Proportionality of administrative fines in audiovisual sanctions: failure to individualize penalties under statutory criteria

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 01.10.2019, sub nr. unic de dosar x/2019, reclamantul A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, a formulat plângere împotriva Deciziei nr. 804/05.09.2019 emise de pârât, solicitând ca prin hotărârea pe care o va pronunţa instanţa să dispună admiterea contestaţiei şi anularea sancţiunii, iar în subsidiar reducerea amenzii, cuantumul de 200.000 RON maxim pe care îl poată dispune CNA, fiind grav disproporţionat faţă de gravitatea faptei.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 468/2020 din 24 iunie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, ca fiind neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 468/2020 din 24 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei împotriva Deciziei CNA nr. 804/05.09.2019.

În susţinerea cererii de recurs recurenta a menţionat că în cauză nu se poate reţine încălcarea art. 128 din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual şi nu este incident nici art. 120 din acelaşi act normativ, întrucât povestea despre vindecarea cancerului aparţine unui simplu telespectator, fără ca moderatorul să confirme aceste aspecte, programul respectiv nefiind generat de televiziune.

S-a arătat că sancţiunea a fost aplicată de CNA fără respectarea critertiilor de individualizare a sancţiunii prevăzute de lege şi că instanţa de fond a reţinut că s-ar fi încălcat şi art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului, deşi acest articol nu a fost menţionat ca temei de drept al sancţiunii aplicate de CNA, în opinia recurentei-reclamantei, inserarea acestuia în considerentele instanţei de fond echivalând cu o completare a actului sancţionator, efectuată de instanţă.

Consideră recurenta că instanţa de fond trebuia să analizeze criteriile de individualizare stabilite de art. 144 alin. (3) din Decizia nr. 220/2001 şi să descrie în redactarea sancţiunii modul cum aceasta a fost stabilită/individualizată, apreciind că textul de lege impune acest lucru, contrar susţinerior instanţei cum că menţionarea şi analiza acestor criterii ar fi de un formalism excesiv.

A mai arătat că în faţa CNA societatea nu a fost citată prin administrator judiciar astfel cum prevăd dispoziţiile Legii nr. 85/2014 şi nu a avut posibilitatea de a se apăra, iar prima instanţă nu a analizat susţinerile sale referitoare la încălcarea dreptului la apărare, instanţa constatând doar că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile O.G. nr. 2/2001.

În fine, a subliniat recurenta că se află în reorganzare iar sancţiunea aplicată poate produce prejudicii societăţii şi mai ales salariaţilor, obligaţia de plată a sumei de 200.000 RON punând în pericol posibilitatea de a achita sumele datorate creditorilor conform planului de reorganizare, aspect care va duce la falimentul societăţii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 16 septembrie 2021, intimatul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susţinând în esenţă, că cererea de recurs nu conţine critici efective referitoare la sentinţa atacată sau argumente legale de natură să demonstreze încălcarea şi greşita aplicare a normelor de drept material incidente în speţă, ci o reluare a aspectelor învederate insanţei de fond.

În ceea ce priveşte motivul de recurs referitor la greşita interpretare a instanţei cu privire la nerespectarea criteriilor legale de individualizare a sancţiunii aplicate, a arătat intimatul că instanţa de fond a avut în vedere atât atât proporţionalitatea sancţiunii precum şi faptul că în actul contestat a fost argumentată modalitatea de aplicare a criteriilor privind individualizarea sancţiunii conform dispoziţiilor art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 26 octombrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 30 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Decizia nr. 804/2019, reclamanta S.C. A. S.R.L. a fost sancţionată cu amendă în cuantum de 200.000 RON pentru încălcarea prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale articolelor 73, 120 alin. (1) şi 128 lit. c), d) şi f) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, cu modificările ulterioare (Codul audiovizualului).

S-a reţinut că în emisiunile monitorizate, "Fabrica de sănătate", "Oameni de 5 stele", precum şi în spoturi de publicitate şi teleshopping difuzate din perioadele 10-12.06.2019 şi 20-21.06.2019, au fost difuzate cu încălcarea prevederilor referitoare la informarea corectă sub aspectul prezentării unor cazuri medicale, tratate sau vindecate cu ajutorul unei metode neconvenţionale, prin punerea mâinilor pe diferite zone ale corpului pacientului ori prin tăierea sub limbă, promovate de B., acesta având calitatea şi de moderator al emisiunilor, atribuind acestor metode neconvenţionale capacitatea de a vindeca boli grave, în susţinerea cărora nu au fost prezentate documente medicale atestate de instituţii abilitate.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, a formulat plângere împotriva deciziei nr. 804/2019 emise de pârât, solicitând anularea sancţiunii aplicate, iar în subsidiar reducerea amenzii.

Prin sentinţa recurată s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., aceasta înţelegând să exercite calea de atac a recursului din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 120 şi art. 128 din Decizia CNA nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual şi că sancţiunea a fost aplicată fără respectarea criteriilor de individualizare a sancţiunii prevăzute de lege.

Din Decizia nr. 804/2019 emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului rezultă că activitatea postului de televiziune A. a fost monitorizată în intervalele de timp 10.06.2019 - 12.06.2019 şi 20.06.2019 - 21.06.2019, rezultând mai multe încălcări ale Legii nr. 504/2002, pentru care radiodifuzorul S.C. A. S.R.L. a fost amendat cu suma de 200.000 RON.

Având în vedere modalitatea în care s-au desfăşurat emisiunile analizate s-a constat încălcarea prevederilor art. 3 alin. (2) din Legea audiovizualului, în virtutea cărora radiodifuzorului îi revine obligaţia de a asigura informarea obiectivă a publicului prin prezentarea corectă a faptelor şi evenimentelor şi să favorizeze libera formare a opiniilor.

Totodată, membrii Consiliului au constatat că dreptul publicului la informare corectă a fost grav prejudiciat şi prin considerarea faptului că nu a fost prezentată nicio dovadă concretă ce ar fi fost în măsură să ateste diagnosticul bolilor şi a vindecărilor prezentate, prin aşa zisele metode promovate în cadrul emisiunilor analizate ca având "efecte terapeutice", fiind reţinută încălcarea prevederilor art. 73 din Codul audiovizualului.

În ceea ce priveşte difuzarea publicităţii şi a emisiunilor de teleshopping monitorizate s-a constata că radiodifuzorul a încălcat şi dispoziţiile art. 120 alin. (1) şi art. 128 lit. c), d) şi f) din Codul audiovizualului, întrucât au fost atribuite proprietăţi de tratare şi vindecare produselor promovate de moderatorul aceloraşi emisiuni şi au fost făcute referiri terapeutice cu privire la unele boli grave a căror menţionare este interzisă în publicitate.

Sub un prim aspect constată instanţa de control judiciar că susţinerile recurentei referitoare la neincidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 120 şi art. 128 din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual, precum şi cele ce vizează încălcarea O.U.G. nr. 2/200 şi nerespectarea dreptului la apărare, au fost analizate de către instanţa de fond, acestea reprezentând de fapt o reluare a susţinerilor din cadrul plângerii formulate în faţa primei instanţe, iar nu veritabile critici de nelegalitate a deciziei recurate.

În mod corect a constatat prima instanţă nesocotirea acestor prevederi legale, având în vedere că în cauză nu poate fi reţinută nici baza factuală a metodelor neconvenţionale promovate în cadrul emisiunilor în discuţie, nici o modalitatea echilibrată de prezentare a informaţiilor destinate publicului, ci, dimpotrivă, o prejudiciere gravă a dreptului publicului de a fi corect informat în materie de sănătate publică.

Cât priveşte critica ce vizează individualizarea sancţiunii prevăzute de Legea audiovizualului, la speţa dedusă judecăţii, Înalta Curte constată că aceasta este însă întemeiată.

Dispoziţiile art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, stabilesc că individualizarea sancţiunii în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute în prezenta lege se face ţinându-se seama de gravitatea faptei, de efectele acesteia, precum şi de sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an.

Totodată, art. 144 alin. (3) din Decizia nr. 220/2011 privind Codul de reglementare a conţinutului audiovizual prevede că în individualizarea sancţiunii, Consiliul va ţine cont, după caz, de următoarele aspecte:

a) gravitatea faptei şi efectele acesteia;

b) sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an, şi modul în care furnizorul de servicii s-a raportat la acestea;

c) ziua din săptămână şi intervalul de difuzare a emisiunii în cauză;

d) durata emisiunii;

e) audienţa înregistrată.

"Individualizarea sancţiunii" (operaţiune unică la care face referire art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului) este justificată, în mod obiectiv, de drepturile fundamentale ocrotite de dispoziţiile legale reţinute a fi încălcate, de gravitatea şi efectele nerespectării prevederilor legale ce asigură dreptul publicului la informarea corecta precum şi la sancţionarea anterioară a radiodifuzorului pentru fapte similare, circumstanţe care demonstrează gravitatea şi efectele programelor asupra telespectatorilor.

Luând în considerare toate circumstanţele ce conturează individualizarea sancţiunii, conform art. 90 alin. (4) din Legea audiovizualului, instanţa de control judiciar reţine că deşi faptele comise de reclamantă au un caracter grav, nu se justifică aplicarea amenzii în cuantumul maxim prevăzut de lege, aceasta fiind o sancţiune mult prea drastică.

Este adevărat că recurenta-reclamantă a mai fost sancţionată pentru nerespectarea dispoziţiilor privind regulile de difuzare a publicităţii în cadrul emisiunilor prezentate, respectiv prin Decizia nr. 345/09.04.2019, prin care i s-a aplicat amenda de 40.000 RON, însă această împrejurare nu poate imprima un caracter repetitiv faptelor sale, care să atragă sancţiunea maximă prevăzută de lege.

Totodată, din faptul că aceasta a fost sancţionată în urmă cu mai bine de un an şi trei luni cu o amendă de 65.000 RON (Decizia nr. 284/03.05.2018), nu rezultă o perseverenţă a acesteia în comiterea în mod continuat a faptelor contravenţionale, contrar opiniei primei instanţe.

În consecinţă, amenda maximă aplicată prin actul administrativ contestat este nelegal sub aspectul individualizării sancţiunii, iar respectarea principiului proporţionalităţii, ca expresie a individualizării sancţiunilor administrative, impune reducerea amenzii aplicate reclamantei de CNA, de la 200.000 RON, la 90.000 RON.

Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează să admită recursul, să caseze în parte sentinţa recurată şi rejudecând cauza, să admită în parte acţiunea formulată de reclamantă şi să dispună reducerea amenzii aplicate de la suma de 200.000 RON, la suma de 90.000 RON.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. prin administrator judiciar C. împotriva sentinţei nr. 468 din 24 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite în parte acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L. prin administrator judiciar C. în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului.

Dispune reducerea amenzii aplicate de la suma de 200.000 RON, la suma de 90.000 RON.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.