemeiată efectiv acţiunea, depus la dosarul cauzei.

În cauză, observă Înalta Curte că obiectul cererii de chemare în judecată îl reprezintă pretenţiile rezultate din executarea unui contract de concesiune şi, având în vedere că din analiza contractului pe care se întemeiază acţiunea în pretenţii nu rezultă existenţa unei dispoziţii speciale care să stabilească altfel, urmează ca instanţa civilă competentă să fie stabilită potrivit C. proc. civ., raportat la valoarea pretenţiilor.

De altfel, în acest sens s-a hotărât şi prin Şedinţa de unificare a practicii judiciare a Plenului secţiei de contencios administrativ şi fiscal din data de 13 decembrie 2021.

În ceea ce priveşte instanţa civilă în favoarea căreia trebuie stabilită competenţa, Înalta Curte reţine ca fiind incidente dispoziţiile art. 94 pct. l lit. k) C. proc. civ., potrivit cărora judecătoriile judecă: k) orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti, motiv pentru care, în raport de criteriului valoric, prezentul litigiu se plasează în categoria celor a căror soluţionare intră în competenţa ce aparţine material judecătoriei.

Cât priveşte determinarea competenţei teritoriale, Înalta Curte, având în vedere prevederile art. 111 şi art. 112 C. proc. civ., calitatea pârâtelor de instituţii publice, precum şi un drept de opţiune al reclamantei exercitată de aceasta în favoarea instanţei de la sediul pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, acţiunea fiind înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, va stabili competenţa de soluţionare a prezentei cauze în favoarea judecătoriei în circumscripţia căreia îşi are sediul pârâta anterior menţionată, şi anume în favoarea Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti.

Deşi Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti nu este implicată în conflictul de competenţă sesizat (întrucât niciuna dintre instanţe nu a apreciat că ar reveni acesteia competenţa de soluţionare a cauzei), Înalta Curte reţine că, în pronunţarea regulatorului de competenţă, trebuie să stabilească instanţa de judecată competentă conform dispoziţiilor legale aplicabile, chiar dacă aceasta presupune trimiterea cauzei pentru competentă soluţionare unei instanţe/secţii/complet specializat neimplicat în conflictul negativ sesizat.

Declinările reciproce de competenţă reprezintă premisa regulatorului de competentă, însă stabilirea instanţei competente nu este limitată de dispoziţiile art. 135 C. proc. civ., la alegerea uneia dintre instanţele aflate în conflict. O altă abordare ar conduce la stabilirea competenţei în favoarea unei instanţe neprevăzute de lege, soluţia astfel pronunţată relevând un caracter formal al regulatorului de competenţă, care s-ar limita la achiesarea la una dintre opiniile instanţelor aflate în conflict, deşi, în realitate, niciuna din aceste opinii nu este susţinută de textele de lege, ceea ce ar echivala cu o eludare a caracterului imperativ al normei de procedură care instituie respectiva competenţă.

În consecinţă, întrucât litigiul dedus judecăţii decurge din executarea unui contract de concesiune, valoarea pretenţiei deduse judecăţii fiind de 70.000 RON, iar art. 8 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a stabilit competenţa de soluţionare a unor astfel de litigii în favoarea instanţei civile de drept comun, în acord cu dispoziţiile art. 94 pct. l lit. k) C. proc. civ., Înalta Curte constată că revine instanţei de drept comun Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti competenţa materială de soluţionare a cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Buzău în favoarea Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 aprilie 2022.