COVID-19 challenge to alert-extension decree quashed and remanded for failure-to-exhaust ruling.

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 noiembrie 2021, pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, au solicitat pe calea ordonanţei preşedinţiale (transformată de reclamanţi în cerere de drept comun, astfel cum instanţa a luat act prin încheierea din 22 noiembrie 2021) anularea actului administrativ cu caracter normativ reprezentat de H.G. nr. 1183/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 noiembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, precum şi anularea actelor subsecvente în baza cărora s-a pus în aplicare actul administrativ.

În subsidiar, au solicitat anularea parţială a oricăreia dintre următoarele măsuri, respectiv anularea art. 4 raportat la anexa 3 art. 1 pct. 6, 9 şi 12, art. 6 pct. 1, 2, 6, 7, 9, 10, art. 9 pct. 1, 2, 4, 6 şi 7 şi art. 11 alin. (2) privind condiţionarea participării la orice activitate sau eveniment de vaccin sau test, precum şi să se dispună încetarea stării de alertă.

La data de 22 noiembrie 2021, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României, aceasta fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din H.G. nr. 137/2010 şi art. 61 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ. şi motivate de faptul că Ministerul Afacerilor Interne are calitatea de iniţiator al actului contestat.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 138 din 6 decembrie 2021, Curtea de Apel Braşov a hotărât următoarele:

- a admis excepţia lipsei procedurii prealabile;

- a respins cererea de chemare în judecată - având ca obiect anularea actului administrativ reprezentat de H.G. nr. 1183/2021- formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă;

- a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne în sprijinul pârâtului Guvernul României.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. I.2 au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În dezvoltarea motivului de casare invocat, recurenţii-reclamanţi critică faptul că prima instanţă, fără a intra în cercetarea fondului cauzei, a admis excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deşi, în opinia lor, această procedură nu mai este necesară în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (5) din aceeaşi lege, deoarece au atacat un act administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil.

Recurenţii-reclamanţi consideră că este greşit raţionamentul primei instanţe, în sensul că doar actele administrative individuale sunt vizate de dispoziţiile art. 7 alin. (5) teza 6 din Legea nr. 554/2004, nu şi cele normative sau cele asimilate, argumentul principal fiind unul de text, în opinia judecătorului fondului, în condiţiile în care actele administrative normative, precum şi cele asimilate sunt vizate sau de alineate distincte sau de o teză diferită a alin. (5) a art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Acest raţionament al instanţei este contrazis chiar de regulile de interpretare logică reţinute de doctrină şi practică, respectiv: excepţia este de strictă interpretare şi aplicare - exceptio est strictissimae interpretationis; unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă - ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus; legea civilă trebuie interpretată în sensul aplicării ei şi nu în sensul neaplicării - actus interpretandus est potius ut valeat, quam ut pereat.

Citând dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 212/2018, recurenţii-reclamanţi susţin că este evident că, faţă de reglementarea anterioară, noua reglementare adaugă la cazurile când nu este obligatorie procedura prealabilă [respectiv, în cazul acţiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi art. 4 din Legea nr. 554/2004] şi cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produse efecte juridice, situaţia vizată de cererea lor de chemare în judecată.

Totodată, problema formulării plângerii prealabile împotriva H.G. nr. 1183/2021 trebuie analizată, în opinia recurenţilor-reclamanţi, şi prin raportare la norma specială, respectiv H.G. nr. 561/2009 prin care a fost aprobat Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

În acest context, de vreme ce art. 60 alin. (1) din H.G. nr. 561/2009 prevede posibilitatea revocării, modificării actelor adoptate, aprobate numai dacă acestea nu au produs efecte şi nu mai pot fi revocate de autoritatea emitentă, plângerea administrativă fiind un demers pur formal, a cărui finalitate este din start golită de conţinut, demers pe care partea ar trebui să îl exercite numai pentru a putea declanşa apoi un demers judiciar, recurenţii-reclamanţi susţin că în mod greşit prima instanţă a admis excepţia lipsei procedurii prealabile împotriva H.G. nr. 1183/2021.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimatul-pârât susţine că soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile este pronunţată de instanţa de fond cu corecta aplicare a dispoziţiilor legale incidente.

Deşi textul de lege conţine noţiunea generală de "acte administrative", ea trebuie interpretată restrictiv în sensul că se referă la acte administrative individuale, pentru a se evita suprapunerea reglementărilor.

Contrar argumentelor prezentate de recurenţii-reclamanţi, excepţiile reglementate prin alineatul nou introdus vizează pe de o parte ipoteze determinate de obiectul acţiunii şi, de asemenea, excepţiile determinate de efectele produse de actele administrative vizate - cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil.

Astfel, legiuitorul, prin completarea dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu a înlăturat din ordinea juridică obiectivă dispoziţiile alin. (11) ale aceluiaşi alineat, interpretarea logică şi sistematică a acestor dispoziţii legale putând duce doar la concluzia că îndeplinirea procedurii prealabile este obligatorie în situaţia atacării actului administrativ normativ.

4.2. Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În mod corect instanţa de fond a dispus în cauza de faţă respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de chemare în judecată formulată de reclamanţi, pentru lipsa procedurii prealabile.

Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 7 alin. (1), (11) şi (5) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a reţinut că obligativitatea formulării plângerii prealabile, în cazul actului normativ, subzistă chiar şi după modificările aduse de Legea nr. 212/25.07.2018 dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, prin introducerea alin. (5), temei juridic invocat de reclamanţi în susţinerea potrivit căreia procedura prealabilă nu ar mai fi necesară.

Instanţa de fond a constatat că doar actele administrative individuale sunt vizate de dispoziţiile legale în discuţie (art. 7 alin. (5) teza 6), nu şi cele normative sau cele asimilate (contracte administrative şi refuzuri nejustificate, tacite sau explicite, de a rezolva cereri referitoare la drepturi sau interese legitime). De altfel, aceasta este şi opinia intimatului-pârât.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Principalele critici formulate de recurenţii-reclamanţi se referă la greşita admitere de către instanţa de fond a excepţiei inadmisibilităţii cererii pentru neurmarea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În opinia lor, inadmisibilitatea trebuia înlăturată cu motivarea că hotărârea de guvern a intrat în circuitul civil, în sensul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi, din acest motiv, reclamanţii nu mai erau datori să urmeze procedura prealabilă.

Înalta Curte nu subscrie acestor argumente în baza cărora instanţa de fond ar fi trebuit să soluţioneze chestiunea inadmisibilităţii, ci reţine că excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privinţa cărora alin. (1) şi (1)1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepţia de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) şi (1)1 ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situaţie, ceea ce nu poate fi acceptat.

Cu toate acestea, constată că excepţia se impunea a fi respinsă, în considerarea deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021. Prin această decizie s-a constatat că sunt neconstituţionale dispoziţiile art. 72 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cu referire la art. 42 alin. (3) din O.U.G. nr. 21/2004, precum şi soluţia legislativă din art. 72 alin. (1) din Legea nr. 55/2020, potrivit căreia dispoziţiile acestei legi se completează cu reglementările de drept comun aplicabile în materie în ceea ce priveşte soluţionarea acţiunilor formulate împotriva hotărârilor Guvernului prin care se instituie, se prelungeşte sau se încetează starea de alertă, precum şi a ordinelor şi a instrucţiunilor prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă.

Curtea Constituţională a subliniat necesitatea unei intervenţii legislative prompte care să asigure exercitarea în mod efectiv şi eficace a dreptului de acces la justiţie, având în vedere că dispoziţiile Legii nr. 55/2020 nu conţin niciun fel de dispoziţii procedurale care să garanteze soluţionarea cauzelor referitoare la actele administrative de declarare sau prelungire a stării de alertă într-un termen scurt, care să asigure un drept efectiv de acces la justiţie. Sub acest aspect, s-a statuat că dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu răspund exigenţelor soluţionării urgente a acţiunilor.

Pe cale de consecinţă, urmarea procedurii prealabile în cazul unei hotărâri de guvern emise în temeiul Legii nr. 55/2020 nu este compatibilă cu cerinţa asigurării celerităţii judecăţii, care să asigure efectivitatea dreptului de acces la justiţie.

În concluzie, deşi în privinţa actului administrativ normativ nu poate fi reţinută, în principiu, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, o astfel de exceptare de la urmarea procedurii plângerii prealabile trebuie considerată aplicabilă în cauza de faţă, în respectarea deciziei nr. 392/2021 a Curţii Constituţionale.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanţii A. ş.a. şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K. şi L. împotriva sentinţei civile nr. 138 din 6 decembrie 2021, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa civilă atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.