Economic-financial inspection validity: Confusion between fiscal inspection under the Fiscal Procedure Code and administrative inspection under O.G. 119/1999

Şedinţa publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal (ca efect al declinării de la Tribunalul Vâlcea, secţia a II-a civilă), contestatoarea Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stoeneşti, în contradictoriu cu Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, a solicitat anularea deciziei nr. 1/C/27.02.2019 prin care a fost soluţionată contestaţia împotriva Procesului-verbal de inspecţie din 27.11.2018 nr. CRR-AIF 2791/8.12.2018, precum şi a acestuia din urmă, cu consecinţa exonerării de la plata sumei stabilite prin aceste acte.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 131/F-C din 7 octombrie 2019, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia de nulitate invocată din oficiu şi a admis cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Stoeneşti, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova; a dispus desfiinţarea Deciziei nr. 1/C/27.02.2019 şi a constatat nulitatea Procesului-verbal de inspecţie CRR-AIF 2791/8.12.2018.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Ministerul Finanţelor şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Vâlcea, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În motivarea recursului, recurenţii au susţinut că hotărârea instanţei de fond este dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material din materia Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 şi ale H.G. nr. 1257/2012 privind organizarea inspecţiilor şi stabilirea atribuţiilor generale în efectuarea acestora în vederea aplicării Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv.

Totodată, în fundamentarea soluţiei juridice, hotărârea instanţei de fond cuprinde motive străine de natura cauzei.

În opinia recurenţilor, instanţa de fond s-a raportat în mod eronat la art. 49 alin. (1) lit. a) Codul de procedură fiscală, aprobat prin Legea nr. 207/2015, referitor la actele administrativ fiscale emise cu încălcarea normelor de competenţă, întrucât aceste dispoziţii legale nu sunt aplicabile spetei deduse judecăţii.

Astfel, instanţa de fond şi-a fundamentat soluţia pe o gravă eroare, rezultatul fiind o confuzie creată între acţiunea de inspecţie efectuată de organul de inspecţie economico-financiară, în respectarea obligaţiei Ministerului Finanţelor Publice, prevăzută de art. 22 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999, cu o inspecţie fiscală realizată în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Aceeaşi confuzie este menţinută de instanţă şi cu privire la controlul financiar ulterior, fiind invocate greşit dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 ("privind finanţele publice", cum indică instanţa), control pe care, în accepţiunea instanţei, îl efectuează Curtea de Conturi. Este mai mult decât evidentă greşeala făcută între Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale (nu cum greşit menţionează în sentinţă) şi Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Elocvent este faptul că aprecierea ca fiind aplicabile dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 ("Formarea şi utilizarea fondurilor publice locale şi contul de execuţie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi, potrivit legii"), este nelegală, instanţa persistând în confuzia creată între inspecţia fiscală, realizată de organele fiscale şi acţiunea de inspecţie efectuată de organele de inspecţie economico-financiară dispusă de Ministerul Finanţelor Publice ca urmare a unor aspecte de nelegalitate privind utilizarea fondurilor publice şi a patrimoniului public sesizate.

Aşa cum s-a precizat, controlul a fost efectuat în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (1) "Ministerul Finanţelor Publice efectuează inspecţii ori de câte ori există indicii ale unor abateri de la legalitate sau regularitate în efectuarea de operaţiuni, în sensul prezentei ordonanţe", prevederi care se coroborează cu cele ale art. 5 alin. (1) din acelaşi act normativ, potrivit cărora "Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public."

De asemenea, instanţa de fond a trecut cu uşurinţă peste H.G. nr. 101/2012, fără să dea eficienţă dispoziţiilor legale aplicabile, care reglementează legalitatea activităţii de control efectuată de organele de inspecţie economico-financiară.

Au mai arătat recurenţii că instanţa de fond nu a analizat în niciun fel faptul că scopul inspecţiei a fost verificarea aspectelor solicitate prin adresa nr. x/26.07.2017 emisă de D.G.R.F.P Craiova, Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Vâlcea, Serviciul de Colectare şi Executare Silita, Persoane Juridice, înregistrată la D.G.R.F.P. Craiova, Activitatea de Inspecţie Fiscală sub nr. CRR-AIF 2350/28.07.2017, în baza art. 22 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi control financiar preventiv, a H.G. nr. 1257/2012 privind organizarea inspecţiilor şi stabilirea atribuţiilor generale în efectuarea acestora în vederea aplicării O.G. nr. 119/1999.

Obiectivul inspecţiei a fost verificarea legalităţii şi regularităţii operaţiunilor cu efect financiar pe seama fondurilor publice şi a patrimoniului public, în cadrul termenului de prescripţie.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Un prim argument de nelegalitate se referă la incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., respectiv atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În literatura de specialitate s-a precizat că, deşi la punctul 6 ar fi vorba de trei motive distincte, în realitate este vorba despre ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare şi anume nemotivarea hotărârii, deoarece astfel trebuie calificate şi o hotărâre care nu este deloc motivată şi una care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura pricinii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii, judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins cererile părţilor. Motivarea este de esenţa hotărârilor şi este necesară pentru a o face înţeleasă şi acceptată de părţi, dar şi pentru a permite instanţei de control judiciar să verifice, după caz, stabilirea situaţiei de fapt şi a aplicării legii sau numai aplicarea legii.

Din verificarea sentinţei recurate, se observă că prima instanţă a argumentat soluţia adoptată, hotărârea primei instanţe neputând fi reformată în condiţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Apreciază Înalta Curte că hotărârea primei instanţe, deşi îndeplineşte cerinţele de motivare prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., este criticabilă sub aspectul greşitei aplicări a normelor de drept material, caz de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Obiectul acţiunii intimatei-reclamante îl constituie verificarea legalităţii, respectiv solicitarea reclamantei de anulare a Deciziei nr. 1/C/27.02.2019 privind soluţionarea contestaţiei şi a Procesului-verbal de inspecţie din 27.11.2018 nr. CRR-AIF 2791/8.12.2018.

Deşi instanţa de fond a reţinut efectuarea inspecţiei fiscale în baza art. 22 din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv şi a H.G. nr. 1257/2012 privind organizarea inspecţiilor şi stabilirea atribuţiilor generale în efectuarea acestora în vederea aplicării Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, a apreciat, raportându-se la prevederile art. 49 alin. (1) lit. a) Codul de procedură fiscală, că Procesul-verbal de inspecţie nr. CRR-AIF-2791/8.12.2018 este lovit de nulitate, întrucât a vizat desfăşurarea unui control financiar ulterior, cu încălcarea competenţei atribuită prin O.G. nr. 119/1999 şi art. 24 alin. (4) din Legea nr. 273/2006.

Din studiul considerentelor hotărârii recurate, prin raportare la textele de lege menţionate, Înalta Curte constată, în acord cu susţinerea exprimată de recurenţi, că prima instanţă a făcut o confuzie între acţiunea de inspecţie efectuată de organul de inspecţie economico-financiară, în respectarea obligaţiei Ministerului Finanţelor Publice, prevăzută de art. 22 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999, şi inspecţia fiscală realizată în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Astfel, potrivit art. 22 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999 "Ministerul Finanţelor Publice efectuează inspecţii ori de câte ori există indicii ale unor abateri de la legalitate sau regularitate în efectuarea de operaţiuni, în sensul prezentei ordonanţe".

Aceste prevederi se coroborează cu cele ale art. 5 alin. (1) din acelaşi act normativ, potrivit cărora "Persoanele care gestionează fonduri publice sau patrimoniul public au obligaţia să realizeze o bună gestiune financiară prin asigurarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficacităţii şi eficienţei în utilizarea fondurilor publice şi în administrarea patrimoniului public."

În cauză, activitatea de inspecţie a fost dispusă prin Ordinul de serviciu nr. IEF-C-14 din 02.11.2018, emis în conformitate cu prevederile art. 22 alin. (2) şi (3) din O.G. nr. 119/1999, potrivit cărora:

"(2) Inspecţiile se efectuează de către persoane din structura Ministerului Finanţelor Publice, în baza unui ordin de serviciu emis de ministrul finanţelor publice, sau de către persoane delegate în acest sens de către ministrul finanţelor publice.

(3) Ordinul de serviciu prevăzut la alin. (2) va preciza, în mod obligatoriu, scopul şi obiectivele inspecţiei, durata inspecţiei, persoana sau persoanele desemnate să efectueze inspecţia."

De menţionat sunt şi prevederile H.G. nr. 1257/2012 privind organizarea inspecţiilor şi stabilirea atribuţiilor generale în efectuarea acestora în vederea aplicării Ordonanţei Guvernului nr. 119/1999, care stipulează, la art. 1 că "Activitatea de inspecţie se exercită de către aparatul de inspecţie economico-financiară, aşa cum este prevăzut de art. 3 alin. (1) din anexa la Hotărârea Guvernului nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare şi se efectuează la instituţii publice, aşa cum sunt definite de art. 2 lit. n) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

De asemenea, judecătorul fondului persistă în confuzia creată între inspecţia fiscală realizată de organele fiscale şi acţiunea de inspecţie efectuată de organele de inspecţie economico-financiară, dispusă de Ministerul Finanţelor Publice ca urmare a unor aspecte de nelegalitate privind utilizarea fondurilor publice şi a patrimoniului public sesizate, reţinând în mod greşit dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale (şi nu privind finanţele publice, cum greşit a menţionat instanţa), potrivit cărora "Formarea şi utilizarea fondurilor publice locale şi contul de execuţie a bugetelor locale sunt supuse controlului Curţii de Conturi, potrivit legii", fiind evidentă eroarea făcută între Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale şi Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Prin urmare, instanţa de control judiciar constată că, în mod nelegal, instanţa de fond a reţinut aplicabilitatea în cauză a dispoziţiilor art. 49 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 207/2015, admiţând greşit excepţia nulităţii invocată din oficiu şi constatând nulitatea Procesului-verbal de inspecţie CRR-AIF 2791/8.12.2018, dispunând totodată anularea Deciziei nr. 1/C/27.02.2019 de soluţionare a contestaţiei.

În atare condiţii, constatând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond, care va proceda la examinarea aspectelor de nelegalitate invocate, prin raportare la dispoziţiile legale incidente, urmând a fi verificate în mod real şi efectiv toate argumentele părţilor, în limitele învestirii instanţei competente.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Ministerul Finanţelor şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Vâlcea împotriva sentinţei nr. 131/F-C din 7 octombrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 aprilie 2022.