Legality of audit demands for interpretation services: Public procurement law overrides secondary protocol spending limits

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, Ministerul Afacerilor Externe a formulat cerere de chemare în judecată prin care a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea măsurilor dispuse la punctul II. 10 din Decizia Curţii de Conturi a României nr. 12/10.09.2020, consecinţă a înlăturării abaterilor de la legalitate şi regularitate consemnate la punctul 1.2 din respectivul act administrativ, precum şi anularea încheierii nr. 1/09.11.2020, ambele acte administrative fiind emise de Curtea de Conturi a României.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 686 din 27 aprilie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins contestaţia formulată de reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 686 din 27 aprilie 2021, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul Ministerul Afacerilor Externe, criticând hotărârea pentru nelegalitate, din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii, recurentul-reclamant a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a respins nemotivat argumentele invocate în susţinerea cererii de chemare în judecată în ceea ce priveşte aprobarea ordonatorului de credite delegat şi, totodată, a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile Legii nr. 98/2016.

Astfel, în mod eronat şi fără cercetarea documentaţiei cuprinse în dosarul achiziţiei, instanţa de fond a reţinut că dejunul de lucru pentru care s-au solicitat serviciile de interpretariat a avut loc doar în intervalul orar 12:00-14:00, neluând în considerare adresa nr. x/02.09.2020 prin care recurentul-reclamant explică auditorilor Curţii de Conturi a României că programul şi formatul evenimentului au impus prezenţa interpreţilor la locaţia de la Ciugud cu cel puţin două ore înainte de începerea evenimentului în vederea efectuării probelor tehnice, studierii materialelor aferente evenimentului, agendei de întâlnire, prezentărilor, discursurilor, stabilirea terminologie de utilizat în cadrul întâlnirii (conform practicilor în domeniu) cât şi faptul că înaintea începerii efective a lucrărilor precum şi după terminarea acestora, au fost întâlniri tete-a-tete, premergătoare cât şi ulterioare dejunului.

Menţionează, de asemenea, că toţi interpreţii au rămas la dispoziţia recurentului-reclamant pentru eventuale intervenţii în cadrul momentului următor din agenda reuniunii, în cazul în care unii dintre demnitarii participanţi ar fi solicitat asistenţă de interpretariat, de unde rezultă foarte clar faptul că serviciile nu au fost prestate doar pe perioada strictă a dejunului de lucru, respectiv 2 ore, aspect ce rezultă, atât din caietul de sarcini, cât şi din prevederile contractului încheiat, unde unitatea de măsură pentru prestarea serviciilor este ziua, şi nu ora, aşa cum eronat au interpretat auditorii publici.

Astfel, cu toate ca instanţa de fond reţine că recurentul-reclamant a contractat serviciile care fac obiectul contractului de prestaţii servicii nr. x/31.05.2019, conform reglementărilor juridice aplicabile achiziţiilor publice, respectiv Legea 98/2016 privind achiziţiile publice, şi că, prin semnarea contractului de achiziţie publică, părţile şi-au asumat clauzele stabilite prin acesta, a concluzionat, în cuprinsul considerentelor, că în speţă cadrul legal aplicabil este H.G. nr. 396/2018 privind unele măsuri referitoare la pregătirea şi exercitarea de către România a Preşedinţiei Consiliului Uniunii Europene în anul 2019 şi s-a limitat la prevederile acesteia, fără a face, însă, aplicabilitatea lor în speţa dedusă judecăţii, fără indicarea tuturor motivelor pe care se sprijină soluţia pronunţată şi a motivelor pentru care au fost înlăturate afirmaţiile recurentului-reclamant privind cadrul legal aplicabil, încălcându-se astfel dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Referitor la afirmaţia instanţei că nu exista documente care să fi fost prezentate organelor de control ori instanţei, din care să reiasă situaţia de excepţie, care să justifice suplimentarea serviciilor de interpretariat şi nici aprobarea ordonatorului principal de credite, raportat la prevederile lit. k) din Anexa Ia H.G. nr. 396/2018, rezultă că instanţa nu a cercetat dosarul achiziţiei publice din care reiese că prin semnarea documentaţiei de atribuire, a referatelor de necesitate prin care se justifica situaţia de excepţie cât şi valoarea estimată a achiziţiei, precum şi a contractului de achiziţie publică şi anexelor acestuia, ordonatorul de credite delegat a aprobat suplimentarea serviciilor de interpretariat în conformitate cu prevederile legale mai sus menţionate.

În dezvoltarea criticilor încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant a subliniat faptul că instanţa de fond nu a analizat în mod judicios cadrul legal incident, respectiv corelarea prevederilor Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice cu modificările, şi completările ulterioare cu prevederile H.G.. nr. 396/2018, respectiv angajarea contractelor de achiziţie publică în limita creditelor bugetare alocate.

Totodată, a arătat că serviciile ce au făcut obiectul contractului au integrat tot pachetul necesar derulării în condiţii oprime a reuniunilor, pe toată durata acestora (interpretariat simultan, echipamente specifice de tip cabine pentru interpreţi, sistem de sonorizare şi traducere simultană, servici de transport la locaţie a echipamentelor, instalare şi dezinstalare echipamente asigurarea asistenţei tehnice pe toată perioada reuniunilor, deplasarea şi cazarea interpreţilor şi echipei tehnice pentru reuniunile din teritoriu) şi nu doar serviciul de interpretariat simultan cu anumiţi interpreţi, situaţii particulare, cuantificabile în "RON/interpret/oră" instanţa de fond raportându-se în mod eronat la reglementările O.G. nr. 80/2001 şi la cele ale H.G. nr. 396/2018.

În lumina argumentelor de fapt şi de drept expuse, consideră că instanţa de fond a stabilit în mod eronat că cele constatate de auditorii Curţii de Conturi trebuie analizate, exclusiv prin prisma prevederilor H.G. nr. 396/2018, act normativ cu regim derogatoriu, fără a analiza şi incidenţa prevederilor Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, act normativ cu forţă juridică superioară ce a stat la baza achiziţiei publice, aspect care creează vocaţia admiterii acestui motiv de recurs.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea depusă la dosar la data de 8 iulie 2021, intimata Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea ca nefondată a cererii de recurs şi menţinerea hotărârii atacate, întrucât aceasta este legală şi temeinică.

Reiterând circumstanţele esenţiale ale cauzei, intimata pârâtă a arătat, în esenţă, că actele administrative contestate, respectiv decizia nr. 12/10.09.2020 şi încheierea nr. 1/9.11.2020 au fost emise cu respectarea dispoziţiilor legale incidente în ceea ce priveşte măsura II.10, întrucât entitatea verificată nu a respectat dispoziţiile legislaţiei secundare care reglementează cuantumul cheltuielilor pentru servicii de traducere şi interpretariat.

Prin răspunsul la întâmpinarea, recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe a solicitat respingerea apărărilor formulate şi admiterea recursului astfel cum a fost formulat, reiterând argumentele formulate în recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 6 septembrie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 30 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Recurentul-reclamant a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal pe calea prevăzută de art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 155/2014 cu o acţiune, în anularea încheierii nr. 1/9.11.2020 emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi prin care a fost respinsă contestaţia formulată de recurentul-reclamant împotriva deciziei nr. 12/10.09.2020 emisă de Departamentul IV al Curţii de Conturi prin care s-au dispus măsuri în sarcina recurentului-reclamant pentru înlăturarea neregulilor financiar contabile contestate.

În fapt, în urma unei misiuni de audit desfăşurată la recurentul-reclamant cu tema "Auditul financiar al contului de execuţie bugetară pe anul 2019", auditori publici externi au întocmit raportul de audit financiar nr. N/8907/20.08.2020 în baza căruia a fost emisă decizia nr. 12/10.09.2020 în cuprinsul căruia la pct. II.10 s-au stabilit următoarele obligaţii în sarcina conducerii entităţii verificate:

- pct. II 10 "În vederea înlăturării abaterii consemnate Ia punctul 2 din decizie, conducerea M.A.E. va lua măsuri care să conducă la recuperarea sumei de 16.942 RON, decontată nelegal, în urma derulării contractului de prestări servicii nr. x/31.05.2019.

Totodată va proceda la stabilirea întinderii prejudiciului (inclusiv accesoriile calculate în condiţiile legii) cauzat bugetului de stat ca urmare a efectuării de plăţi nelegale aferente serviciilor care au făcut obiectul constatărilor echipei de audit, şi va proceda la virarea sumelor la bugetul de stat conform prevederilor legale."

Au reţinut auditorii publici că, deşi serviciile de interpretariat au fost contractate în urma aplicării procedurii de achiziţie directă, fiind încheiat contractul de prestări servicii nr. x/31.05.2019 în valoare de 56.697,55 RON, cadrul legal aplicabil decontării serviciilor de interpretariat contractate este reprezentat de prevederile legale care reglementează normativele de cheltuieli şi limitele maxime în cadrul cărora se pot aproba şi efectua cheltuieli pentru acţiuni de protocol pentru autorităţile administraţiei publice şi instituţiile publice, respectiv dispoziţiile O.G. nr. 80/2001, coroborate cu cele ale H.G. nr. 396/2018 privind unele măsuri referitoare la pregătirea şi exercitarea de către România a Preşedinţiei Consiliului Uniunii Europene în anul 2019.

Soluţionând cauza, curtea de apel a respins criticile de nelegalitate formulate şi a menţinut actele contestate, reţinând, în esenţă, că la momentul verificării, cadrul legislativ general aplicabil instituţiilor publice, în materie de organizare în ţară a acţiunilor de protocol este reprezentat de O.G. nr. 80/2001 privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autorităţile administraţiei publice şi instituţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, iar H.G. nr. 396/2018 constituie cadrul special.

Răspunzând punctual criticilor formulate în recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

O primă critică vizează nerespectarea de către judecătorul fondului a dispoziţiilor art. 425 C. proc. civ. cu referire la motivarea hotărârii recurate.

Critica este nefondată, întrucât judecătorul fondului a indicat situaţia de fapt reţinută pe baza probelor administrate, precum şi motivele pe care şi-a întemeiat soluţia, raţionamentul urmat fiind expus clar şi logic.

Împrejurarea că instanţa de fond a validat punctul de vedere al autorităţii fiscale nu echivalează cu nemotivarea hotărârii, în condiţiile în care instanţa de fond a analizat susţinerile recurentei-reclamante, procedând la o abordare echilibrată a cauzei.

Astfel, în contextul analizei argumentelor părţilor, instanţa de fond a indicat normele de drept pe care şi-a întemeiat soluţia, raţionamentul urmat fiind expus clar şi logic.

Împrejurarea că instanţa de fond a reţinut incidenţa în cauză a cadrului legal menţionat în actele administrative contestate nu este de natură să fundamenteze concluzia că hotărârea recurată este nemotivată, câtă vreme instanţa a răspuns argumentelor părţilor, situaţie în care Înalta Curte apreciază că soluţia nu este susceptibilă a fi reformată prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În privinţa criticilor vizând interpretarea greşită a dispoziţiilor legale care reglementează decontarea cheltuielilor pentru serviciile de traducere şi interpretariat achiziţionate prin procedură de achiziţie publică, Înalta Curte constată caracterul fondat al acestora.

În fapt, la baza constatării abaterii de la legalitate pentru înlăturarea căreia s-au stabilit obligaţiile menţionate la pct. II.10 din decizia contestată, auditorii publici au reţinut neaplicarea normativelor de cheltuieli pentru instituţiile publice cu privire la serviciile de interpretariat reglementate de cadrul juridic general, respectiv O.G. nr. 80/2001- privind stabilirea unor normative de cheltuieli pentru autorităţile şi instituţiile publice cu modificările si completările ulterioare precum şi a cadrului legal derogatoriu, respectiv H.G. nr. 396/2018 privind unele măsuri referitoare la pregătirea şi exercitarea de către România a Preşedinţiei Consiliului Uniunii Europene în anul 2019 .

Instanţa de fond a reţinut legalitatea măsurii dispuse de auditorii publici, apreciind că temeiul legal invocat, respectiv O.G. nr. 80/2001 şi H.G. nr. 396/31.05.2018, este lipsit de echivoc, fiind justă concluzia intimate în sensul că recurenta-reclamantă a decontat suplimentar suma de 16.942 RON reprezentând diferenţa dintre serviciile decontate în cuantum de 25.942 RON conform contractului de prestări şi cele care ar fi trebuit în mod real decontate-servicii de interpretariat simultan pentru dejunul de lucru din 3.06.2019, în intervalul orar 12:00-14:00, în raport de limita maximă aprobată prin H.G. nr. 396/2018 (450 RON/interpret/oră).

Înalta Curte apreciază că dezlegarea dată de instanţa de fond nu a ţinut seama de împrejurarea că serviciile de interpretariat au fost achiziţionate prin procedura de achiziţie publică reglementată de Legea nr. 98/2016, act normativ cu forţă juridică superioară legislaţiei secundare invocată de autoritatea intimată.

Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 98/2016, scopul achiziţiilor publice îl constituie asigurarea cadrului legal necesar pentru a realiza achiziţionarea de bunuri, servicii şi lucrări în condiţii de eficienţă economică şi socială.

În speţă, Înalta Curte reţine că, în urma aplicării procedurii achiziţie directă, recurentul-reclamant M.A.E. în calitate de achizitor, a încheiat cu un operator economic, în calitate de prestator, contractul de prestări servicii nr. x/31.05.2019, în valoare totală de 56.697,55 RON (T.V.A. inclus), având ca obiect "servicii de interpretariat simultan română - engleză - franceză - spaniolă - italiană - germană, pentru dejunul de lucru din cadrul vizitei miniştrilor agriculturii şi pescuitului din statele membre, în zona Sibiu, Alba şi Mureş (Ciugud) jud. Alba, 03 iunie 2019)-A GRIFISH".

Potrivit documentaţiei cuprinse în dosarul achiziţiei, recurentul-reclamant a achiziţionat servicii integrate de interpretariat în vederea derulării în condiţii optime a reuniunii (interpretariat simultan, echipamente specifice de tip cabine pentru interpreţi, sistem de sonorizare şi traducere simultană, servici de transport la locaţie a echipamentelor, instalare şi dezinstalare echipamente asigurarea asistenţei tehnice pe toată perioada reuniunilor, deplasarea şi cazarea interpreţilor şi echipei tehnice pentru reuniunile din teritoriu) care au impus prezenţa interpreţilor cu cel puţin două ore înainte de începerea evenimentului, precum şi prezenţa ulterioară, unitatea de măsură pentru prestarea serviciilor fiind ziua, conform caietului de sarcini.

Totodată, din dosarul achiziţiei rezultă că ordonatorul de credite delegat a aprobat valoarea estimată a achiziţiei, situaţie în care susţinerile intimatei-pârâte potrivit cărora recurentul-reclamant nu a prezentat documente care să justifice suplimentarea serviciilor de interpretariat şi nici aprobarea ordonatorului de credite apar ca lipsite de fundament.

În acest context factual, Înalta Curte constată că trimiterile autorităţii intimate la dispoziţiile H.G. nr. 396/2018 nu pot constitui motiv de nerespectare de către recurentul-reclamant a contractului de achiziţie publică, în condiţiile în care auditorii Curţii de Conturi nu au constatat o încălcare a prevederilor legale în materia achiziţiilor publice.

Prin urmare, contrar constatărilor din raportul de audit, conduita recurentului-reclamant se impunea a fi analizată prin prisma prevederilor Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, în baza cărora au fost achiziţionate serviciile integrate prestate, astfel cum rezultă din documentaţia de achiziţie iar nu conform dispoziţiilor O.G. nr. 80/2001 şi H.G. nr. 396/2018 care ar fi fost incidente situaţiilor în care s-ar fi achiziţionat numai servicii de interpretare.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, în baza art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi rejudecând, va admite acţiunea formulată de reclamantul Misterul Afacerilor Externe în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României; va anula în parte încheierea nr. 1/09.11.2020 emisă de Curtea de Conturi a României precum şi Decizia Curţii de Conturi a României nr. 12/10.09.2020, în ceea ce priveşte măsura dispusă la punctul II. 10.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei nr. 686 din 27 aprilie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul Misterul Afacerilor Externe în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Anulează în parte încheierea nr. 1/09.11.2020 emisă de Curtea de Conturi a României precum şi Decizia Curţii de Conturi a României nr. 12/10.09.2020, în ceea ce priveşte măsura dispusă la punctul II. 10.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.