Public domain attribution of a natural lake: exclusivity of state public property by operation of law over local inventory

Şedinţa publică din data de 5 aprilie 2022

Asupra recursurilor de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018 din 04.10.2018, reclamanta Administraţia Naţionala "Apele Romane", Administraţia Bazinală de Apă Siret prin Sistemul de Gospodărire a Apelor Vrancea, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Vintileasca, UAT Comuna Vintileasca, a solicitat instanţei, ca prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună:

- anularea poziţiei nr. 12 din Anexa nr. 60 A H.G. nr. 908/2002, privind inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Vintileasca;

- anularea poziţiei nr. 12 din Anexa la H.C.L. nr. 12/1999 privind inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Vintileasca;

- anularea poziţiei nr. 185 din Anexa la H.C.L. nr. 45/2016 privind modificarea, completarea şi înlocuirea Anexei nr. 12/1999 privind inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Vintileasca;

- obligarea CL Vintileasca să lase liber imobilul şi suprafaţa de apă ce fac obiectul acestei cereri.

Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acţiunii ca nefondată. În prealabil, a invocat excepţia netimbrării cererii de chemare în judecată, în raport de dispoziţiile art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru cât şi la cele ale art. 17 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, a invocat excepţia tardivităţii introducerii plângerii prealabile şi excepţia tardivităţii formulării acţiunii.

A mai invocat pârâtul şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului fată de capetele 2- 4 din cerere.

Pârâţii UAT Vintileasca şi Consiliul Local al comunei Vintileasca au depus la dosar întâmpinare, prin care au solicitat respingerea acţiunii ca nefondată.

În prealabil, au solicitat anularea acţiunii ca fiind netimbrată, întrucât reclamanta nu face dovada îndeplinirii vreunei condiţii instituite de art. 30 din O.U.G. nr. 80 din 2013, pentru a fi scutită de taxă de timbru. Totodată, s-a invocat prescripţia dreptului material la acţiune.

Prin cererea înregistrată la data de 25.02.2019, reclamanta a invocat excepţia necompetenţei teritoriale a Curţii de Apel Galaţi, motivat de faptul că, la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, dispoziţiile legale privind instanţa competentă în litigiile de contencios administrativ, art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, erau modificate de Legea nr. 212/2018, astfel încât reclamantul autoritate publică sau asimilată acesteia se adresează exclusiv instanţei de la domiciliul sau sediul pârâtului. Întrucât reclamanta este o instituţie publică de interes naţional şi faţă de capătul principal al acţiunii introductive, care vizează anularea poziţiei nr. 12 din anexa nr. 60 a H.G. nr. 908/2002, competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Curţii de Apel Bucureşti.

Prin încheierea din 27.02.2019, s-a luat act că reclamanta este decăzută din dreptul de a invoca necompetenţa teritorială de ordine publică şi a fost respinsă ca tardiv formulată excepţia de necompetenţă teritorială de ordine publică.

La termenul din 04.04.2019, la solicitarea reclamantei, s-a dispus introducerea în cauză, în calitate de reclamant, a Statului Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, titular al dreptului de proprietate publică.

Pârâtul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice a depus la dosar întâmpinare, prin care a arătat că, în ceea ce priveşte calitatea procesuală activă a reclamantei Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Siret, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, prevede la art. 12 că bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local.

Excepţiile invocate au fost analizate, în conformitate cu art. 248 C. proc. civ., la termenul din 03.12.2019, fiind respinse pentru argumentele arătate în cuprinsul acesteia.

I.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 183/2019 din 12 decembrie 2019, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, acţiunea formulată de către reclamanţii Administraţia Bazinală Apele Române - Administraţia Bazinală de Apă Siret Vrancea şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Vintileasca - jud. Vrancea şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Vintileasca prin Primar; a anulat în parte Anexa nr. 60 a H.G. nr. 908/2002, privind inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Vintileasca, respectiv poziţia nr. 12 din anexa menţionată; a anulat în parte Anexa la HCL nr. 12/1999 privind inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Vintileasca, respectiv poziţia nr. 12 din anexă; a anulat în parte Anexa la HCL nr. 45/2016 privind modificarea completarea şi înlocuirea anexei la HCL nr. 12/1999 privind inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Vintileasca, respective poziţia 185 din anexă.

I.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, pârâţii Guvernul României şi UAT Vintileasca - Consiliul Local al comunei Vintileasca au declarat recurs, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

I.3.1. Pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului în temeiul dispoziţiilor art. 488 pct. 6 şi 8 C. proc. civ. critică, în parte, sentinţa civilă nr. 183/12.12.2019, în ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiilor invocate de pârâtul Guvernul României şi de anulare, în parte, a H.G. nr. 908/2002 în ceea ce priveşte poz. 12 din Anexa nr. 60.

Consideră că sentinţa a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 7 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004, pentru următoarele motive:

I.3.1.1. În mod nelegal a fost respinsă excepţia tardivităţii introducerii plângerii prealabile.

Prima instanţă, fără a ţine seama de apărările formulate în cauză, a făcut o apreciere greşită, atât a probatoriului administrat în cauză, cât şi a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, care prevede un termen de 30 de zile de la comunicare în care persoana care se consideră vătămată poate formula plângere prealabilă. Doar pentru motive temeinice şi cu condiţia ca acestea să fie probate, este permis celui ce se consideră prejudiciat să acţioneze în termenul de maxim 6 luni de la emiterea actului administrativ/data luării la cunoştinţă, pe orice cale, iar formularea plângerii prealabile peste termenul legal se sancţionează cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă.

a) Susţine recurentul că, în cauza dedusă judecăţii, raportat la regimul juridic al hotărârii de Guvern, demersurile părţii reclamante sunt tardive întrucât, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţia României, măsura oficială de comunicare către cei interesaţi a hotărârilor de Guvern, măsură care condiţionează însăşi intrarea în vigoare a acestor acte administrative, o reprezintă publicarea lor în Monitorul Oficial ai României.

H.G. nr. 908/2002 face parte din categoria actelor prevăzute de art. 108 alin. (4) din Legea fundamentală (art. 107 în forma anterioară republicării) şi a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 6 septembrie 2002, respectiv anexele în M.O. nr. 663 bis din 6 septembrie 2002.

H.G. nr. 908/2002 nu este un act administrativ cu caracter normativ care să poată fi atacat oricând, ci este un act administrativ cu caracter individual, astfel că, sub aspectul termenelor, partea reclamantă trebuia să se conformeze dispoziţiilor imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Reclamanta a înregistrat, sub nr. x/05.04.2018 o plângere prealabilă formulată împotriva H.G. nr. 908/2002, însă, prin raportare la data publicării H.G. nr. 908/2002 -06.09.2002, demersul reclamantei nu respectă termenul de 30 de zile stabilit de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Mai arată recurentul că publicarea constituie o condiţie de validitate a actului normativ (în sens larg) şi o condiţie ca actul administrativ normativ (în sens larg) semnat şi contrasemnat să producă efecte juridice. Momentul publicării marchează practic aducerea la cunoştinţă publică a textului hotărârii de Guvern. Normele juridice, pentru a putea fi aplicate, trebuie să se bucure de accesibilitate şi previzibilitate - caracterul accesibil fiind asigurat tocmai de publicarea hotărârii de Guvern în Monitorul Oficial. Nici Constituţia României şi nici art. 11 din Legea nr. 554/2004 nu conţin dispoziţii din care să reiasă că. în cazul anexelor publicate în M.Of. bis, această publicare nu ar fi o modalitate legală de comunicare a respectivelor acte. Potrivit dispoziţiilor constituţionale, precum şi practicii instanţelor judecătoreşti, comunicarea, aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor de Guvern se consideră realizată în momentul publicării acestora; în speţă, atât hotărârea de Guvern cât şi anexele au fost publicate în Monitorul Oficial al României. Aceste susţineri sunt confirmate şi de dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, republicată cu modificările şi completările ulterioare, care reprezintă transpunerea la nivel legal a dispoziţiilor constituţionale menţionate. Ordinul nr. 6/1999 privind procedura publicării, republicării şi rectificării actelor în Monitorul Oficial al României emis de secretarul general al Camerei Deputaţilor, reglementează în Secţiunea a 4-a, publicarea unor acte normative în numere speciale, cu tiraj limitat. Potrivit art. 17 din acest ordin, atunci când actul supus publicării are un volum extins şi interesează, prin obiectul său de reglementare, doar un număr restrâns de persoane, acesta poate fi publicat într-un număr special al Monitorului Oficial al României, Partea I, cu un tiraj limitat. Aceste numere, într-un stoc limitat, pot fi puse în vânzare şi pot fi consultate şi în cadrul Centrului pentru Relaţii cu Publicul al R.A. "Monitorul Oficial".

Susţine recurentul că, din momentul intrării sale în vigoare, actul normativ guvernează deplin relaţiile sociale, nimeni neputând să se sustragă aplicării sale pe motiv că nu cunoaşte legea, fiind aplicabil principiul nemo censetur ignorare legem. Nu se poate accepta ca moment al intrării în vigoare a unei norme juridice (de natura unei hotărâri de Guvern) data comunicării într-un caz particular (în speţă către reclamantă), ci nu cea a publicării, deoarece ar fi vorba de momente diferite de recepţionare - deci de intrare în vigoare - ceea ce ar crea o serie de probleme şi consecinţe juridice negative. Principiul legalităţii actului normativ implică şi aplicarea uniformă a legilor, atât în timp şi spaţiu, cât şi asupra persoanelor.

Chiar şi în corespondenţa cu R.A. "Monitorul Oficial", respectiv adresa nr. x/10.05.2019, se menţionează despre împrejurările în care a fost realizată difuzarea/comunicarea acestor exemplare către persoanele interesate. Faptul că s-a precizat de către această instituţie că "potrivit Nomenclatorului arhivistic, termenul de păstrare a documentelor din perioada respectivă a fost împlinit, astfel încât nu poate fi pusă la dispoziţie lista de difuzare a publicaţiei în cauză" ar fi trebuit să determine instanţa de judecată în exercitarea unui rol activ corespunzător să dispună administrarea unor probe relevante pentru a se stabili cu certitudine data la care reclamanta a luat cunoştinţă de Anexa nr. 60 la H.G. nr. 908/2002.

Instanţa reţine doar că "reclamanta a susţinut că a aflat de conţinutul anexei nr. 60 la H.G. nr. 908/2002...la începutul anului 2018, în urma verificării la O.C.P.I. a evidenţelor cadastrale", fără a solicita acesteia să facă dovada acestor susţineri şi să precizeze data efectivă la care a luat cunoştinţă de conţinutul actului, ceea ce înseamnă neexercitarea rolului activ.

Invocă recurentul cu titlu de practică judiciară decizia Î.C.C.J. - S.C.A.F. nr. 56484/17.12.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2016.

b) În situaţia înlăturării susţinerilor prezentate mai sus, referitoare la modalitatea de aducere la cunoştinţă publică a actului administrativ reprezentat de hotărârea de Guvern, recurentul arată că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) cât şi alin. (3) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora raportarea termenelor de 30 de zile, respectiv de 6 luni, urmează să se facă, în cazul terţilor, la data/momentul la care s-a luat cunoştinţă de actul pretins vătămător (sens în care instanţa a reţinut incidenţa la speţă a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 797/2007).

Instanţa a reţinut că "reclamanta a susţinut că a aflat de conţinutul anexei nr. 60 la H.G. nr. 908/2002...la începutul anului 2018, în urma verificării la O.C.P.I a evidenţelor cadastrale", fără a solicita acesteia să facă dovada datei efective la care a luat cunoştinţă de conţinutul actului.

Consideră că instanţa a reţinut, în mod eronat că "pârâtul nu a făcut dovada că ar fi "comunicat reclamantei, la momentul emiterii, actul administrativ ce face obiectul prezentei cauze", în condiţiile în care nu există o atare obligaţie în sarcina Guvernului, deoarece însăşi Constituţia stabileşte fără echivoc faptul că hotărârile de Guvern sunt supuse publicării în Monitorul Oficial, ca măsură oficială de aducere la cunoştinţă publică.

Faţă de specificul actului contestat, faptul că anexele la acesta au fost publicate la aceeaşi dată, în numărul bis al Monitorului Oficial, nu înseamnă că nu s-a realizat o comunicare către terţi. A pretinde să se realizeze de către Guvern comunicarea actului, într-un caz particular, către reclamantă înseamnă că acest moment ar însemna, pentru reclamantă, intrarea în vigoare a unei norme juridice de natura unei hotărâri de Guvern, şi nu momentul publicării. Or, dacă s-ar interpreta astfel, ar fi vorba de momente diferite de recepţionare, deci de intrare în vigoare, deşi principiul legalităţii implică şi aplicarea uniformă a legilor, atât în timp şi spaţiu, cât şi asupra persoanelor, mai ales în condiţiile în care legalitatea actului este supusă cenzurii instanţei la 16 ani de la momentul publicării.

Arată recurentul că reclamanta este "instituţie publică de interes naţional, cu personalitate juridică, având ca scop cunoaşterea, protecţia, punerea în valoare şi utilizarea durabilă a resurselor de apă, monopol natural de interes strategic, precum şi administrarea infrastructurii Sistemului naţional de gospodărire a apelor". În aceste condiţii, nu poate fi contestat accesul acesteia la publicaţiile oficiale ale statului român, cât şi faptul că, în realizarea atribuţiilor principale, demersurile sale în decursul celor 16 ani ar fi trebuit să presupună, în mod rezonabil, şi verificarea situaţiei juridice a bunurilor ce se află în administrarea/gospodărirea sa.

Textul alin. (3) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 se referă la "momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului", or, ceea ce reţine instanţa este că reclamanta a luat cunoştinţă de act "la începutul anului 2018" în urma unor verificări la O.C.P.I., nefiind indicate/depuse înscrisuri/corespondenţă cu această instituţie care să justifice cele susţinute de reclamantă şi însuşite de instanţă.

Instanţa a realizat astfel o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, nefiind clarificată data de referinţă la care să fie aplicat termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, nefiind probat, în speţă, niciun motiv temeinic ce ar fi putut să permită aplicarea, în cazul reclamantei, a termenului de 6 luni, regăsit în teza a II - a aceluiaşi alineat.

În aceste condiţii, cum reclamanta nu şi-a îndeplinit obligaţiile procedurale prevăzute de lege în termenul arătat şi nici nu a invocat o cauză de împiedicare mai presus de voinţa sa, pentru repunerea în termen, se impunea aplicarea sancţiunii procedurale determinată de neexercitarea dreptului în termenul stabilit de lege, în sensul respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

I.3.1.2. În mod nelegal, cu nerespectarea dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii introducerii acţiunii.

Aceste dispoziţii sunt aplicabile în speţă deoarece H.G. nr. 908/2002 are caracterul unui act administrativ individual, dat fiind faptul că priveşte numai anumite persoane juridice - unităţi administrativ-teritoriale (judeţul Vrancea, respectiv municipiile, oraşele şi comunele din judeţul Vrancea), dispoziţiile cuprinse în aceasta neavând deci caracter general şi impersonal.

Potrivit art. 107 alin. (4) din Constituţie, în vigoare la data emiterii hotărârii contestate se publică în Monitorul Oficial al României. Comunicarea, aducerea la cunoştinţă publică se consideră realizată în momentul publicării lor. H.G. nr. 908/2002 a fost publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr. 663 din 6 septembrie 2002, respectiv anexele în M.O. nr. 663 bis din 6 septembrie 2002, fiind depăşit, în aceste condiţii, termenul de decădere de 1 an în care reclamanta avea deschisă calea contenciosului administrativ pentru a cere anularea hotărârii.

Nu se poate accepta ca moment al intrării în vigoare a unei norme juridice data comunicării într-un caz particular, ci nu cea a publicării, deoarece ar fi vorba de momente diferite de recepţionare, deci de intrare în vigoare, în condiţiile în care principiul legalităţii actului implică şi aplicarea uniformă a legilor, atât în timp şi spaţiu, cât şi asupra persoanelor.

Fără a le reitera, solicită ca, în subsidiar, să fie luate în considerare susţinerile privind neidentificarea, de către instanţă, a datei de referinţă (reprezentată de data luării la cunoştinţă a actului), dată la care instanţa trebuia să facă raportarea termenelor de 6 luni sau de 1 an (în cazul în care s-ar fi invocat de către parte şi s-ar fi admis de către instanţă, existenţa unor motive temeinice) prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Pe de altă parte, consideră că perioada de timp de 16 ani scursă între momentul intrării în vigoare a hotărârii de Guvern şi data la care se pune în discuţie legalitatea actului administrativ este departe de orice apreciere a caracterului rezonabil al termenului în care poate fi atacat un act administrativ şi îndreptăţeşte concluzia că actul este unul definitiv asupra căruia nu se mai poate interveni.

Având în vedere că acţiunea a fost introdusă tardiv faţă de dispoziţiile imperative ale art. 11 alin. (1), (2) şi (5) din Legea nr. 554/2004, consideră că se impunea admiterea excepţiei şi respingerea acţiunii ca tardiv formulată.

I.3.1.3. Soluţia instanţei de fond de "anulare în parte a Anexei nr. 60 a H.G. nr. 908/2002 ... respectiv poziţia nr. 12" este nelegală, fiind dată cu încălcarea/aplicarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 213/1998, în forma în vigoare la data emiterii actului contestat, motiv încadrat în dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Hotărârea Guvernului nr. 908/2002, cu modificările şi completările ulterioare, este legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 107 din Constituţia României (art. 108 în forma republicată) şi ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. Hotărârea contestată a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat, la acea dată, de Ministerul Administraţiei Publice, organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu atribuţii şi competenţe în domeniul administraţiei publice locale. La elaborarea actului au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, în vigoare la acea dată, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia, astfel cum reiese din Nota de fundamentare. Potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi Normelor tehnice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorităţi administrativ-teritoriale se întocmeşte de către comisiile special constituite în acest sens, în fiecare unitate administrativ-teritorială şi se însuşeşte prin hotărârea autorităţii publice a unităţii respective, urmând ca apartenenţa la domeniul respectiv a bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului. Prin actele administrative astfel adoptate, consiliile locale/judeţene stabilesc regimul juridic diferenţiat (proprietatea publică sau proprietatea privată) numai cu privire la bunurile lor, voinţa juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau judeţean aparţinând, deci, autorităţilor locale. Efectul juridic al actului emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic al proprietăţii publice diferenţiat de regimul juridic al proprietăţii private, ce aparţine tot unităţii administrativ-teritoriale.

Invocând dispoziţiile art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998, recurenta susţine că, în speţă, imobilul care figurează la poz. 12 din Anexa nr. 60 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Vintileasca este identificat ca "lac natural", iar potrivit pct. III.3 din Anexa la Legea nr. 213/1998 din domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor fac parte şi "lacurile şi plajele care nu sunt declarate de interes public naţional sau judeţean". Din interpretarea dispoziţiilor legale anterior invocate reiese că obiectivul în discuţie (lac natural) face parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, prin efectul legii, fiind încadrat ca atare prin hotărâre a consiliului local.

Pe de altă parte, întrucât imobilul respectiv figurează în domeniul public local recurenta consideră că analizarea, respectiv cenzurarea valabilităţii titlului cu care unitatea administrativ-teritorială comuna Vintileasca deţine obiectivul este de competenţa instanţelor de drept comun. Instanţa de contencios administrativ poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia şi a normelor de competenţă conferite de lege emitentului actului.

H.G. nr. 908/2002 respectă principiul legalităţii actului administrativ, acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii în accepţiunea lato sensu, atât din punct de vedere al categoriilor de acte normative incluse în sintagma lege, cât şi din punct de vedere al prescripţiilor legii în ceea ce priveşte forma, fondul şi limitele competenţei organului care emite actul administrativ. Actul administrativ trebuie să fie emis sau adoptat de organul competent, în limitele competenţei sale, forma actului administrativ şi procedura de emitere să fie cele prevăzute de lege, iar conţinutul său să fie conform legii în baza căreia este adoptat şi nu în ultimul rând actul să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pune în executare.

Sub un alt aspect, voinţa juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local aparţine autorităţilor deliberative ale respectivei unităţi administrativ-teritoriale. în aceste condiţii, orice intervenţie a Guvernului asupra inventarelor astfel însuşite de autorităţile locale, în sensul adăugirii sau eliminării unor bunuri ar reprezenta o ingerinţă în autonomia locală, precum şi o depăşire a atribuţiilor conferite de Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, mai menţionează că o eliminare a poziţiei contestate din H.G. nr. 908/2002 s-ar fi putut realiza numai la iniţiativa autorităţii administraţiei publice locale competente, care, în conformitate cu procedura prevăzută de art. 21 din Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare, se poate pronunţa asupra necesităţii şi oportunităţii iniţierii proiectelor de acte normative care privesc atestarea în domeniul public local, cât şi asupra realităţii datelor prezentate în acestea.

În aceste condiţii, se impunea respingerea cererii de anulare ca neîntemeiată.

Faţă de cele arătate, solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea sentinţei atacate şi, pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

I.3.2. UAT Vintileasca - Consiliul Local al comunei Vintileasca, prin motivele de recurs, critică sentinţa instanţei de fond ca fiind nelegală şi netemeinică, din următoarele motive:

I.3.2.1. În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta arată că motivarea hotărârii de către instanţa de fond este lapidară şi că aceasta nu a răspuns la toate apărările formulate.

Procedând în acest mod, instanţa de fond a ignorat, practic o serie întreagă de documente invocate, dar şi dispoziţii legale, în baza cărora au fost formulate apărările, pe care a înţeles să le opună reclamantei.

Consideră că instanţa de fond s-a limitat la a prezenta o serie de texte de lege în vigoare la data emiterii sentinţei civile recurate, fără însă a verifica dacă acestea se aplică şi în situaţia dedusă judecăţii.

I.3.2.2. În mod greşit instanţa de fond a respins excepţiile invocate, reţinând greşit totodată că în situaţia de faţă sunt incidente dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996.

Pe cale de excepţie, solicită respingerea acţiunii ca inadmisibilă, având în vedere dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Subliniază faptul că H.G. nr. 908/2002, HCL nr. 12/1999 şi HCL nr. 45/2016 sunt trei acte administrative individuale, legea stabilind un termen de 30 de zile în care persoanele vătămate pot face plângere prealabilă.

În cauza de faţă, H.G. nr. 908/2002 şi cele două HCL nr. 8/2003 nu au fost comunicate reclamantei, fiind acte ce sunt aduse la cunoştinţă prin metode direct stabilite de lege. Astfel, H.G. nr. 908/2002 a fost adusă la cunoştinţă prin publicarea în Monitorul Oficial al României nr. 663 bis, partea I, din data de 6 septembrie 2002, dată de la care reclamanta a cunoscut sau trebuia să cunoască actul administrativ contestat, dată de la care a început să curgă termenul de 30 de zile stabilit de 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv de 6 luni stabilit de art. 7 alin. (3) din legea nr. 554/2004. Totodată, HCL nr. 12/1999 şi HCL nr. 45/2016 au fost emise în anul 1999, respectiv 2016, realizându-se procedura de aducere la cunoştinţa prin metodele impuse de Legea nr. 215/2001, reclamanta înţelegând să formuleze procedura prealabilă după expirarea termenului prevăzut de lege. Or, o astfel de procedură a fost demarată de reclamantă în anul 2018, fiind încălcat termenul la care se refera art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Faţă de poziţia instanţei de fond, care reţine greşit că aceste acte trebuiau să fie comunicate reclamantei, apreciază că printr-o astfel de poziţie se încalcă însăşi procedura de informare a acestor acte administrative, fiind vorba totuşi de entităţi publice, entităţi care funcţionează în baza unor H.G., fiind greu de crezut că reclamanta SGA nu a ştiut de această situaţie.

Pentru aceste motive, solicită respingerea cererii ca inadmisibilă, plângerea prealabilă fiind formulată tardiv, absenţa acestei cerinţe obligatorii de admisibilitate a cererii venind în contradicţie şi cu dispoziţiile art. 193 alin. (1) noul C. proc. civ.

I.3.2.3. Pe cale de excepţie, recurenta înţelege să invocă prescripţia dreptului material la acţiune.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta înţelege să solicite anularea unor acte administrative din anul 1999 şi 2002. Art. 11 din Legea nr. 554/2004 stabileşte un termen de 6 luni pentru depunerea unei acţiuni către instanţa de contencios administrativ. Având în vedere cele menţionate, raportat la faptul că reclamanta a sesizat instanţa de judecată la data de 04.10.2018, în timp ce actele administrative contestate au fost emise începând cu anul 1999, apreciază că a intervenit prescripţia dreptului material la acţiune, aşa cum stabileşte şi art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

I.3.2.4. Pe fondul cauzei, precizează recurenta că terenul în suprafaţă de 4,7 ha nu poate fi în administrarea Administraţiei Naţionale " Apele Romane " - Administraţia Bazinală de Apa Şiret prin Sistemul de Gospodărire a Apelor Vrancea, fiind vorba de un lac comunal, reclamanta aflându-se în eroare, pentru următoarele motive:

- Lacul Vintileasca a aparţinut şi aparţine Comunei Vintileasca, apărând prima dată în anul 1968, când s-a făcut delimitarea între comune, conform Legii nr. 2 din anul 1968. În anul 1980, în momentul introducerii cadastrului în comuna Vintileasca, Lacul comunal Vintileasca apare la editarea planului cadastral.

Mai mult, cu privire la aceasta suprafaţă de teren s-a pronunţat deja instanţa de judecată, Tribunalul Vrancea, prin sentinţa nr. 895/2014 pronunţată în dosarul nr. x/2013, stabilind că terenul în suprafaţa de 4,7 ha situat în T 58 P 2651 se află în proprietatea Comunei Vintileasca.

Expertul desemnat în dosarul nr. x/2013 a concluzionat că linia de hotar dintre cele două UAT-uri a fost stabilită din anul 1981, această suprafaţa de teren - Lacul comunal Vintileasca figurând în proprietatea acesteia.

- Faptul că reclamanta înţelege să susţină că acest teren este un lac natural care se află în administrarea sa, nu poate produce niciun efect juridic, singura dovadă putând fi făcută cu extrasul de carte funciară. Acest teren a fost intabulat în domeniul public al comunei Vintileasca cu categoria de folosinţa - lac comunal, potrivit cărţilor funciare emise de OCPI Vrancea. Reclamanta nu poate solicita înscrierea dreptului său de proprietate asupra acestei suprafeţe de teren, nefiind titulara dreptului de proprietate, aceste terenuri fiind în domeniul public al comunei Vintileasca.

În acest sens, subliniază faptul că prin hotărârea nr. 12 din data de 30.08.1999 privind însuşirea inventarului bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Vintileasca, judeţul Vrancea, Lacul comunal Vintileasca apare dobândit anterior anului 1986, dată la care a fost întocmit registrul cadastral.

Lacul comunal Vintileasca s-a aflat în proprietatea UAT Vintileasca dintotdeauna, în anul 1986, an în care s-a întocmit registrul cadastral al comunei, figurând deja în proprietatea acesteia.

Subliniază faptul că nu există niciun proces-verbal de predare-primire cu privire la acest lac comunal, această suprafaţă de teren fiind în posesia acesteia conform tuturor documentelor invocate, documente care atestă faptul că lacul comunal se află în proprietatea sa începând cu anul 1968 când s-a făcut delimitarea între comune, conform Legii nr. 2 din anul 1968.

Având în vedere că acest lac comunal se află în domeniul public al comunei Vintileasca începând cu anul 1999, în hotărârea nr. 12 din data de 30.08.1999 privind însuşirea inventarului bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Vintileasca, judeţul Vrancea, la poziţia nr. 12, terenul în suprafaţă de 4,6 ha este înscris în domeniul public al comunei Vintileasca, în baza Legii nr. 213/1998 şi a Hotărârii de Guvern nr. 908/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Vrancea, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Vrancea.

Mai mult, acest teren apare în domeniul public al comunei Vintileasca, conform Monitorului Oficial al României nr. 663 bis partea I din data de 6 septembrie 2002.

Recurenta invocă art. 861 noul C. civ., susţinând că acest teren are destinaţia de baltă, fiind de uz public, aflându-se în domeniul public al comunei Vintileasca din anul 1986.

- Reclamanta nu poate susţine că statul roman este vătămat în dreptul sau de proprietate publică, atâta timp cât acest teren se află deja în domeniul public. Reclamanta nu poate invoca niciun interes în cauza, nefiind făcută nicio dovadă în sensul celor menţionate, în timp ce, prin înscrierea în cartea funciară, se dovedeşte opozabilitatea faţă de terţi a dreptului său de proprietate.

Subliniază faptul că lacul comunal Vintileasca este înscris în cartea funciară nr. x în favoarea UAT Vintileasca, conform încheierii nr. 25144 din data de 02.05.2017

Având în vedere aceste aspecte, solicită admiterea recursului, casarea sentinţei, iar în rejudecare, solicită respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

I. 4. Apărările formulate în cauză

Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare cu privire la recursurile formulate de recurenţii-pârâţi: Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Unitatea Administrativ Teritorială Vintileasca - Consiliul Local al Comunei Vintileasca, solicitând respingerea ca nefondate şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii instanţei de fond, din următoarele considerente:

I.4.1. Cu referire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.), arată intimatul că, deşi ambele recurente îşi întemeiază cererile de recurs pe aceste dispoziţii, acestea nu arată care este considerentul pe care se întemeiază cu privire la acest temei de drept. Instanţa de fond a pronunţat hotărârea atacată cu respectarea art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.. Instanţa de fond a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor şi respectiv, a apărărilor, formulate de părţi pe parcursul procesului, şi a înlăturat, argumentat, motivele aduse de către reclamantă în susţinerea temeiniciei cererii de chemare în judecată. În cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluţiei asupra cererii reclamantei.

I.4.2. Cu referire la motivele de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. formulate de către Guvernul României, Unitatea Administrativ - Teritorială Călineşti şi Consiliul Local al Comunei Mihăileşti, intimatul arată următoarele:

I.4.2.1. Raportat la susţinerile recurentei Guvernul României potrivit cărora în mod nelegal a fost respinsă excepţia tardivităţii introducerii plângerii prealabile, intimatul arată că instanţa de fond, având în vedere Decizia nr. 797/2007 a Curţii Constituţionale, în mod corect a apreciat că termenul de 6 luni curge de la data emiterii actului numai pentru destinatarul său, nu şi pentru terţi, pentru aceştia din urmă, termenul de 6 luni curgând de la data la care au luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa actului.

Cu referire la susţinerile recurentei potrivit cărora prin raportare la data publicării H.G. nr. 908/2002 - 06.09.2002, demersul reclamantei nu respectă termenul de 30 de zile stabilit de art. 7 alin. (1) din legea nr. 554/2004, intimatul arată că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut practica înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la calculul termenelor procedurale în ceea ce priveşte hotărârile de Guvern de atestare a domeniului public, potrivit căreia, în cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în M. Of., pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial al României, Partea I, care nu se aduc la cunoştinţa generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate.

Susţine intimatul că această interpretare, impusă de respectarea principiului liberului acces la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 21 din Constituţia României şi în art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, se regăseşte şi în practica Înaltei Curţi, sens în care citează Decizia nr. 4060/2008, Decizia nr. 230/2009, Decizia nr. 3032/2012, decizia civilă nr. 742/28.02.2017 pronunţată de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

În mod corect, instanţa de fond a reţinut că reclamanta a luat cunoştinţă de conţinutul Anexei 60 la H.G. nr. 908/2002 la începutul anului 2018, în urma verificării la Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a evidenţelor cadastrale necesare valorificării prin încheiere a bunurilor din domeniul public al statului, reţinând că reclamanta a urmat procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, prin cererea adresată pârâtului Guvernul României la data de 03.04.2018 (adresa nr. x/03.04.2018).

Totodată, în ceea ce priveşte capetele de cerere având ca obiect anularea parţială a H.C.L. nr. 12/1999 şi H.C.L nr. 45/2016, ambele emise de către Consiliul Local al Comunei Vintileasca, reclamanta a solicitat la data de 03.04.2018 reexaminarea actelor administrative mai sus indicate, în sensul înlăturării din inventarul domeniului public al comunei Vintileasca a bunului imobil "Lac natural" aflat la poziţia 12 din inventar, respectiv a bunului imobil "Lac natural" aflat la poziţia 185 din inventar (adresa nr. x/03.04.2018), astfel fiind îndeplinită procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi faţă de acest pârât.

I.4.2.2. În ceea ce priveşte susţinerile recurentelor potrivit cărora în mod nelegal, cu nerespectarea dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii introducerii plângerii prealabile, intimatul susţine că acestea sunt neîntemeiate şi nefondate din următoarele considerente:

Reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române", Administraţia Bazinală de Apă Siret a solicitat instanţei anularea poziţiei nr. 60 din Anexa la H.G. nr. 908/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Vrancea, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Vrancea; anularea poziţiei nr. 12 din Anexa la H.C.L nr. 12/1999 privind inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Vintileasca şi anularea poziţiei nr. 185 din Anexa la H.C.L. nr. 45/2016 privind inventarul bunurilor ce aparţin domeniului public al comunei Vintileasca.

H.G. nr. 908/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Vrancea, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Vrancea a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 663/06.09.2002.

Soluţia instanţei de fond cu privire la respingerea excepţiei tardivităţii este una corectă şi legală, având în vedere dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi actele de la dosar din care rezultă că plângerea prealabilă formulată de reclamantă a fost făcută cu respectarea dispoziţiilor legale, termenul legal începând să curgă de la data luării la cunoştinţă de actul a cărei anulare se solicită. Astfel, Administraţia Naţională "Apele Române", Administraţia Bazinală de Apă Siret este persoană vătămată într-un drept al său, care a formulat plângere prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, în termenul prevăzut de acelaşi act normativ, termen ce a început să curgă din momentul luării la cunoştinţă de actul atacat. H.G. nr. 908/2002 a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 663/06.09.2002, iar Anexa nr. 60, vizând inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Vintileasca, a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 663 bis, dar data de la care începe să curgă termenul pentru formularea plângerii prealabile pentru terţele persoane vătămate într-un drept al lor, prin actul administrativ cu caracter individual, este data la care terţul a luat la cunoştinţă de actul administrativ vătămător. Reclamanta a luat la cunoştinţă de conţinutul Anexei nr. 60 la H.G. nr. 908/2002 la începutul anului 2018, în urma verificării la Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară a evidentelor cadastrale necesare valorificării prin încheiere a bunurilor din domeniul public al statului.

Prin urmare, susţinerea recurentelor potrivit căreia H.G. nr. 908/2002 a fost publicată la data de 06.09.2002 în Monitorul Oficial nr. 663, iar reclamanta a sesizat instanţa de contencios administrativ în data de 04.10.2018, acţiunea fiind formulată în opinia acestora cu depăşirea termenelor stabilite prin dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu poate fi primită.

Invocă intimatul cu titlul de practică judiciară decizia nr. 4378/19.11.2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2012.

I.4.3. Pe fondul cauzei, intimatul formulează următoarele apărări:

Intimatul invocă art. 136 alin. (3) din Constituţia României şi art. 3 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, din a cărora analiză, în opinia sa, reiese că bunurile din domeniul public sunt cele declarate de prevederile legale/constituţionale (criteriul declaraţiei legii), respectiv cele de uz sau de interes public naţional (criteriul destinaţiei bunurilor).

Astfel, operaţiunea de inventariere, atât a bunurilor ce fac parte din domeniul public de interes local, cât şi a bunurilor ce fac parte din domeniul public al statului, operată prin hotărâre de guvern, nu are semnificaţia unui mod de dobândire a proprietăţii publice, ci doar de consacrare legislativă a unei situaţii preexistente, astfel că, instanţei de contencios-administrativ nu îi revine competenţa de a analiza aspecte legate de dreptul de proprietate al statului, obiectul prezentei cauze rezumându-se strict la analiza din punct de vedere al domeniului a bunurilor ce fac obiectul prezentei cauze (domeniul public de interes local/domeniul public al statului).

Invocă intimatul art. 3 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 107/1996, pct. 37 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996 şi pct. 371 din aceeaşi anexă, din a căror interpretare rezultă, în opinia sa, că, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că lacul Vintileasca este inclus în categoria principalelor lacuri naturale din România, aşa cum rezultă din Atlasul Cadastrului Apelor din România, ediţia 1992, aprobat prin Ordinul Ministrului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului nr. 399/1997 şi completat prin Ordinul Ministrului Mediului şi Gospodăririi Apelor nr. 1276/2005, fiind inclus în bazinul hidrografic Siret, cod cadastral XII - 1.80 .

De asemenea, potrivit aplicaţiei informatice "PATRIM - patrimoniul public", întocmită în baza H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, rezultă că imobilul în litigiu se află înscris în inventarul centralizat la nr. MFP 63856, cod clasificaţie 8.03.03, fiind în administrarea Administraţiei Naţionale "Apele Române".

Prin urmare, în mod greşit, Consiliul Local Vintileasca a inclus în domeniul public de interes local, bunuri de interes naţional, încălcând astfel dispoziţiile legale prohibitive cu privire la bunurile ce fac parte din domeniul public al statului, Statul Român fiind vătămat în dreptul său de proprietate publică.

Totodată, în mod corect, instanţa de fond a reţinut că nu au fost depuse la dosar niciun fel de dovezi că imobilul - "Lacul Vintileasca", s-ar fi aflat vreodată în proprietatea publică a unităţii administrativ - teritoriale Vintileasca, sentinţa invocată de pârâţi făcând referire doar la delimitarea teritorială dintre două unităţi administrativ teritoriale, respectiv la localizarea imobilului pe suprafaţa uneia dintre acestea şi nicidecum la dreptul de proprietate al comunei Vintileasca asupra lacului în discuţie.

Având în vedere cele mai sus menţionate, solicită respingerea, ca nefondate, a recursurilor formulate de recurenţii Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, şi Unitatea Administrativ Teritorială Vintileasca - Consiliul Local al Comunei Vintileasca şi menţinerea ca temeinică şi legală a hotărârii recurate.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate în cele două recursuri care, dată fiind caracterul unitar al considerentelor dezvoltate urmează a fi analizate împreună şi de apărările din cuprinsul întâmpinării ce au fost formulate, Înalta Curte constată următoarele:

II.1. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) invocat de ambele recurente este nefondat.

Potrivit art. 425 C. proc. civ.: "(1) Hotărârea va cuprinde:(…) b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor;".

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reaminteşte că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Sub acest aspect, Curtea reţine că, aşa cum s-a statuat într-o jurisprudenţă constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului includ obligaţia de a motiva hotărârile judecătoreşti (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părţilor să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deşi o instanţă internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor şi admiterea probelor, aceasta trebuie să-şi justifice activităţile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 şi cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).

Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că întinderea obligaţiei privind motivarea poate varia în funcţie de natura deciziei (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27) şi trebuie analizată în lumina circumstanţelor speţei: trebuie să se ţină seama în special de diversitatea motivelor pe care un justiţiabil le poate ridica în instanţă şi de diferenţele din statele contractante în materie de dispoziţii legale, cutume, concepţii doctrinare, prezentarea şi redactarea hotărârilor şi deciziilor (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; cauza Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27).

Astfel, aşa cum s-a statuat în parag. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României: " Deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Curtea mai reţine şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanţa de fond şi-a motivat sentinţa în acord cu dispoziţiile art. 425 C. proc. civ. şi cu respectarea garanţiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, ţinând seama în principal de particularităţile cauzei, având ca obiect o cerere de suspendare care, prin natura sa împiedică cercetarea unor aspecte care prejudecă fondul cauzei.

Deşi ambele recurente îşi întemeiază cererile de recurs pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., acestea nu au dezvoltat în mod concret această critică, nearătând care este considerentul pe care se întemeiază cu privire la acest temei de drept. Deşi susţin prin motivele de recurs că hotărârea instanţei de fond cuprinde şi motive contradictorii, nu se arată care anume sunt aceste motive. Soluţia instanţei de a respinge acţiunea reclamantei recurente este întemeiată în drept, instanţa a indicat dispoziţiile legale aplicabile în situaţia dedusă judecăţii şi a explicitat în mod coerent modul în care aceste dispoziţii legale sunt aplicabile faţă de reclamantă, motivarea cuprinzând, într-o manieră concisă şi clară, argumentele care au format convingerea instanţei de fond cu privire la soluţia pronunţată, raportat la susţinerile părţilor şi la mijloacele de probă administrate în litigiu.

Înalta Curte apreciază că motivarea are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil. Instanţa de fond a procedat la o analiză efectivă, iar nu doar formală a susţinerilor şi apărărilor formulate de părţi. În cuprinsul hotărârii judecătoreşti analizate nu se regăsesc considerente contradictorii, instanţa de fond înfăţişând într-o manieră clară şi coerentă raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

Reţinând că prima instanţă a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată, pronunţând astfel o hotărâre motivată şi că nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei, acest motiv va fi respins ca neîntemeiat.

II.2. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este şi el nefondat, iar în acest sens Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

II.2.1. Criticile recurentelor potrivit cărora în mod nelegal a fost respinsă excepţia tardivităţii introducerii plângerii prealabile sunt nefondate.

Potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual (aşa cum este şi H.G. nr. 908/2002) trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

Totodată, potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, "Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie."

Înalta Curte reţine că, în aplicarea acestor dispoziţii, în mod corect instanţa de fond a ţinut seama de interpretarea dată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 797/2007 a Curţii Constituţionale, cu privire la momentul începerii curgerii termenului de prescripţie de 6 luni în privinţa terţilor faţă de act administrativ unilateral cu caracter individual.

Reţinând neconstituţionalitatea fostelor prevederi ale art. 7 alin. (7) din Legea 554/2004 (în vigoare la acea dată, în prezent abrogate), pentru încălcarea principiului liberului acces la justiţie, Curtea Constituţională a arătat că dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004 nu făceau distincţie între calitatea persoanei vătămate printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual, şi anume dacă aceasta este însuşi destinatarul actului sau are calitatea de terţ faţă de acesta, textul de lege prevăzând acelaşi termen de 6 luni de la emiterea actului în care poate fi atacat actul administrativ. Or, actul administrativ unilateral cu caracter individual nu este opozabil terţilor, nefiind supus niciunei forme de publicitate, astfel încât aceştia nu au posibilitatea reală de a cunoaşte existenţa de la data emiterii lui. Acest act este adus la cunoştinţă doar destinatarului său prin comunicare. Aşa fiind, terţii persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim se găsesc în imposibilitatea obiectivă de a cunoaşte existenţa unui act administrativ adresat altui subiect de drept. accesul la instanţă al acestor categorii de persoane fiind practic blocat.

În acord cu această jurisprudenţă, în cazul terţului, termenul de introducere a plângerii prealabile nu poate curge decât de la data luării la cunoştinţă de acest act.

În acest sens este şi practica constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (spre exemplu decizia nr. 4378/19.11.2014 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2012) în care se reţine că termenul prevăzut de lege pentru formularea plângerii prealabile, începe să curgă de la data când persoana vătămată într-un drept al său într-un interes legitim, a luat cunoştinţă de existenţa actului administrativ a cărei anulare se solicită.

Prin raportare la această jurisprudenţă şi la Decizia nr. 797/2007 a Curţii Constituţionale, în mod corect a apreciat instanţa de fond că, pentru terţi, termenul de 6 luni curge de la data la care au luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa actului, acesta curgând de la data emiterii actului numai pentru destinatarul său.

Susţinerile recurentelor în sensul că plângerea prealabilă a fost tardiv formulată raportându-se la termenul de 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României a H.G. nr. 908/2002 (06 septembrie 2002) sunt nefondate.

Argumentele întemeiate pe art. 108 alin. (4) din Constituţia României, în sensul că măsura oficială de comunicare către cei interesaţi a hotărârilor de Guvern, măsură care condiţionează însăşi intrarea în vigoare a acestor acte administrative, o reprezintă publicarea lor în Monitorul Oficial ai României sunt nefondate. În lumina jurisprudenţei Curţii Constituţionale mai sus expuse, publicarea în Monitorul Oficial ca şi condiţie a intrării în vigoare a hotărârii de guvern nu echivalează, în cazul actelor administrative individuale, în raport cu specificul formalităţilor procedurale de aducere la cunoştinţă publică a acestuia, şi cu comunicarea ei către persoanele interesate, altele decât destinatarul.

În cazul unei hotărâri adoptate de Guvern în temeiul art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, pentru atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public, momentul de început al calculului termenelor procedurale nu coincide cu publicarea în Monitorul Oficial, pentru că anexele în care sunt indicate bunurile sunt publicate separat, în numerele "bis" ale Monitorului Oficial al României, partea I, care nu se aduc la cunoştinţa generală a publicului, ci sunt distribuite doar persoanelor interesate.

Această interpretare, care se regăseşte şi în practica anterioară a Înaltei Curţi (Decizia nr. 4060/2008, Decizia nr. 230/2009, Decizia nr. 3032/2012, Decizia nr. 742/2017 din 28.02.2017) este impusă de respectarea principiului liberului acces la justiţie şi a dreptului la un proces echitabil, consacrat în art. 21 din Constituţia României şi în art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, fiind astfel lipsit de pertinenţă argumentul recurentelor că nici Constituţia României şi nici art. 11 din Legea nr. 554/2004 nu conţin dispoziţii din care să reiasă că, în cazul anexelor publicate în Monitorul Oficial bis, această publicare nu ar fi o modalitate legală de comunicare a respectivelor acte. A nega dreptul la acţiune al reclamantei în privinţa unui act administrativ individual cu privire la care nu s-a făcut dovada comunicării sau luării la cunoştinţă în orice alt mod înseamnă ar însemna a nega dreptul de acces la o instanţă în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Şi art. 21 din Constituţie.

Aşa cum s-a reţinut de către prima instanţă, în Monitorul Oficial nr. 663/06.09.2002 a fost publicată doar H.G. nr. 908/2002, respectiv articolul unic, cu următorul conţinut:

"Se atestă apartenenţa ta domeniul public al judeţului Vrancea, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Vrancea a bunurilor cuprinse în anexele nr. 7 - 65* care fac parte integrantă din prezenta hotărâre", cu menţiunea că anexele 1-65 (inclusiv anexa 60 care interesează în cauză) se publică ulterior şi sunt disponibile la cererea persoanelor interesate, menţiune selectivă şi care nu asigură publicitatea necesară informării publicului, aspect confirmat şi prin adresa din 10.05.2019 emisă de Monitorul Oficial RA din care rezultă faptul că Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 663 bis din 6 septembrie 2002 a fost tipărit în afara abonamentului şi difuzat contra cost oricărei persoane interesate pe bază de comandă.

Recurentul Guvernul României nu a făcut dovada că ar fi comunicat reclamantei la momentul emiterii anexa nr. 60 la H.G. nr. 908/2002 şi nici nu a combătut prin vreun alt mijloc de probă susţinerile reclamantei în sensul că a aflat de conţinutul anexei 60 la H.G. nr. 908/2002, respectiv înscrierea în domeniul public al comunei Vintileasca a lacului natural Vintileasca, aflat în domeniul public al statului, la începutul anului 2018, în urma verificării la OCPI a evidenţelor cadastrale necesare valorificării prin închiriere a bunurilor din domeniul public al statului, moment la care, prin adresa nr. x/03.04.2018 a formulat plângerea prealabilă adresată Guvernului Românei, solicitând reexaminarea şi modificarea actului administrativ, în sensul înlăturării din inventarul domeniului public al comunei Vintileasca, judeţul Vrancea, a poziţiei nr. 12, "Lac natural", cu următoarele elemente de identificare:" Sat Vintileasca, suprafaţa 55700 mp, tarla x, parcela x, la 100 ml est de drumul judeţean 204H", plângere la care Guvernul României a comunicat răspunsul prin Adresa nr. x; 1659/CA din 29.05.2018 .

Totodată, în ceea ce priveşte capetele de cerere având ca obiect anularea parţială a H.C.L. nr. 12/1999 şi H.C.L nr. 45/2016, ambele emise de către Consiliul Local al Comunei Vintileasca, reclamanta a solicitat la data de 03.04.2018 reexaminarea actelor administrative mai sus indicate, în sensul înlăturării din inventarul domeniului public al comunei Vintileasca a bunului imobil "Lac natural" aflat la poziţia 12 din inventar, respectiv a bunului imobil "Lac natural" aflat la poziţia 185 din inventar (adresa nr. x/03.04.2018), astfel fiind îndeplinită procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004 şi faţă de acest pârât.

Recurentele au mai susţinut că publicarea constituie o condiţie de validitate a actului normativ (în sens larg) şi o condiţie ca actul administrativ normativ (în sens larg) semnat şi contrasemnat să producă efecte juridice.

Hotărârea Guvernului nr. 908/2002, privind atestarea domeniului public al judeţului Vrancea nu poate fi considerată act administrativ normativ, aceasta fiind, potrivit unei jurisprudenţe constante a instanţei supreme şi a celei de control constituţional un act administrativ individual ce evidenţiază inventarul centralizat al bunurilor aparţinând unei entităţi, care priveşte numai anumite persoane juridice - unităţi administrativ-teritoriale (judeţul Vrancea, respectiv municipiile, oraşele şi comunele din judeţul Vrancea), dispoziţiile cuprinse în aceasta neavând deci caracter general şi impersonal.

Întrucât H.G. nr. 908/2002 nu este un act administrativ cu caracter normativ, ci unul cu caracter individual, dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, care se referă la data intrării în vigoare a atului normativ, invocate de către recurente nu sunt aplicabile în cauză întrucât, aşa cum, de altfel, în cuprinsul recursurilor, o arată înseşi recurentele, contrazicându-şi propriile argumente referitoare la caracterul normativ al actului.

Din aceleaşi considerente, ţinând de caracterul de act administrativ cu caracter individual al H.G. nr. 908/2002 nu pot fi reţinute nici argumentele recurentelor desprinse din principiul nemo censetur ignorare legem şi din principiul legalităţii actului normativ, care implică şi aplicarea uniformă a legilor, atât în timp şi spaţiu, cât şi asupra persoanelor.

Nefondate sunt şi criticile referitoare la lipsa rolului activ al instanţei în a dispune administrarea unor probe relevante pentru a se stabili cu certitudine data la care reclamanta a luat cunoştinţă de Anexa nr. 60 la H.G. nr. 908/2002, de vreme ce, o dată stabilit că publicarea în Monitorul Oficial bis nu echivalează cu publicarea, sarcina probei comunicării actului administrativ individual revenea emitentului sau autorităţii căreia i-ar fi revenit obligaţia comunicării.

Recurentul Guvernul României a susţinut în subsidiar că instanţa a realizat astfel o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, nefiind clarificată data de referinţă la care să fie aplicat termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi nefiind probat, în speţă, niciun motiv temeinic ce ar fi putut să permită aplicarea, în cazul reclamantei, a termenului de 6 luni, regăsit în teza a II - a aceluiaşi alineat.

Instanţa nu a susţinut, aşa cum eronat susţine, în subsidiar, recurentul Guvernul României că acesta ar avea o obligaţie legală de comunicare a actului, ci doar că, dacă acesta susţine că reclamanta a cunoscut actul administrativ individual, ar fi trebuit să probeze susţinerile sale, faptul că reclamanta este "instituţie publică de interes naţional, cu personalitate juridică, având ca scop cunoaşterea, protecţia, punerea în valoare şi utilizarea durabilă a resurselor de apă, monopol natural de interes strategic, precum şi administrarea infrastructurii Sistemului naţional de gospodărire a apelor", astfel încât ar avea acces la publicaţiile oficiale ale statului român şi la verificarea situaţiei juridice a bunurilor ce se află în administrarea/gospodărirea sa neavând forţa de a naşte o prezumţie simplă în sensul cunoaşterii actului acestui act.

Prin urmare, acest motiv de recurs este nefondat în privinţa ambelor aspecte, cel principal şi cel susţinut în subsidiar.

II.2.2. Criticile recurentelor referitoare la prescripţia dreptului material la acţiune, potrivit cărora în mod nelegal, cu nerespectarea dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii introducerii cererii, sunt nefondate din următoarele considerente:

Art. 11 din Legea nr. 554/2004 prevede că "(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;"

Având în vedere concluziile reţinute în privinţa primului motiv de recurs referitor la tardivitatea plângerii prealabile, soluţia instanţei de fond cu privire la respingerea excepţiei tardivităţii este una corectă şi legală.

Intimata a formulat, prin adresa nr. x/03.04.2018, plângerea prealabilă adresată Guvernului Românei, solicitând reexaminarea şi modificarea actului administrativ, în sensul înlăturării din inventarul domeniului public al comunei Vintileasca, judeţul Vrancea, a poziţiei nr. 12, "Lac natural", cu următoarele elemente de identificare:" Sat Vintileasca, suprafaţa 55700 mp, tarla x, parcela x, la 100 ml est de drumul judeţean 204H", plângere la care Guvernul României a comunicat răspunsul prin Adresa nr. x; 1659/CA din 29.05.2018, iar acţiunea a fost introdusă la 4.10.2018, cu respectarea termenului de 6 luni.

Prin urmare, şi acest motiv de recurs este nefondat.

II.2.3. Pe fondul cauzei, criticile recurentelor sunt nefondate.

Înalta Curte reţine ca fiind aplicabile prezentei cauze următoare dispoziţii legale:

- art. 136 alin. (3) din Constituţia României: "Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice."

- art. 3 alin. (1) din Legea Apelor nr. 107/1996, cu modificările şi completările ulterioare, " Aparţin domeniului public al statului apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 kmp, malurile şi cuvetele lacurilor ... ".

- art. 2 alin. (2) din O.U.G. nr. 107/2002, " Administraţia Naţională «Apele Române» administrează bunurile din domeniul public al statului, de natura celor prevăzute la art. 136 alin. (3) din Constituţia României, republicată, bunurile proprietate publică prevăzute de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, conform anexei nr. 2, precum şi patrimoniul propriu stabilit pe baza situaţiilor financiare existente la sfârşitul lunii anterioare datei înregistrării ca instituţie publică la organul fiscal competent."

- art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 "domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 136 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ - teritoriale prin modurile prevăzute de lege", iar potrivit art. 3 alin. (2) al aceluiaşi text "domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţia României, din cele prevăzute la pct. 1 din anexă precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional declarate ca atare prin lege".

- Anexa Legii nr. 213/1998, privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, unde la punctul I. 3 se statuează că:

"Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri: (...) 3. apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile si cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare; (...)".

- art. 136 alin. (4) din Constituţia României "bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică".

- Lacul este definit în anexa nr. 1 la Legea Apelor nr. 107/1996, cu modificările şi completările ulterioare, pct. 37 ca fiind " corp de apă interioară, stătătoare, de suprafaţă ", iar conform pct. 37 indice 1 din aceeaşi Anexă, lacul natural a fost definit ca fiind " corp de apă stătătoare apărut în decursul vremii în condiţii naturale, prin cantonarea acesteia într-o formă de relief concavă (cuvetă, depresiune, etc.) indiferent de intervenţiile antropice ulterioare formării."

- Art. 861 noul C. civ. alin. (1): "bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile", în timp ce la alin. (2) se arată că "proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune ".

Făcând aplicarea acestor texte la situaţia de fapt reţinută de către prima instanţă pe baza probelor administrate de cauză şi care nu pot fi revizuite în recurs, Înalta Curte reţine ca fiind necontestat în cauză că Lacul Vintileasca este inclus în categoria principalelor lacuri naturale din România, conform Atlasului cadastrului apelor din România, ediţia 1992, aprobat prin Ordinul Ministrului Apelor, Pădurilor şi Protecţiei Mediului nr. 399/1997 şi completat prin Ordinul Ministrului Mediului şi Gospodăririi Apelor nr. 1276 din 2005, fiind inclus în bazinul hidrografic Siret, cod cadastral XII-1.80 .

Prin întâmpinarea depusă la dosar, Statul român, prin Ministerul Finanţelor Publice a confirmat faptul că în primul inventar al bunurilor din domeniul public al statului, aprobat prin H.G. nr. 1045/2000, în Anexa nr. 12 a fost înscris şi "Lacul Vintileasca" cu acelaşi număr de inventar menţinut în H.G. nr. 1705/2006, privind aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, aspect confirmat şi de Direcţia Generală de Legislaţie şi Reglementare în Domeniul Activelor Statului din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, prin adresa nr. x/27.05.2019 (fila din aplicaţia informatică "PATRIM - patrimoniul public", întocmită în baza H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, din care rezultă că imobilul avut în vedere se află înscris în inventarul centralizat la nr. MFP 63856, cod clasificaţie 8.03.03 şi în administrarea Administraţiei Naţionale Apele Române .

Din interpretarea art. 136 alin. (3) din Constituţia României şi art. 3 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul acesteia reiese că bunurile din domeniul public sunt cele declarate de prevederile legale/constituţionale (criteriul declaraţiei legii), respectiv cele de uz sau de interes public naţional (criteriul destinaţiei bunurilor). Relevant în cauză este art. 3 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care precizează că "domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege."

Lacul în cauză este declarat domeniu public al statului prin lege, respectiv prin art. 3 alin. (1) din Legea nr. 107/1996, care prevede că: "(1) Aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 km2, malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul energetic valorificaţii, marea teritorială şi fundul apelor maritime ", care se coroborează cu pct. 37 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996 care defineşte lacul la ca fiind "corp de apă interioară, stătătoare, de suprafaţă" şi pct. 371 din aceeaşi anexă care defineşte lacul natural ca fiind "corp de apă stătătoare apărut în decursul vremii în condiţii naturale, prin cantonarea acesteia într-o formă de relief concavă (cuvetă, depresiune, etc.) indiferent de intervenţiile antropice ulterioare formării'".

Deşi în interpretarea corectă a acestor texte, contrară celei susţinute de către intimata UAT Vintileasca, lacul în cauză este bun declarat în domeniul public al statului prin lege, prin HCL nr. 12/1999 privind aprobarea inventarului domeniului public al comunei Vintileasca, acesta a fost inclus în inventarul domeniului public al comunei Vintileasca, judeţul Vrancea, sub denumirea imobilul "Lac natural" aflat la poziţia 12 din inventar, cu următoarele elemente de identificare: "Sat Vintileasca, suprafaţa 55700 mp, tarla x, parcela x, la 100 ml est de drumul judeţean 2041H"(filele x). Ulterior, în anexa nr. 60 a Hotărârii de Guvern nr. 908 din 22 august 2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Vrancea, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Vrancea, publicată în Monitorul Oficial nr. 663 bis din 06 septembrie 2002, a fost inclus în inventarul domeniului public al comunei Vintileasca, judeţul Vrancea, la poziţia nr. 12, bunul "Lac natural", în suprafaţă de 55700 mp, situat în sat Vintileasca, tarla x, parcela x(filele x). În sfârşit, prin HCL nr. 45/2016 privind modificarea, completarea şi înlocuirea anexei la HCL nr. 12/1999 privind aprobarea inventarului domeniului public al comunei Vintileasca, a fost reinventariat imobilul "Lac comunal" aflat la poziţia 185 din inventar, cu următoarele elemente de identificare: "Comuna Vintileasca, sat Vintileasca, tarla x, parcela x, suprafaţa 6,11,ha"(filele x).

Aşa cum s-a reţinut constant în jurisprudenţa instanţei supreme (spre exemplu, decizia nr. 33 din 15 ianuarie 2020 pronunţată de I.C.C.J., secţia I civilă), operaţiunea de inventariere, atât a bunurilor ce fac parte din domeniul public de interes local, cât şi a bunurilor ce fac parte din domeniul public al statului, operată prin hotărâre de guvern, nu are semnificaţia unui mod de dobândire a proprietăţii publice, ci doar de consacrare legislativă a unei situaţii preexistente, astfel că, instanţei de contencios-administrativ nu îi revine competenţa de a analiza aspecte legate de dreptul de proprietate al statului, obiectul prezentei cauze rezumându-se strict la analiza din punct de vedere al apartenenţei bunurilor ce fac obiectul prezentei cauze la domeniul public de interes local sau la domeniul public al statului.

Hotărârile consiliului local, emisă în scopul declarării şi inventarierii bunurilor ce aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale şi hotărârea de Guvern, emisă în scopul atestării bunurilor ce aparţin domeniului public al judeţului şi al celorlalte unităţi administrativ-teritoriale din cuprinsul acestuia - invocate drept titluri de proprietate de către intimata UAT Vintileasca-, adoptate în aplicarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, act normativ care a instituit obligativitatea inventarierii bunurilor ce aparţin, după caz, domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, nu au o valoare constitutivă de drept, ci doar una declarativă. Aceasta întrucât prin nicio dispoziţie legală nu se atribuie efecte constitutive de drept procedurii de inventariere, care implică activitatea unei comisii special constituite, însuşirea inventarelor la nivelul consiliilor locale şi judeţene iar apoi centralizarea acestora la nivelul Guvernului pentru 106 atestarea prin hotărâre de guvern a apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local. Dimpotrivă, aşa cum rezultă din ansamblul reglementării Legii nr. 213/1998, validitatea operaţiunii de inventariere şi atestare a apartenenţei la domeniul public local, judeţean sau naţional a unui bun e condiţionată de existenţa, ca situaţie premisă, a unui mod legal de dobândire a acestuia în patrimoniul entităţii căreia se arată că îi aparţine. Regimul special de deţinere, circulaţie şi protecţie al proprietăţii publice atribuit unui bun nu se demonstrează prin operaţiunea de inventariere a acestuia în lista bunurilor ce aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, mai ales când dreptului invocat i se opune un drept de proprietate publică dobândit prin calificarea legii.

De altfel, acest aspect este susţinut chiar şi de către recurentul Guvernul României în recursul său în care arată că, potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi Normelor tehnice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorităţi administrativ-teritoriale se întocmeşte de către comisiile special constituite în acest sens, în fiecare unitate administrativ-teritorială şi se însuşeşte prin hotărârea autorităţii publice a unităţii respective, urmând ca apartenenţa la domeniul respectiv a bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului. Prin actele administrative astfel adoptate, consiliile locale/judeţene stabilesc regimul juridic diferenţiat (proprietatea publică sau proprietatea privată) numai cu privire la bunurile lor, voinţa juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau judeţean aparţinând, deci, autorităţilor locale. Efectul juridic al actului emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic al proprietăţii publice diferenţiat de regimul juridic al proprietăţii private, ce aparţine tot unităţii administrativ-teritoriale.

În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale (spre exemplu, decizia nr. 1031/2010), în care se arată că: " Curtea constată că, potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unui municipiu se întocmeşte de comisii special constituite, conduse de către primar, şi se însuşeşte de către consiliul local. Aceste inventare se centralizează de consiliul judeţean şi se trimit Guvernului, pentru ca acesta, prin hotărâre, să ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local. Prin urmare, pentru ca aceste bunuri din domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale să fie inventariate şi confirmate ca aparţinând acestui domeniu, este necesar să existe acte administrative unilaterale de atestare a acestei situaţii, (…), hotărâri adoptate în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare. Hotărârea Guvernului (…) nu reprezintă un act de trecere forţată a imobilelor din domeniul privat în cel public, similar unei exproprieri, ci doar confirmă regimul juridic al unor bunuri ce au fost enumerate în acte ale autorităţilor publice locale."

Sentinţa civilă nr. 895/2014, invocată de UAT Vintileasca, care în opinia sa ar stabili că terenul în suprafaţa de 4,7 ha situat în T 58 P 2651 se află în proprietatea Comunei Vintileasca, pronunţată de Tribunalul Vrancea, secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ vizează delimitarea teritorială dintre două unităţi administrativ teritoriale, respectiv la localizarea imobilului pe suprafaţa uneia dintre acestea, iar nu dreptul de proprietate al comunei Vintileasca asupra lacului în discuţie, neputând fi opusă ca dovadă a dreptului de proprietate al autorităţii locale.

În acest sens, Înalta Curte reţine că problema stabilirii limitelor administrativ-teritoriale prin hotărâri judecătoreşti definitive a făcut obiectul controlului de constituţionalitate, prin Decizia nr. 14 din 18 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 339 din 18 aprilie 2018, prin care instanţa de control constituţional a statuat cu privire la efectele acestor hotărâri, reţinând că:

"Pronunţând hotărârea prin care soluţionează acţiunea în stabilirea hotarelor unităţii administrativ-teritoriale, instanţa de judecată nu se substituie Parlamentului, ci verifică operaţiunea tehnică de delimitare a hotarelor unităţilor administrativ-teritoriale efectuată de către comisia de delimitare. Efectele acestei hotărâri nu sunt constitutive de drepturi, ci declarative, în sensul că se pronunţă asupra întregii documentaţii cadastrale, stabilind hotarele unităţilor administrativ-teritoriale în conformitate cu legile în vigoare şi cu prescripţiile tehnice incidente."

Prin urmare, întrucât nici această sentinţă, cele două hotărâri de consiliu local şi hotărârea de guvern de care se prevalează intimata UAT Vintileasca în întâmpinarea depusă nu au nici valoarea unor titluri de proprietate, nefiind constitutive de drepturi, şi nici nu pot avea valoarea unor probe absolute ale regimului de proprietate publică a bunurilor la care se referă, apare ca fiind legală soluţia adoptată în cauză de către instanţa de fond, care a reţinut, în mod corect, că nu au fost depuse la dosar niciun fel de dovezi că imobilul - "Lacul Vintileasca", s-ar fi aflat vreodată în proprietatea publică a unităţii administrativ - teritoriale Vintileasca.

Nu poate primi semnificaţia unui act constitutiv de drept de proprietate niciunul din faptele juridice invocate de către recurenta UAT Vintileasca în întâmpinarea depusă, respectiv: faptul că lacul Vintileasca a apărut prima dată în anul 1968, când s-a făcut delimitarea între comune, conform Legii nr. 2 din anul 1968 şi că în anul 1980, în momentul introducerii cadastrului în comuna Vintileasca, acesta apare la editarea planului cadastral sau faptul că expertul desemnat în dosarul nr. x/2013, care avea ca obiect delimitarea teritorială dintre două unităţi administrativ teritoriale, a concluzionat că linia de hotar dintre cele două UAT-uri a fost stabilită din anul 1981, această suprafaţa de teren - Lacul comunal Vintileasca figurând în proprietatea acesteia.

Nici extrasul de carte funciară nu are un caracter constitutiv de drepturi, nefiind incidente dispoziţiile art. 885 din noul C. civ. cu privire la caracterul constitutiv de drepturi al acestor înscrieri ("drepturile reale asupra imobilelor cuprinse în cartea funciară se dobândesc, atât între părţi, cât şi faţă de terţi, numai prin înscrierea lor în cartea funciară"), în raport de faptul că recurenta susţine că dobândirea dreptului său de proprietate s-a făcut la nivelul anului 1968, moment în raport de care înscrierea în cartea funciară erau dispoziţiile Legii nr. 7/1996, iar efectul înscrierilor în cartea funciară era cel de opozabilitate faţă de terţi.

Or, potrivit art. 80 din Legea 71/2011 (situat în partea de dispoziţii tranzitorii şi de punere în aplicare a cărţii a III-a "Despre bunuri" a C. civ.): "Cererile de înscriere, precum şi acţiunile în justiţie, întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, indiferent de data introducerii lor, vor fi soluţionate potrivit normelor materiale în vigoare la data încheierii actului sau, după caz, la data săvârşirii ori producerii faptului juridic generator al dreptului supus înscrierii, cu respectarea normelor procedurale în vigoare în momentul introducerii lor."

Faptul că nu există niciun proces-verbal de predare-primire cu privire la acest lac comunal nu presupune că acest lac se află în domeniul public al comunei Vintileasca, de vreme ce lacul este bun proprietate publică a statului prin calificarea legii nepunându-se problema unei predări-primiri.

De altfel, aşa cum s-a mai arătat, într-un litigiu precum cele de faţă, întemeiată pe dispoziţiile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ analizează legalitatea H.G. (în speţă nr. 908/2002) prin prisma conformităţii cu prevederile legii în executarea căreia a fost adoptată, respectiv Legea nr. 213/1998, verificând dacă imobilul în discuţie a intrat în proprietatea publică a comunei intimate, într-una din modalităţile prevăzute de art. 9 din Legea nr. 213/1998, text de lege care consacră modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică şi potrivit căruia:

"(1) Trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului, declarându-se din bun de interes public naţional în bun de interes public judeţean sau local."

Or, în cauză, aşa cum s-a reţinut şi de către prima instanţă, nu există nicio dovadă privind transmiterea dreptului de proprietate asupra imobilului "Lacul Vintileasca" din proprietatea publică a statului, în proprietatea publică a unităţii administrativ teritoriale Vintileasca, în conformitate cu aceste dispoziţii legale.

Faptul, susţinut de recurentul Guvernul României, că H.G. nr. 908/2002 a fost adoptată cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea unor acte normative, precum şi a celor cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, în vigoare la acea dată, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia, astfel cum reiese din Nota de fundamentare, este irelevant, având în vedere că instanţa de fond a analizat legalitatea actului administrativ prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 213/1998. De asemenea lipsit de relevanţă este faptul că au fost întrunite procedurile formale şi au fost respectate competenţele la momentului emiterii actului, respectiv că hotărârea contestată a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat, la acea dată, de Ministerul Administraţiei Publice, organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu atribuţii şi competenţe în domeniul administraţiei publice locale, fiindcă nu nerespectarea procedurii de emitere a format obiectul criticilor de nelegalitate în prezenta cauză.

Contrar celor susţinute de recurentul Guvernul României, instanţa nu a procedat la cenzurarea valabilităţii titlului cu care unitatea administrativ-teritorială comuna Vintileasca deţine obiectivul şi nu a intrat în competenţa instanţelor de drept comun, ci s-a limitat la a analiza legalitatea acestui act administrativ prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia şi a normelor de competenţă conferite de lege emitentului actului.

H.G. nr. 908/2002 respectă principiul legalităţii actului administrativ, acea calitate a actului administrativ de a corespunde legii în accepţiunea lato sensu, atât din punct de vedere al categoriilor de acte normative incluse în sintagma lege, cât şi din punct de vedere al prescripţiilor legii în ceea ce priveşte forma, fondul şi limitele competenţei organului care emite actul administrativ. Actul administrativ trebuie să fie emis sau adoptat de organul competent, în limitele competenţei sale, respectarea normelor de competenţă conferite de lege emitentului actului şi a procedurii de emitere nefiind singurele condiţii de legalitate a unui administrativ de tipul prezentei hotărâri de guvern, fiind necesară şi respectarea normelor de drept material, în cauză cele privind regimul dreptului de proprietate publică.

Recurentul Guvernul României a mai susţinut faptul că voinţa juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local aparţine autorităţilor deliberative ale respectivei unităţi administrativ-teritoriale şi orice intervenţie a Guvernului asupra inventarelor astfel însuşite de autorităţile locale, în sensul adăugirii sau eliminării unor bunuri ar reprezenta o ingerinţă în autonomia locală, precum şi o depăşire a atribuţiilor conferite de Legea nr. 213/1998.

Şi aceste susţineri sunt nefondate, principiul respectării autonomiei locale neputând justifica o încălcare a regimului dreptului de proprietate publică consacrat prin Constituţie şi neputând conduce la acceptarea fără rezerve a trecerii unui bun calificat de lege ca fiind proprietate publică a statului într-unul proprietate publică a autorităţii locale fără nici un titlu.

În sfârşit, recurenta UAT Vintileasca a susţinut că reclamanta-intimată nu poate invoca niciun interes în cauză, atâta timp cât acest teren se află deja în domeniul public, susţinere care nu poate fi reţinută de vreme ce obiectul litigiului este tocmai apartenenţa bunului la domeniul public al statului sau la cel autorităţii locale, în raport de distincţiile clar stabilite de Constituţie şi Legea 213/1998, distincţia prezentând relevanţă sub aspectul respectării regimului dreptului de proprietate publică, care este de strictă reglementare.

Prin urmare, şi acest motiv de recurs este neîntemeiat.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, având în vedere că niciunul dintre motivele de recurs nu au fost considerate întemeiate, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Guvernul României şi UAT Vintileasca - Consiliul Local al comunei Vintileasca împotriva sentinţei civile din 183/2019 din 12 decembrie 2019 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 5 aprilie 2022.