Forest land retrocession without prior transfer to private state domain: validity of tax inspection measures under the principle of uniqueness of control

Şedinţa publică din data de 29 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin acţiunea înregistrată în data de 16.04.2019, pe rolul Tribunalului Dolj sub nr. x/2019, reclamanta R.N.P. ROMSILVA - Direcţia Silvică Dolj a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, solicitând anularea Dispoziţiei obligatorii nr. CRR AIF 2363/15.10.2018 şi a Raportului de inspecţie economico -financiară nr. CRR AIF 2362/15.10.2018, emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, precum şi a Deciziei nr. 102/P/21.12.2018, privind soluţionarea plângerii prealabile formulate de reclamantă împotriva Dispoziţiei obligatorii.

1.2. Prin sentinţa nr. 927/2019 din 13 iunie 2019, pronunţată de Tribunalul Dolj, competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanta RNP ROMSILVA- Direcţia Silvică Dolj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, a fost declinată în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, fiind format pe rolul acesteia dosarul nr. x/2019.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 429 din data de 27 noiembrie 2019, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta RNP ROMSILVA- Direcţia Silvică Dolj, împotriva pârâţilor Ministerul Finanţelor Publice şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 429 din data de 27 noiembrie 2019 a declarat recurs reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj, prin care, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1), pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., solicită casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii, anularea Dispoziţiei obligatorii nr. CRR AIF 2363/15.10.2018, a Raportului de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 2362/15.10.2018, precum şi a Deciziei nr. 102/P/21.12.2018 privind soluţionarea plângerii prealabile.

În motivarea recursului, subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că instanţa de fond a soluţionat greşit excepţia inadmisibilităţii constatărilor inspecţiei economico-financiare, întemeiată pe dispoziţiile art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, prin raportare la existenţa deciziei Camerei de Conturi Dolj nr. 26/2014. Dispoziţiile legale invocate sunt clare, iar instanţa de fond trebuia să constate că obiectivele avute în vedere de auditorul public extern al Camerei de Conturi nu mai pot fi supuse inspecţiei economico-financiare.

Textul ordonanţei nu face referire la perioadele controlate, astfel că motivarea Curţii de apel, bazată pe o astfel de distincţie, este nefondată.

Măsura dispusă de Camera de Conturi Dolj a fost aceea a înregistrării în evidenţa contabilă a ieşirii suprafeţei de 11,625 ha teren forestier din raza Ocolului silvic Amaradia. Măsura dispusă de inspecţia economico-financiară vizează reîntregirea patrimoniului public al statului, dat în administrarea regiei, cu suprafeţele de teren pentru care nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea din domeniul public în domeniul privat al statului.

În concluzie, întrucât situaţia juridică a terenului amintit a reprezentat un obiectiv controlat de auditorul extern, aceasta nu mai putea face obiectul inspecţiei economico-financiare din 2018.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă nelegalitatea sentinţei pentru motivul neanalizării celorlalte argumente din cererea de chemare în judecată care au privit cea de-a doua măsură contestată.

Astfel, prin cererea introductivă s-au făcut o seamă de precizări privind punerea în posesie a unor persoane asupra unor terenuri forestiere care făceau parte din domeniul public al statului, ca urmare a aplicării legilor fondului funciar. S-a menţionat că, în ceea ce priveşte retrocedarea suprafeţei de 27.025,65 ha teren forestier, aceasta a avut loc în condiţiile legilor fondului funciar, legi speciale cu caracter de reparaţie, potrivit cărora terenurile au fost scoase din proprietatea publică a statului şi din evidenţele amenajamentelor silvice în baza proceselor-verbale de punere în posesie şi a protocoalelor de predare-primite încheiate între comisiile locale de fond funciar şi ocoalele silvice care aveau în administrare respectivele terenuri.

S-a arătat în faţa instanţei de fond că decizia Curţii Constituţionale nr. 395/2017, care a constatat că prevederile art. 13 din Legea nr. 165/2013 sunt constituţionale în măsura în care restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al statului se realizează numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat al statului în condiţiile legii, a devenit obligatorie de la data publicării - 18.07.2017, însă până la această dată trecerea din domeniul public în domeniul privat al statului se făcea cu ocazia punerii în posesie, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 1/2000.

Echipa de inspecţie economico-financiară a menţionat în raportul întocmit şi încălcarea prevederilor art. 8 din Legea nr. 247/2005, însă prevederile acestei norme au legătură cu Legea nr. 10/2001, lege care nu este aplicabilă cauzei de faţă.

Instanţa nu a analizat şi nu a motivat asupra argumentelor reclamantei, rezumându-se să afirme că măsurile trebuie aduse la cunoştinţa RNP Romsilva. Din acest punct de vedere, recurenta-reclamantă consideră sentinţa nemotivată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimaţii-pârâţi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice au solicitat respingerea recursului promovat de reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj, ca nefondat.

În motivare, arată că prin dispoziţia obligatorie nr. CRR-AIF 2363/15.10.2018 s-a luat măsura potrivit căreia conducerea Direcţiei Silvice Dolj va aduce la cunoştinţa RNP Romsilva RA constatările echipei de inspecţie economico-financiară cu privire la punerea în posesie a unor persoane asupra unor terenuri forestiere din domeniul public al statului, operaţiuni în cadrul cărora nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea terenurilor din domeniul public în domeniul privat al statului, suprafeţele de teren forestier fiind retrocedate în baza unor hotărâri ale comisiei judeţene de fond funciar. Măsura a vizat, deopotrivă, stabilirea eventualelor prejudicii sau a eventualelor fapte care ar putea întruni elementele constitutive ale unor infracţiuni prevăzute de legea penală şi eventualele persoane responsabile, cu sesizarea în acest caz a organelor abilitate ale statului.

Instanţa de fond prin hotărârea pronunţată a procedat la verificarea cauzei sub toate aspectele şi în mod corect a respins acţiunea, ca neîntemeiată. Sentinţa cuprinde argumentele are au format convingerea instanţei iar împrejurarea că reclamanta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia nu echivalează cu nemotivarea sentinţei.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi acesta este nefondat. Acţiunea de control financiar a privit perioada 01.01.2015-31.12.2016 şi a avut ca obiectiv urmărirea respectării prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public şi privat al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale, precum şi cu privire la bunurile deţinute sub orice formă.

Din decizia nr. 26/2014 a Curţii de Conturi - Camera de Conturi Dolj rezultă că obiectul auditului l-a constituit modul de administrare a fondului forestier naţional în perioada 2010-2013.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond, reclamanta a fost verificată prin controlul anterior al Curţii de Conturi pentru altă perioadă şi dintr-o altă perspectivă, respectiv aceea a organizări şi conducerii evidenţei operative şi contabile. Este adevărat că şi controlul anterior a constatat deficienţe în privinţa suprafeţei forestiere de 11,625 ha, însă trebuie ţinut seama că cele două controale au avut obiective diferite şi s-au executat pentru perioade diferite, nefiind astfel încălcate dispoziţiile art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 27 februarie 2020 s-a fixat termen de judecată la data de 16 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta RNP Romsilva- Direcţia Silvică Dolj este fondat, în limitele şi pentru considerentele care vor fi arătate în cele ce urmează.

Prin cererea de chenare în judecată s-a cerut de către reclamantă anularea dispoziţiei obligatorii nr. CRR-AIF2363/15.10.2018, respectiv a celor două măsuri dispuse de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova prin menţionata dispoziţie, menţinută prin respingerea contestaţiei administrative, conform deciziei nr. 102/P/21.12.2018 a Ministerului Finanţelor Publice.

Prima măsură contestată a fost aceea prin care s-a dispus în sarcina Direcţiei Silvice Dolj a RNP Romsilva obligaţia de a aduce la cunoştinţa Romsilva RA constatările inspecţiei economico-financiare întreprinse, în vederea elaborării şi aprobării unei metodologii/proceduri privind identificarea, cadastrarea, evaluarea, şi întabularea în cartea funciară a suprafeţelor fondului forestier proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006 sub nr. de inventar MFP 1363, 1364, 1365 şi 1366 şi evidenţierea extracontabilă a acestora.

A doua măsură contestată a fost aceea prin care s-a dispus în sarcina reclamantei să aducă la cunoştinţa Romsilva RA constatările inspecţiei economico-financiare cu privire la punerea în posesie asupra unor terenuri forestiere din domeniul public al statului, în cadrul aplicării legilor fondului funciar, urmând a se întreprinde demersurile legale pentru reîntregirea patrimoniului public al statului dat în administrarea Romsilva cu suprafeţele de teren pentru care nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea din domeniul public în domeniul privat al statului şi care au fost retrocedate în baza unor hotărâri ale Comisiei judeţene de fond funciar. S-a dispus totodată stabilirea eventualelor prejudicii sau fapte care ar putea întruni elementele constitutive ale unei infracţiuni, precum şi a eventualelor persoane responsabile, cu sesizarea, dacă este cazul, a organelor abilitate ale statului.

Cererea reclamantei conţine motive de nelegalitate distincte referitoare la cele două măsuri.

În mod special cu privire la suprafaţa de 11,625 ha teren forestier, avută în vedere în cadrul constatărilor succedate de cea de-a doua măsură menţionată, reclamanta a invocat ca motiv de nelegalitate a constatărilor incidenţa dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, susţinând că prin dispunerea unor măsuri cu privire la această suprafaţă în cadrul dispoziţiei obligatorii contestate se încalcă principiul unicităţii controlului, dat fiind că respectiva suprafaţă a făcut şi obiectul controlului Curţii de Conturi -Camera de Conturi Dolj, care a dispus la rândul său anumite măsuri.

Prin sentinţa recurată, cererea reclamantei a fost respinsă, ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate prin care s-a susţinut încălcarea principiului unicităţii controlului, instanţa de fond a reţinut că, într-adevăr controlul exercitat anterior de Camera de Conturi Dolj asupra activităţii reclamantei a vizat şi situaţia juridică a suprafeţei de 11,625 ha teren forestier, despre care se face menţiune în decizia nr. 26/2014 a Camerei de Conturi Dolj. Însă, dispoziţiile art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011 nu sunt încălcate întrucât obiectivul auditului Camerei de Conturi Dolj l-a reprezentat modul de administrare a fondului forestier naţional iar perioada controlată a fost 2010-2013, constatarea referitoare la suprafaţa de teren de 11,625 ha fiind aceea că deşi aceasta a fost retrocedată unor cetăţeni şi a ieşit din administrarea reclamantei în anul 2008, este în continuare evidenţiată în debitul contului 211.1 ca fiind în administrarea Romsilva. Or, controlul finalizat cu cea de-a doua măsură contestată priveşte perioada ianuarie 2015- decembrie 2016 şi a urmărit verificarea respectării prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public şi privat al statului.

Prima critică din recurs, subsumată cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., priveşte soluţia dată acestui motiv de nelegalitate susţinut prin cererea introductivă.

Recurenta-reclamantă reiterează încălcarea dispoziţiilor art. 11 alin. (2) din O.U.G. nr. 94/2011, arătând că este nerelevantă pentru incidenţa normei amintite împrejurarea că perioadele supuse verificării au fost diferite, ca şi măsurile dispuse, câtă vreme obiectivul ambelor controale l-a reprezentat situaţia juridică a suprafeţei de 11,625 ha teren forestier.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurentei-reclamante referitoare la modul de soluţionare a sus-menţionatului motiv de nelegalitate.

Potrivit dispoziţiilor art. 11 alin. (2) teza a doua din O.U.G. nr. 94/2011, "(î)n situaţia în care operatorul economic a fost supus unei verificări de către Curtea de Conturi, obiectivele avute în vedere de auditorul public extern nu mai pot fi supuse inspecţiei economico-financiare."

În sensul acestor prevederi, prin sintagma obiective avute în vedere de auditorul public extern se au în vedere ţintele controlului de audit care, în cazul de faţă (raportat la suprafaţa de 11,625 ha teren forestier), au fost diferite de ceea ce s-a controlat în cadrul inspecţiei economico-financiare.

Astfel, conform deciziei nr. 26/14.04.2014 a Camerei de Conturi Dolj, obiectivul misiuni de audit al performanţei exercitat de autoritatea de audit a privit modul de administrare a fondului forestier naţional, perioada controlată fiind 2010-2013. În cadrul acestuia, cu privire la suprafaţa de teren de 11,625 ha s-a constatat că, deşi a fost retrocedată în 2008 unor cetăţeni de pe raza ocolului Amaradia, continuă să fie evidenţiată ca fiind în administrarea Romsilva. Măsura dispusă a fost aceea de înregistrare în contabilitate a ieşirii suprafeţei din administrarea Romsilva.

Prin dispoziţia obligatorie contestată în cauză, obiectivul relevant urmărit a fost respectarea prevederilor legale cu privire la bunurile din domeniul public şi privat al statului, iar măsura nr. 2 dispusă nu priveşte numai suprafaţa de 11,625 ha, ci se raportează la toate suprafeţele de teren forestier în privinţa cărora s-au desfăşurat operaţiuni de retrocedare în baza legilor fondului funciar, fără îndeplinirea prealabilă a formalităţilor de trecere a terenurilor din domeniul public în domeniul privat la statului (în total, 27.025,6 ha).

Se constată astfel că dincolo de identitatea parţială de obiect material- suprafaţa de 11,625 ha teren forestier- nu există identitate de obiective ale controlului care să fi împiedicat exercitarea activităţilor inspecţiei economico-financiare finalizate cu măsura nr. 2. Dacă primul control a privit dreptul de administrare exercitat de Romsilva asupra bunurilor din proprietatea statului, cel de-al doilea a urmărit respectarea regimului proprietăţii publice şi private a statului.

Pentru aceste motive, argumentele subsumate dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vor fi înlăturate, ca nefondate.

Cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează neanalizarea/nemotivarea de către instanţa de fond a respingerii cererii de anulare a măsurii nr. 2, din perspectiva celorlalte motive de nelegalitate susţinute.

Este de observat că recursul nu cuprinde critici la adresa soluţiei pronunţate cu privire la legalitatea primei măsuri contestate.

Înalta Curte constată că cel de-al doilea motiv de recurs este fondat, având în vedere că prin cererea introductivă reclamanta a susţinut, în esenţă, nelegalitatea celei de-a doua măsuri cu motivarea că, în privinţa retrocedării suprafeţelor forestiere către persoanele îndreptăţite potrivit legilor fondului funciar, scoaterea din proprietatea publică a statului şi din evidenţele amenajamentelor silvice a acestor suprafeţe în baza proceselor-verbale de punere în posesie (iar nu prin hotărâre a consiliului local sau a celui judeţean, conform prevederilor art. 10 din Legea nr. 213/1998), are temei în dispoziţiile legilor speciale de retrocedare.

Au fost invocate în mod expres de către reclamantă prevederile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 1/2000 şi argumentul potrivit căruia decizia Curţii Constituţionale nr. 325/2017 referitoare la constituţionalitatea art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 ar produce efecte numai pentru viitor, în vreme ce terenurile la care se referă măsura nr. 2 ar fi fost retrocedate până în decembrie 2016.

Instanţa de fond nu a analizat legalitatea măsurii nr. 2, contestată de reclamantă. Deşi sentinţa cuprinde formal considerente care privesc măsura nr. 2, acestea sunt lipsite de substanţă. Neanalizarea cererii şi nemotivarea respingerii cererii de anulare a măsurii nr. 2 reiese cu prisosinţă câtă vreme, în sentinţa recurată, este reprodusă măsura şi scopul dispunerii acesteia, însă nu sunt tratate argumentele de nelegalitate prezentate de reclamantă, aşa cum au fost anterior evocate.

Pentru aceste motive, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul şi va casa sentinţa recurată, trimiţând cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în limitele considerentelor subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta RNP Romsilva - Direcţia Silvică Dolj împotriva sentinţei civile nr. 429 din data de 27 noiembrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 martie 2022.