Transfer of State Property to Local Domain: Emergency Adoption Without Agenda Listing and Decisional Transparency Violations

Şedinţa publică din data de 31 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Acţiunea judiciară

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 05.06.2019, sub nr. x/2019, astfel cum a fost modificată, reclamantul A. al Românilor din Covasna, Harghita şi Mureş a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Ministerul Tineretului şi Sporturilor şi Municipiul Sf. Gheorghe, prin Primar, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea H.G. nr. 1044/2018, fără cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea de şedinţă din data de 10.09.2019, a respins excepţia netimbrării şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului invocate prin întâmpinare de către pârâţii Guvernul României şi Ministerul Tineretului şi Sportului.

Aceeaşi instanţă, prin încheierea de şedinţă din data de 14.01.2020, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului şi excepţia lipsei de interes a acestuia în promovarea acţiunii invocate prin întâmpinare de către pârâtul Municipiul Sf. Gheorghe.

Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 5 din 13.02.2020, a respins acţiunea reclamantului, astfel cum a fost modificată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamantul A. al Românilor din Covasna, Harghita şi Mureş, care a solicitat casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre judecare aceleiaşi instanţe.

În motivarea căii de atac, încadrată în drept în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurentul a susţinut, pe de o parte, faptul că sentinţa contestată este insuficient motivată şi cuprinde considerente contradictorii, iar, pe de altă parte, faptul că aceasta a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În dezvoltarea acestor motive de recurs au fost formulate de către recurent critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească atacată ce vor fi prezentate în continuare.

În mod eronat, prima instanţă a considerat faptul că Ministerul Tineretului şi Sporturilor şi-a îndeplinit obligaţia de publicare pe site-ul instituţiei a proiectului hotărârii de Guvern contestate în cauză încă din data de 20 iulie 2018. În realitate, această operaţiune tehnică s-a realizat la data de 21 decembrie 2018, ceea ce echivalează cu nerespectarea prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică. Situaţia a fost similară şi în ceea ce priveşte hotărârea de consiliu local ce a stat la baza adoptării sale. De altfel, instanţa nu a motivat concluzia la care ajuns cu privire la această chestiune.

Recurentul consideră că, în realitate, instanţa de fond nu a analizat dacă a existat un caz excepţional care ar fi permis Guvernului României să adopte proiectul de act normativ în condiţiile în care acesta nu a fost înscris pe agenda de lucru a şedinţei respective de Guvern.

În plus de aceasta, recurentul apreciază că nici nu se poate justifica existenţa urgenţei în adoptarea hotărârii de Guvern în condiţiile în care s-a reţinut în considerentele sentinţei că este vorba despre "o reluare a intenţiei de preluare a bunurilor respective manifestată iniţial prin HCL nr. 338/24.11.2016, reiterare ce a fost determinată de necesitatea punerii de acord numai a anexelor care detaliau descrierea imobilul, în condiţiile în care, prin H.G. nr. 1006/20.12.2018 a fost modificată anexa 30 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, aflate în administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe."

Recurentul a concluzionat în sensul că hotărârea judecătorească contestată nu este propriu-zis motivată în condiţiile în care criticile de nelegalitate invocate cu privire la hotărârea de Guvern dedusă judecăţii nu au fost riguros analizate de către instanţă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii Guvernul României, Municipiul Sf. Gheorghe şi Ministerul Tineretului şi Sporturilor au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru argumentele prezentate la dosar.

5. Soluţia instanţei de recurs

5.1. Consideranţii generale

Controlul judiciar declanşat de recurentul A. al Românilor din Covasna, Harghita şi Mureş, în temeiul art. 8 şi art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, are ca obiect verificarea legalităţii H.G. nr. 1044/2018 privind transmiterea unui imobil aflat în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Tineretului şi Sporturilor - Clubul Sportiv Municipal Sfântu Gheorghe - în domeniul public al municipiului Sfântu Gheorghe, judeţul Covasna.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantului, reţinând, în esenţă, următoarele argumente juridice:

Prin H.C.L. Sf. Gheorghe nr. 338/24.11.2016 s-a aprobat efectuarea demersurilor legale pentru a se realiza transmiterea din domeniul public al Statului şi administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului a Clubului Sportiv Municipal Sf. Gheorghe în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe a imobilelor situate în Municipiul Sf. Gheorghe, str. x, respectiv a bazei sportive municipale, a sălii sporturilor şi a sediului administrativ.

La data de 20.07.2018, pe pagina de internet a pârâtului Ministerul Tineretului şi Sportului a fost publicat proiectul de hotărâre privind actualizarea anexei 30 a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului şi transmiterea unei părţi dintr-un imobil aflat în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe, în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe, Judeţul Covasna.

Prin preluarea recomandărilor făcute de MADR şi Ministerul Finanţelor Publice de disjungere a proiectului de act normativ, pe site-ul Ministerului Tineretului şi Sportului a fost postat, la data de 01.10.2018, proiectul de hotărâre de Guvern privind actualizarea valorilor de inventar şi modificarea datelor de identificare a unor imobile cuprinse în Anexa nr. 30 a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului aflate în administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe, cu termen de 10 zile pentru primirea de propuneri/observaţii, termen prevăzut de dispoziţiile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 52/2003; acest proiect de act normativ a fost apoi adoptat de către Guvernul României, prin H.G. nr. 1006/20.12.2018 privind actualizarea valorilor de inventar şi modificarea datelor de identificare a unor imobile cuprinse în anexa nr. 30 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, aflate în administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe. Datele de identificare şi descrierea bunului rezultat în urma comasării au fost indicate în această anexă (sediu administrativ şi complex sportiv cu o suprafaţă totală de 49.246 mp şi elemente componente descrise de la C1 la C9, conform CF x).

La data de 18.12.2018, a fost postat pe site-ul pârâtului Ministerul Tineretului şi Sportului proiectul de hotărâre de Guvern privind transmiterea unei părţi dintr-un imobil aflat în domeniul public al statului şi în administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe, judeţul Covasna, cu termen de 10 zile pentru primirea de propuneri/observaţii; în Anexa nr. 1 a acestui proiect erau propuse spre transmitere în domeniul public al municipiului Sf. Gheorghe aceleaşi bunuri imobile propuse prin actul normativ postat pe site-ul Ministerului Tineretului şi Spotului la data de 20.07.2018, iar la data de 21.12.2018, a fost postat proiectul de hotărâre de Guvern privind transmiterea unui imobil aflat în domeniul public al statului şi în administrarea MTS - CSM Sf. Gheorghe, în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe, Judeţul Covasna, astfel cum bunul a fost descris ca urmare a adoptării H.G. nr. 1006/20.12.2018.

La niciunul dintre aceste proiecte de acte normative (publicate în 20.07.2018, 18.12.2018, respectiv 21.12.2018) nu au fost formulate la sediul iniţiatorului, pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului, în termenul legal, observaţii şi/sau propuneri şi nici nu au fost invocate nereguli procedurale referitoare la procedura transmiterii bunurilor imobile din domeniul public al statului în domeniul public local.

Ulterior adoptării H.G. nr. 1006/20.12.2018, prin hotărârea Consiliului Local al Municipiului Sf. Gheorghe nr. 391/27.12.2018 s-a aprobat efectuarea demersurilor legale pentru a se realiza transmiterea din domeniul public al Statului şi administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului - Club Sportiv Municipal Sf. Gheorghe în domeniul public al Municipiului Sf. Gheorghe a imobilelor situate în Municipiul Sf. Gheorghe, str. x, respectiv a sediului administrativ şi a complexului sportiv, cu datele de identificare indicate în anexă.

Prin adresa Ministerului Justiţiei nr. x/28.12.2018, proiectul în discuţie a fost avizat favorabil, dar cu o serie de observaţii.

Prin nota de fundamentare a fost prezentată situaţia imobilului, de la data solicitării iniţiale, din 2016 şi demersurile efectuate de iniţiator, pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului.

În şedinţa de Guvern din data de 28.12.2018 a fost adoptată H.G. nr. 1044/2018 prin care s-a aprobat transmiterea unui imobil, având datele de identificare prevăzute în anexă, din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Tineretului şi Sportului - Clubul Sportiv Municipal Sf. Gheorghe în domeniul public al municipiului Sf. Gheorghe, judeţul Covasna, precum şi declararea acestuia din bun de interes public naţional în bun de interes public local. În anexă, este indicat imobilul situat în Municipiul Sf. Gheorghe, str. x, respectiv sediul administrativ şi complexul sportiv, având suprafaţă totală măsurată de 49.246 mp şi elementele componente descrise în anexa 2 a H.G. nr. 1006/20.12.2018.

Prin adresa nr. x/03.01.2019, Instituţia Prefectului Judeţului Covasna a comunicat primarului Municipiului Sf. Gheorghe că a fost verificată H.C.L. Sf. Gheorghe nr. 391/2018 şi că nu i s-a aplicat procedura prevăzută de art. 3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Prin adresa nr. x/04.01.2019, pârâtul Ministerul Tineretului şi Sportului a comunicat faptul că a preluat în proiect observaţiile de la pct. 1-2, 5-6, că a fost emis avizul de legalitate al Instituţiei Prefectului Judeţului Covasna indicat la pct. 3 şi că, referitor la observaţia de la pct. 4 privind respectarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională, publicarea proiectului a avut loc, iniţial, la data de 10.07.2018, astfel că termenele prevăzute de aceste norme sunt respectate.

Prima instanţă a apreciat că este nefondată critica reclamantului referitoare la nerespectarea procedurii privind transparenţa decizională, reglementată de Legea nr. 52/2003, în condiţiile în care intenţia autorităţii iniţiatoare de transmitere a bazei sportive municipale, a sălii sporturilor şi a sediului administrativ situate în Municipiul Sf. Gheorghe, str. x a fost expres adusă la cunoştinţa publică încă din data de 20.07.2018.

De asemenea, este nefondată critica reclamantului referitoare la nerespectarea procedurii prevăzute de H.G. nr. 561/2009, în condiţiile în care, potrivit dispoziţiilor art. 40 din acest act normativ, existenţa cazului excepţional în care Primul-Ministru poate aproba, pe durata desfăşurării şedinţei Guvernului, să fie luate în discuţie şi proiecte de acte normative neînscrise pe agenda de lucru, dacă acestea reclamă o decizie urgentă a Guvernului, reprezintă o chestiune ce se circumscrie dreptului de apreciere al autorităţii publice.

Competenţa de a discuta adoptarea proiectului de hotărâre de Guvern, neînscris pe agenda de lucru, aparţinea pârâtului Guvernul României, prin Primul-Ministru, iar măsura adoptării sale nu poate fi considerată ca fiind o încălcare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În plus de aceasta, toate observaţiile formulate în procesul de avizare au fost însuşite şi remediate de iniţiator înainte de publicarea actului administrativ cu caracter individual în Monitorul Oficial, deci înainte ca actul să producă efecte juridice.

Înalta Curte nu împărtăşeşte soluţia judecătorului fondului.

Reevaluând materialul probator administrat în cauză prin prisma cadrului normativ aplicabil şi răspunzând la criticile formulate în cadrul memoriului de recurs, subsumate motivelor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., dar şi la apărările intimaţilor din cadrul întâmpinărilor depuse la dosar, instanţa de control judiciar constată următoarele:

5.2. Motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.: ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei")

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta nu îndeplineşte exigenţele menţionate de textul legal mai sus citat, deoarece judecătorul fondului nu a clarificat aspectele esenţiale ale speţei.

În primul rând, trebuie menţionat faptul că proiectul hotărârii de Guvern deduse judecăţii nu s-a aflat pe agenda de lucru a şedinţei Guvernului din data de 28.12.2018.

Conform dispoziţiilor art. 40 alin. (2) şi (3) din Anexa la H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării:

"(2) În cazuri excepţionale, Primul-Ministru poate aproba ca pe durata desfăşurării şedinţei Guvernului să fie luate în discuţie şi proiecte de documente de politici publice, proiecte de acte normative sau alte documente neînscrise pe agenda de lucru, dacă acestea reclamă o decizie urgentă a Guvernului.

(3) În cazul acestor chestiuni urgente, iniţiatorul are obligaţia să îşi însuşească observaţiile şi propunerile cu privire la forma şi legalitatea acestor proiecte cuprinse în documentele prevăzute la art. 24 şi 25."

Aşadar, dispoziţiile normative anterior citate stabilesc faptul că, în cazuri excepţionale, Primul-ministru poate aproba, pe durata şedinţei Guvernului, să fie luate în discuţie şi proiecte de acte normative care nu au fost menţionate pe agenda de lucru, în situaţia în care acestea reclamă o decizie urgentă a Guvernului.

Înalta Curte apreciază că este fondată critica recurentului în sensul că instanţa de primă jurisdicţie nu a analizat îndeplinirea cerinţelor impuse de textul legal aflat în discuţie, respectiv dacă a existat un caz excepţional pentru a cărui rezolvare se impunea adoptarea de urgenţă a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, adică a H.G. nr. 1044/2018.

Într-adevăr, Primul-Ministru are competenţa să dispună această măsură, însă cu respectarea condiţiilor impuse de textul legal care i-o conferă.

În al doilea rând, instanţa de fond a omis să analizeze critica de nelegalitate invocată de recurentă referitoare la lipsa avizelor de la instituţiile publice avizatoare la momentul adoptării hotărârii de Guvern în şedinţa din data de 28.12.2018.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că judecătorul fondului nu a lămurit în mod corespunzător situaţia de fapt şi de drept existentă în speţa dedusă judecăţii. Or, cercetarea fondului cauzei presupune existenţa tuturor elementelor de rezolvare a fondului litigiului.

În concluzie, nemotivarea hotărârii sub aspectele de esenţă echivalează cu necercetarea fondului cauzei, situaţie în raport cu care, pentru respectarea dublului grad de jurisdicţie, se impune admiterea recursului şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe

5.3. În raport de motivul de casare anterior reţinut, instanţa de control judiciar apreciază că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurent, subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. al Românilor din Covasna, Harghita şi Mureş împotriva sentinţei nr. 5/2020 din 13 februarie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 31 martie 2022.