Starting point for administrative action limitation period: actual knowledge vs. land registry inscription for third parties challenging property title certificates

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău sub nr. x/2019, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Neamţ a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Turismului, S.C. A. S.A. şi S.C. B. S.A. solicitând instanţei să se constate nulitatea absolută parţială a Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor seria x nr. x din 15.12.1993, emis de Ministerul Turismului în favoare A. S.A. în ceea ce priveşte suprafaţa de 1100 mp.

Reclamanta a solicitat introducerea în cauză şi a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice, în temeiul art. 68 C. proc. civ., art. 12 alin. (5), Legea 213/1998.

Prin încheierea din 15 noiembrie 2019, în temeiul art. 68, art. 70 C. proc. civ. raportat la art. 64-65 din acelaşi cod, instanţa a admis în principiu cererea de chemare în judecată a statului român prin Ministerul Finanţelor Publice, parte ce a dobândit calitatea de reclamat.

În temeiul dispoziţiilor art. 78 alin. (2) C. proc. civ., prin încheierea din 22 ianuarie 2021 instanţa a dispus introducerea în cauză în calitate de intervenient forţat a C. S.R.L, actualul proprietar al imobilului în litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 44/2021 din 16 aprilie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii şi admisă excepţia tardivităţii, fiind respinsă acţiunea formulată de reclamanţii Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Neamţ şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri - succesor al Ministerul Turismului, A. S.A., B. S.A. şi intervenientul forţat C. S.R.L. prin reprezentanţi D. şi E., ca fiind tardivă. Totodată, a fost obligată reclamanta să plătească intervenientului forţat 1.000 RON cheltuieli de judecată reprezentând onorariu apărător.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 44/2021 din 16 aprilie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Neamţ şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, în numele şi pentru Statul Român Prin Ministerul Finanţelor Publice, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticând-o pentru nelegalitate.

3.1. Prin recursul formulat de recurenta-reclamantă Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Neamţ, s-a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recurenta-reclamantă a arătat că sentinţa primei instanţe a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond reţinând în mod greşit ca punct de plecare al termenului de introducere a acţiunii în anularea actului administrativ, momentul transcrierii în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra imobilului.

A susţinut recurenta că, în calitatea sa de terţ faţă de actul administrativ în discuţie, nu a avut cunoştinţă despre emiterea acestuia până la data de 07.09.2018, când Certificatul de atestare a dreptului de proprietate i-a fost comunicat de către reprezentantul legal al S.C. C. S.R.L., în scopul emiterii avizului favorabil pentru obţinerea unei autorizaţii de construire.

Cu această ocazie s-a constata că suprafaţa de 1100 mp proprietatea statului, înscrisă în amenajamentul silvic, a fost inclusă în suprafaţa de 93450 mp pentru care s-a emis Certificatul x din 15.12.1993, ca făcând parte din terenul de 1402 mp aferent obiectivului C..

3.2. Prin recursul formulat de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, în numele şi pentru Statul Român Prin Ministerul Finanţelor Publice, s-a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea excepţiei tardivităţii acţiunii şi admiterea pe fond a acesteia.

Sub un prim aspect recurenta a arătat că, chiar dacă prin acţiune s-a solicitat constatarea nulităţii parţiale a certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x/15.12.1993 emis de Ministerul Turismului, natura juridică a acţiunii trebuia privită ca fiind una de revendicare. Aşa fiind, faţă de caracterul inalienabil al proprietăţii publice, acţiunea este imprescriptibilă, în cauză nefiind aplicabile dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ privitoare la termenul de prescripţie şi de decădere a acţiunii în anularea unui act administrativ care afectează dreptul de proprietate publică.

În altă ordine de idei, chiar dacă s-ar accepta a fi incidente dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, consideră aceasta că prima instanţă, în mod neîntemeiat şi fără suport legal, a dat o valenţă deosebită datei la care imobilul în discuţie a fost înscris în Cartea Funciară. Or, acest aspect nu poate echivala cu momentul începerii curgerii unui termen de prescripţie sau de decădere, instanţa făcând o aplicare greşită a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

A mai arătat recurenta că adresa nr. x/02.10.2018, cu care s-a înaintat Direcţiei Silvice Neamţ o copie a actului administrativ contestat, face dovada deplină a punctului de pornire în calculul termenului de promovare a acţiunii în anulare.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatele C. S.R.L. şi B. S.A. au depus la dosar întâmpinări.

4.1. Prin întâmpinarea formulată de C. S.R.L. s-a solicitat în principal constatarea nulităţii recursurilor pentru neîncadrarea criticilor în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., iar în subsidiar respingerea recursurilor ca neîntemeiate.

În esenţă, intimata a susţinut că reclamanta este terţ faţă de actul administrativ şi, raportat la data înscrierii dreptului de proprietate în cartea funciară şi la termenul de decădere de un an, prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, acesta era împlinit la data înregistrării cererii de anulare a actului administrativ.

4.2. Prin întâmpinarea formulată de B. S.A. s-a solicitat respingerea recursurilor şi menţinerea ca temeinică şi legală a sentinţei recurate.

Ulterior, intimata B. S.A. a depus o nouă întâmpinare prin care a solicitat, în principal, constatarea nulităţii recursurilor formulate de reclamante, iar în subsidiar, respingerea acestora ca neîntemeiate.

5. Răspunsul la întâmpinare

Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ, structură organizatorică din cadrul Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Iaşi a transmis la dosar răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 6 septembrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 30 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În şedinţa publică din 30 martie 2022 instanţa a pus în discuţie excepţia nulităţii recursurilor, respingând această excepţie, aspecte reţinute în parcticaua prezentei decizii.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, pentru considerentele expuse în continuare.

Obiectul cauzei de faţă este reprezentat de contestarea/anularea parţială a certificatului de atestare a dreptului de proprietate seria x nr. x, emis de Ministerul Turismului în favoarea A. S.A. în ceea ce priveşte suprafaţa de 1100 mp.

Prin sentinţa recurată a fost respinsă ca tardivă acţiunea formulată de reclamanţii Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Neamţ şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri - succesor al Ministerul Turismului, A. S.A., B. S.A. şi intervenientul forţat C. S.R.L. prin reprezentanţi D. şi E., având ca obiect anulare certificat de atestare a dreptului de proprietate.

Recurentele-reclamante au criticat sentinţa instanţei de fond, din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arătând că instanţa a făcut o greşită aplicare a dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în privinţa datei luării la cunoştinţă de existenţa actului administrativ contestat de către cel care este terţ faţă de acest act.

Înalta Curte apreciază că este întemeiată această critică formulată de recurentele-reclamante.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei, dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Conform dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, se pot formula în termen de 6 luni, care se calculează, după caz, de la data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau de la comunicarea refuzului nejustificat, ori de la data expirării termenului legal pentru soluţionarea cererii.

Pentru motive temeinice, textul menţionat prevede, în cadrul alin. (2), posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ şi după expirarea termenului de 6 luni, dar nu mai târziu de 1 an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a făcut o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, când a respins acţiunea ca tardivă.

Cum în speţa de faţă reclamanta este terţ în raport cu actul administrativ contestat, termenul de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 se calculează de la momentul luării la cunoştinţă de actul administrativ vătămător.

Este eronat a se aprecia că terţul-reclamant a luat cunoştinţă de conţinutul certificatului de atestare a dreptului de proprietate şi a realizat existenţa unei vătămări a drepturilor ori intereselor legitime, la momentul înscrierii actului în cartea funciară, acest moment nereprezentând o prezumţie absolută în calcularea termenului de introducere a acţiunii.

Această înscriere nu are semnificaţia juridică a luării la cunoştinţă de actul administrativ, ci dă naştere unei prezumţii, în sensul că persoanele interesate ar putea, cu diligenţe rezonabile, să ia cunoştinţă de conţinutul actului juridic în baza căruia s-a efectuat operaţiunea de publicitate imobiliară.

Prin urmare, nu este suficient a se afirma că actul administrativ supus formalităţilor de înscriere în cartea funciară, devenit opozabil erga omnes de la momentul îndeplinirii acestor formalităţi, a putut fi cunoscut de atunci de către orice persoană interesată, fiind necesar, pentru calculul termenului reglementat de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, să se arate care este "data luării la cunoştinţă de existenţa actului administrativ contestat".

O preluare ca atare a caracterului absolut al prezumţiei instituite de prevederile art. 883 alin. (3) din C. civ. în materia contenciosului administrativ, ar fi, în cele din urmă, de natură să afecteze şi interpretarea îndeplinirii condiţiilor de comunicare către titular a actului administrativ individual, căci efectul erga omnes trebuie să se aplice, în egală măsură titularului, ca şi terţului. Or, îndeplinirea unei forme de publicitate în privinţa actului administrativ cu caracter individual nu este de plano suficientă pentru a se considera îndeplinită condiţia comunicării acestuia.

În plus, în şedinţa din 21 noiembrie 2018 a judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost adoptată soluţia de unificare a practicii instanţei în sensul că: Termenele prevăzute de art. 7 alin. (7) şi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în acţiunile formulate de terţi în constatarea nulităţii absolute a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor curge de la "data luării la cunoştinţă", moment care însă se apreciază de la caz la caz.

De altfel, prin Decizia nr. 2299/2020, pronunţată de ÎCCJ- SCAF: s-a reţinut că…"înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate nu determină legalitatea actului în care a fost înscris dreptul de proprietate şi nu suplineşte cerinţa comunicării actului atacat".

Prin urmare, data la care terţul a luat cunoştinţă, în mod efectiv, de existenţa şi conţinutul actului administrativ trebuie să rezulte fără echivoc din împrejurările de fapt stabilite prin probatoriile administrate în cauză.

În concret, în speţa de faţă nu se poate reţine că reclamanta a luat cunoştinţă de actul administrativ atacat la data înscrierii în cartea funciară, adică la data de 25.01.2006.

În acest context se impunea verificarea şi stabilirea în concret, prin administrarea de probatorii, a datei luării la cunoştinţă de existenţa certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor cu seria x nr. x din 15.12.1993 emis de Ministerul Turismului.

Aşa fiind, casarea cu trimitere corespunde unei nevoi reale de a se respecta principiile ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi totodată este impusă de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie.

Având în vedere că prima instanţă a dat o dezlegare greşită cauzei interpretând şi aplicând în mod eronat normele de drept aplicabile speţei, pentru respectarea dublului grad de jurisdicţie şi a dreptului la apărare, instanţa de recurs va casa hotărârea atacată cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe pentru a verifica, în concret, data luării la cunoştinţă de actul atacat, instanţa de rejudecare urmând a analiza şi celelalte aspecte invocate prin motivele de recurs.

Reţinând că soluţia care s-a impus a fost aceea de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte constată că în acest moment procesual nu se poate dispune asupra cheltuielilor de judecată pretinse în recurs, întrucât nu s-a stabilit în mod definitiv culpa procesuală în litigiul dedus judecăţii, în sensul că nu s-a tranşat asupra aspectului privind "partea care a pierdut procesul", conform dispoziţiilor art. 453 alin. (1) C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul şi va casa sentinţa recurată, trimiţând cauza spre o nouă judecată aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentele-reclamante Regia Naţională a Pădurilor Romsilva - Direcţia Silvică Neamţ şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Neamţ - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, în numele şi pentru Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice împotriva sentinţei nr. 44 din 16 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza aceleiaşi instanţe spre o nouă judecată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.