Challenge to pandemic state-of-alert decree dismissed as inadmissible due to failure to exhaust mandatory pre-litigation complaint procedure for normative acts

Şedinţa publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României au solicitat, în principal, anularea H.G. 1242/08.12.2021, iar în subsidiar, anularea măsurilor prevăzute de art. 4 din Anexa 2 raportat la Anexa 3 privind condiţionarea participării la activităţile şi evenimentele menţionate, precum şi suspendarea efectelor H.G. 1242/08.12.2021.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2 din 5 ianuarie 2022, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins ca lipsită de obiect excepţia de inadmisibilitate a cererii de ordonanţă preşedinţială ca urmare a transformării cererii în cerere de drept comun;

- a respins excepţia lipsei de interes a reclamanţilor;

- a respins excepţia inadmisibilităţii invocate din perspectiv lipsei plângerii prealabile;

- a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii şi a anulat Hotărârea Guvernului României nr. 1242/08.12.2021 privind prelungirea stării de alertă;

- a admis în parte excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare în sensul că a respins această excepţie în ceea ce priveşte pe reclamanţi şi a admis în rest;

- a respins cererea de suspendare a Hotărârii Guvernului României nr. 1242/08.12.2021.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

Împotriva acestei sentinţe au formulat recursuri pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi pct. 8 C. proc. civ.

1.3.1. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne

Ca prim motiv de nelegalitate, a considerat că instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti la pronunţarea soluţiei, fiind incident art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., întrucât nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri nu numai asupra oportunităţii măsurilor dispuse, ci chiar a menţinerii stării de alertă.

În esenţă, a considerat că instanţa era datoare să analizeze actul prin prisma "excesului de putere" în emiterea actului administrativ, deci cu reţinerea situaţiei de fapt existentă, a datelor oficiale şi a propunerilor specialiştilor, urmând să concluzioneze dacă emitentul actului administrativ a depăşit limitele oferite de actul normativ de nivel superior în baza căruia au fost emise hotărârile de Guvern.

Cu toate aceste, instanţa nu numai că nu s-a limitat la analiza legalităţii actului, ci s-a substituit specialiştilor şi a depăşit chiar cadrul procesual făcând referiri la aspecte care excedează obiectului cauzei, menţionând în considerente informaţii şi date din afara cadrului procesual, cum sunt politicile de vaccinare ale altor state membre ale Uniunii Europene, pronunţându-se asupra politicii de sănătate publică a statului român în ceea ce priveşte acceptarea vaccinurilor avizate de Agenţia Europeană a Medicamentului, alte campanii de presă susţinute de Guvern (aspecte exterioare cauzei, care evident depăşesc competenţa instanţei).

În continuare, a apreciat că instanţa a pronunţat o hotărâre nelegală, aceasta fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, astfel că devine incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte soluţia dată inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile a arătat că raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, a invocat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 8 alin. (1) din acelaşi act normativ, de unde rezultă nu numai că persoana vătămată trebuie să efectueze plângerea prealabilă anterior învestirii instanţei, ci aceasta trebuie să aştepte şi comunicarea răspunsului sau împlinirea termenului de 30 de zile de la data înregistrării plângerii la autoritatea emitentă - prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare - pentru a avea posibilitatea legală de a deduce judecăţii cererea vizând anularea actului administrativ.

Astfel, legiuitorul a înţeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu soluţionarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligaţii fiind una dintre condiţiile sine qua non ale admisibilităţii în principiu a acţiunii.

Totodată, potrivit articolului 193 din C. proc. civ., sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

În acelaşi sens dispun şi prevederile art. 12 teza a II-a şi a III-a din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care statuează obligaţia reclamantului de a anexa la acţiune copia actului administrativ pe care îl atacă, precum şi "orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile ".

Faţă de aceste prevederi legale imperative, a apreciat că soluţia primei instanţe este nelegală, întrucât a extins efectele dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi asupra actelor administrative cu caracter normativ, care, dat fiind specificul acestora, se supun dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, fiind astfel incident art. 58 alin. (1) potrivit căruia "După intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenţei acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea."

Aşadar, în privinţa actelor administrative normative, "revocarea" îmbracă formele specifice naturii actului, mai sus enumerate, astfel că argumentul prezentat de către instanţa de judecată nu are fundament legal, întrucât în privinţa unui act normativ pot interveni evenimente legislative specifice, ca urmare a formulării şi admiterii unei plângeri prealabile.

În opinia sa, obligativitatea formulării plângerii prealabile în cazul actului normativ subzistă chiar şi după modificările aduse dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ prin Legea nr. 212/25.07.2018, prin introducerea alin. (5) la textul de lege indicat, excepţia reglementată prin alineatul nou introdus vizând, actele administrative cu caracter individual.

Această opinie se bazează şi pe faptul că legiuitorul, completând dispoziţiile art. 7 cu alin. (5), nu a înlăturat din ordinea juridică obiectivă dispoziţiile alin. (11) al acestui articol care relevă tocmai obligativitatea de a fi îndeplinită procedura prealabilă, oricând, atunci când un act normativ este deferit analizei judecătorului specializat de contencios administrativ.

Or, atâta timp cât legiuitorul a omis să corijeze în această privinţă Legea contenciosului administrativ, respectiv să coreleze ipoteza de sub art. 7 alin. (5) referitoare la actele administrative care au început să producă efecte, cu conţinutul art. 7 alin. (11) din acelaşi act normativ care stabileşte termenul în care se poate efectua plângerea prealabilă în cazul actelor administrative cu caracter normativ, singura concluzie ce se impune, cu evidenţă, este aceea a obligativităţii efectuării plângerii prealabile anterior promovării unei acţiuni în anularea actului administrativ cu caracter normativ.

În speţa concretă, cu privire la actele normative emise pe perioada stării de alertă, dacă legiuitorul voia să excepteze actele administrative cu caracter normativ de la procedura plângerii prealabile, ar fi reglementat corespunzător aceste excepţii în cuprinsul Legii nr. 55/2020.

În cauza de faţă, intimaţii au introdus cererea de chemare în judecată fără a solicita în prealabil autorităţii emitente revocarea acestuia, demersul fiind, aşadar, inadmisibil, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile ce ţin de valabilitatea dreptului de a acţiona, în speţă îndeplinirea procedurii prealabile.

Aşadar, se poate reţine că intimaţii nu au înţeles să se conformeze dispoziţiilor legale imperative, prin aceea că au învestit instanţa de judecată cu soluţionarea prezentei cauze la data de 10.12.2021, fără a fi îndeplinit procedura prealabilă, fapt pentru care urmează să constataţi că demersul acestora în justiţie e profund viciat ab initio şi, pe cale de consecinţă, neavenit sub aspectul admisibilităţii.

În aceste împrejurări, având în vedere faptul că intimaţii nu au făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile, iar excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepţie peremptorie, dirimantă, singura soluţie posibilă în prezenta cauză era aceea a respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

În ceea ce priveşte soluţia dată de prima instanţă cu privire la excepţia lipsei de interes a reclamanţilor în promovarea acţiunii în anularea H.G. nr. 1242/08.12.2021, prima instanţă a aplicat în mod eronat dispoziţiile legale privind legitimarea persoanelor fizice de a invoca încălcarea unui interes legitim public. Deşi art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 stabileşte regula conform căreia persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care se invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în speţa dată, a acceptat ca intimaţii să inverseze această regulă.

Cu privire la motivarea dată de instanţă referitor la respectarea condiţiilor legale pentru prelungirea stării de alertă a apreciat că aceasta s-a realizat cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020, respectiv a art. 2,3 şi 4 din lege.

Contrar celor reţinute de către instanţă, analiza factorilor de risc a avut în vedere şi interpretarea datelor referitoare la noile variante ale virusului SARS-CoV-2, apărute deja la momentul adoptării hotărârii de Guvern contestate. Contextul nu este numai naţional, ci analiza factorilor de risc a avut în vedere contextul european şi internaţional, considerentele de oportunitate fiind legate şi de aceste riscuri de infectare.

Concluzia în urma analizei a fost aceea că, pentru a controla răspândirea şi impactul variantelor emergente SARS-CoV-2 cu transmisibilitate crescută, era necesară menţinerea/adaptarea combinaţiei de măsuri de menţinere a unei situaţii epidemiologice stabile.

În ceea ce priveşte scurtele considerente ale instanţei relativ la condiţiile formale de adoptare a actului administrativ, a arătat că la adoptarea H.G. nr. 1242/2021 au fost respectate toate condiţiile formale reglementate de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.

Totodată, a considerat că prima instanţă a dat o dezlegare greşită situaţiei dedusă judecăţii cu privire la nelegalitatea măsurilor stabilite pe perioada stării de alertă: instituirea obligativităţii purtării măştii de protecţie, condiţionarea accesului persoanelor în spaţii publice de prezentarea certificatului digital al UE, modalitatea de eliberare a certificatelor de vaccinare, etc.

În final, a arătat că toate măsurile au fost luate în limitele legale, având la bază principiul priorităţii interesului public, astfel că nu se poate discuta despre un exces de putere în impunerea restricţiilor, acestea fiind absolut necesare dată fiind situaţia de fapt. Interesul public legitim, în speţă asigurarea sănătăţii publice, determină dispunerea unor măsuri restrictive, instituite în vederea protejării cetăţenilor.

1.3.2. Recursul declarat de pârâtul Guvernul României

A considerat că este incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., arătând că prima instanţă, cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, nu s-a limitat la a examina legalitatea actului administrativ contestat, ci a făcut aprecieri asupra oportunităţii măsurilor dispuse.

Aşadar, a afirmat că instanţa s-a substituit autorităţilor într-o analiză de oportunitate, depăşind, practic, limitele controlului jurisdicţional asupra excesului de putere.

Totodată, a criticat soluţia instanţei de fond, pe care a apreciat-o nelegală şi pentru respingerea excepţiilor procedurale invocate, aceasta fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, devenind incident motivul de nelegalitate prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esenţă, a arătat că în mod greşit prima instanţă a respins excepţia lipsei de interes în susţinerea cererii de chemare în judecată, atât timp cât hotărârea de Guvern contestată şi-a încetat valabilitatea.

Dat fiind faptul că, hotărârea de Guvern contestată nu mai este în vigoare, aceasta producându-şi efectele timp de 30 de zile de la data emiterii, astfel că intimaţii-reclamanţi nu ar obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de anulare parţială a actului administrativ, a apreciat că instanţa trebuia să constate faptul că nu este îndeplinită una dintre condiţiile esenţiale pentru promovarea unei acţiunii injustiţie, respectiv existenţa interesului.

De asemenea, intimaţii - reclamanţi nu invocă motive de nelegalitate concrete în ceea ce priveşte hotărârea de Guvern contestată, limitându-se la afirmaţii de ordin general, fară susţinere, nici nu arată care este interesul propriu, particular, vătămat, motivele invocate având un caracter general.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile a învederat faptul că, în mod greşit prima instanţă a respins excepţia invocată, atât timp cât în doctrină şi jurisprudenţă s-a reţinut că, în general, o acţiune este inadmisibilă când dreptul pretins nu este recunoscut de lege sau când condiţiile de admisibilitate a căii procedurale exercitate nu sunt îndeplinite în raport cu reglementarea legală.

În speţă, sub aspectul regularităţii învestirii instanţei specializate de contencios administrativ cu cererea de anulare a Hotărârii Guvernului nr. 1242/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 9 decembrie 2021, precum şi stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, faţă de natura juridică a actului administrativ contestat, sesizarea a fost făcută în mod nelegal, cu încălcarea prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Astfel, având în vedere prevederile art. 193 C. proc. civ., instanţa a verificat îndeplinirea procedurii prealabile, condiţie de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, astfel cum prevăd dispoziţiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, însă a considerat că actele administrative normative contestate au intrat în circuitul civil, au produs efecte, astfel că nu mai pot fi revocate de către autoritatea emitentă, motiv pentru care, în temeiul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, procedura prealabilă nu mai este obligatorie.

În opinia sa, Legea nr. 554/2004 nu distinge cu privire la exceptarea de la controlul prealabil a actelor care reglementează situaţii excepţionale, cum este cel supus anulării în cauza pendinte, astfel că soluţia instanţei de fond apare ca profund nelegală, în sensul în care încalcă prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, precum şi obligaţia expres prevăzută în art. 193 C. proc. civ., în care se menţionează că sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, urmând ca dovada îndeplinirii procedurii prealabile să fie anexată la cererea de chemare în judecată.

Prin soluţia pronunţată, prima instanţă goleşte de conţinut o prevedere expresă şi neinterpretabilă, prin care legiuitorul a reglementat condiţiile de admisibilitate a oricărei acţiuni în anularea unui act admistrativ.

Motivele de nelegalitate circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt reprezentate, în opinia recurentului-pârât de următoarele aspecte: aplicarea greşită de către instanţa fondului, a dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; şi dezlegarea greşită dată situaţiei dedusă judecăţii în ceea ce priveşte nelegalitatea măsurilor stabilite pe perioada stării de alertă.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii-reclamanţi au formulat concluzii scrise prin care au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.

Cu referire la lipsa parcurgerii plângerii prealabile, a arătat că pentru un act cu valabilitate de 30 zile, nu se poate pretinde această conduită, fiind abuzivă şi exclusiv formală.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 7 februarie 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursurilor în şedinţă publică, la data de 10 martie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Preliminar, Înalta Curte reţine că aspectele învederate prin memoriile de recurs vizează, în esenţă, aceleaşi critici de nelegalitate, motiv pentru care va analiza împreună recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României, ca urmare a faptului că aceştia au şi acelaşi interes procesual.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de către recurenţii-pârâţi, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la criticile privind soluţia dată asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa plângerii prealabile.

Reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Guvernul României au investit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care au solicitat, în principal, anularea H.G. 1242/08.12.2021, iar în subsidiar, anularea măsurilor prevăzute de art. 4 din Anexa 2 raportat la Anexa 3 privind condiţionarea participării la activităţile şi evenimentele menţionate, precum şi suspendarea efectelor H.G. 1242/08.12.2021.

Prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de pârâţi, apreciind că aceasta este nefondată. A reţinut că acţiunea introductivă se află într-o situaţie de excepţie, motiv pentru care plângerea prealabilă nu mai este necesar a fi formulată. A avut în vedere caracterul particular al H.G. nr. 1242/08.12.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României, întrucât actul administrativ cu caracter normativ menţionat urma să îşi înceteze efectele în termen de 30 de zile de la data de 09.12.2021, după cum era menţionat la art. 1 din H.G. nr. 1242/08.12.2021.

Totodată a arătat că plângerea prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea 554/2004 ar putea fi formulată pentru revocarea unui act normativ oricând, însă conform art. 8 din Legea 554/2004 autoritatea publică ar avea posibilitatea să răspundă în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h), respectiv în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii. Or, această situaţie ar conduce dat fiind aplicarea limitată în timp a actului normativ, la imposibilitatea reclamanţilor de a introduce acţiunea pe perioada când actul normativ îşi produce efectele şi ca atare, la încălcarea dreptului de acces la justiţie garantat de art. 21 din Constituţie şi implicit la o denegare de dreptate.

Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanţa de fond a soluţionat chestiunea inadmisibilităţii, ci reţine că excepţia prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu se aplică actelor administrative normative, în privinţa cărora alin. (1) şi (1)1 ale art. 7 stabilesc că plângerea prealabilă este obligatorie şi poate fi adresată oricând.

Dacă s-ar socoti că actelor administrative normative le este aplicabilă excepţia de la formularea plângerii prealabile, în cazul în care au produs efecte juridice, cum acestea se produc odată cu intrarea în vigoare a actului, ar însemna că alin. (1) şi (1)1 ale art. 7, care reglementează obligativitatea adresării acestei plângeri, nu pot fi aplicate în nicio situaţie, ceea ce nu poate fi acceptat.

În concluzie, câtă vreme nu există o derogare expresă de la dispoziţiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, în privinţa actului administrativ normativ nu poate fi reţinută, exceptarea prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind greşită reţinerea primei instanţe în sensul că acţiunea introductivă se află într-o situaţie de excepţie, motiv pentru care plângerea prealabilă nu mai este necesar a fi formulată.

Plângerea prealabilă specifică materiei contenciosului administrativ este o instituţie distinctă, cu regim şi efecte proprii, fiind reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune în materia contenciosului administrativ, iar neîndeplinirea sa este sancţionată cu respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.

În speţă, câtă vreme nu s-au respectat dispoziţiile imperative ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, nefiind parcursă procedura prealabilă obligatorie, Înalta Curte constată că sentinţa atacată este nelegală şi se impune a fi casată.

Având în vedere soluţia ce urmează a fi pronunţată în cauză, în raport de reţinerea inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată formulată de reclamanţi, sentinţa atacată nu va mai fi analizată din perspectiva celorlalte critici de nelegalitate care vizează excepţia lipsei de interes în susţinerea acţiunii şi fondul pretenţiilor deduse judecăţii.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului formulat de pârâţi, casarea sentinţei atacate şi rejudecând cauza, va respinge acţiunea formulată de reclamanţi ca inadmisibilă.

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de pârâţii Guvernul României şi Ministerul Afacerilor împotriva sentinţei civile nr. 2 din 5 ianuarie 2022 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamanţi ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.