Constitutionality of pandemic alert restrictions and applicability of transparency legislation to the Government

Şedinţa publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată la această instanţă la data de 25.05.2020 sub nr. x/2020, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României:

1. Să se constate faptul că Guvernul României a încălcat prevederile Legii nr. 52/2003 cu ocazia adoptării H.G. nr. 394/2020;

2. Să fie anulată H.G. nr. 394/2020 adoptată în condiţii nelegale şi conţinând prevederi neconstituţionale şi anticonstituţionale;

3. Să fie suspendată aplicarea H.G. nr. 394/2020 până la soluţionarea definitivă a prezentului dosar.

2. Hotărârea recurată

Prin sentinţa civilă nr. 49 din 29 iulie 2020, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele măsuri:

- A respins excepţiile lipsei de interes şi inadmisibilităţii, invocate de pârâtul Guvernul României şi de intervenientul accesoriu Ministerul Afacerilor Interne;

- A respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cu sediul în Bucureşti, Palatul Victoria Piaţa Victoriei nr. 1, ca nefondată;

- A admis cererea de intervenţie accesorie, formulată de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, în favoarea pârâtului Guvernul României.

3. Recursul

Împotriva sentinţei civile nr. 49 din 29 iulie 2020 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a formulat recurs, în temeiul dispoziţiilor art. 488 pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii.

În susţinerea motivelor de recurs, reclamantul a arătat că în sentinţa nr. 49/2020 se afirmă cu privire la restrângerea de drepturi operate de H.G. nr. 394/2020, că nu ar fi invocat vătămarea vreunui drept sau libertate personală, însă acest lucru ar fi trebuit făcut cu ocazia şedinţei de judecată, cu oferirea posibilităţii ca şi părţile să-şi prezinte punctul de vedere. Or acest lucru nu s-a întâmplat, ceea ce este echivalent cu încălcarea principiilor oralităţii şi contradictorialităţii, dar şi cu încălcarea dreptului său la apărare.

De asemenea, recurentul a susţinut că în mod greşit prima instanţă a apreciat că în cauză nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 52/2003, fiind în contradicţie cu respingerea excepţiei lipsei de interes, pe motivul invocării unui interes personal, legitim, anume încălcarea drepturilor mele garantate de Legea nr. 52/2003.

Legat de aplicabilitatea Legii nr. 52/2003, recurentul consideră important de menţionat că interpretarea art. 4 din lege dată de instanţa de fond, este într-o evidentă contradicţie atât cu spiritul, cât şi cu litera legii. În acest sens, recurentul arată că în cazul hotărârii de Guvern ce face obiectul dosarului, iniţiator a fost Ministerul Afacerilor Interne. Mai mult, în cererea de intervenţie depusă de acelaşi minister se recunoaşte că Legea nr. 52/2003 este aplicabilă şi în cazul hotărârilor de guvern, fiind invocat art. 7 din lege ca explicaţie pentru nerespectarea dispoziţiilor privind transparenţa decizională.

În fine, în susţinerea motivului de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 din C. proc. civ., recurentul a arătat în esenţă că fiind cetăţean al acestei ţări şi H.G. nr. 394/2020 fiind aplicabilă în toată ţara, se subînţelege, că datorită adoptării acelei hotărâri a suferit restrângeri ale drepturilor şi libertăţilor sale, de vreme ce nu a avut posibilitatea să meargă la teatru, la un restaurant, nu a putut participa la activitatea de educaţie fizică practicată de altfel în mod regulat, din cauza prevederilor Anexei 3 din H.G. nr. 394/2020. Ca factor agravant arată că acea prevedere este din categoria celor care încalcă în mod flagrant art. 53 din Constituţie, pentru că nu limitează sau condiţionează unele drepturi ci pur şi simplu le interzice, cea ce nu ar fi posibil nici măcar prin lege.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acestuia ca nefondat.

De asemenea, intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a solicitat a se aprecia asupra interesului în susţinerea prezentului recurs, având în vedere că H.G. nr. 394/2020 a avut o aplicabilitate de 30 de zile, ulterior fiind emise alte hotărâri de guvern pentru prelungierea stării de alertă

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 02.12.2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 24.02.2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Asupra excepţiei lipsei de interes a recursului:

Cu titlu prealabil, se constată că intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a invocat excepţia lipsei de interes a recursului.

Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes ca nefondată, având în vedere efectele diferite produse de ieşirea din vigoare a Hotărârii de Guvern contestate, invocată de pârât, şi anularea acesteia, solicitată de reclamant.

Asupra recursului declarat

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi raportat la prevederile legale aplicabile, Înalta Curte reţine că recursul este fondat, în limitele şi în considerarea celor în continuare arătate.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul A. a solicitat să se constate faptul că Guvernul României a încălcat prevederile Legii nr. 52/2003 cu ocazia adoptării H.G. nr. 394/2020, anularea H.G. nr. 394/2020 adoptată în condiţii nelegale şi conţinând prevederi neconstituţionale şi anticonstituţionale şi totodată, suspendarea aplicării H.G. nr. 394/2020 până la soluţionarea definitivă a prezentului dosar.

Prin sentinţa recurată, în ceea ce priveşte fondul cauzei, acţiunea a fost respinsă, prima instanţă reţinând că este neîntemeiat motivul de nelegalitate privind încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, întrucât Legea nr. 52/2003 enumeră, expres şi limitativ, autorităţile administraţiei publice obligate să respecte prevederile acestei legi, între autorităţile administraţiei publice centrale nefiind indicat şi Guvernul, ci doar "ministerele, alte organe centrale ale administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice descentralizate ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome", iar în ceea ce priveşte motivul de nelegalitate privind restrângerea unor drepturi, cu încălcarea dispoziţiilor art. 53 din Constituţie, a reţinut că reclamantul nu a invocat o vătămare concretă în exerciţiul unor drepturi.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. nu este fondat, nefiind invocate, concret, încălcări ale unor reguli de procedură. În ceea ce priveşte vătămarea, s-a reţinut corect că reprezintă o chestiune de fond.

Critica adusă sentinţei recurate, încadrată în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează interpretarea eronată a instanţei de fond cu privire la aplicabilitatea în speţă a dispoziţiilor Legii nr. 52/2003.

Deşi prin sentinţa recurată nu au fost analizate susţinerile reclamantului referitoare la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, reţinându-se că eventuala încălcare a dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 nu poate fi opusă cu succes Guvernului, câtă vreme legea în discuţie enumeră, expres şi limitativ, autorităţile administraţiei publice obligate să respecte prevederile acestei legi, între autorităţile administraţiei publice centrale nefiind indicat şi Guvernul, ci "ministerele, alte organe centrale ale administraţiei publice din subordinea Guvernului sau a ministerelor, serviciile publice descentralizate ale acestora, precum şi autorităţile administrative autonome", totuşi instanţa de fond a constatat că, şi dacă dacă s-ar considera că Guvernul ar fi fost obligat să se conformeze Legii nr. 52/2003, dispoziţiile art. 7 alin. (13) din această lege prevăd:

"În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare".

Astfel, chiar dacă iniţiatorul proiectului H.G. nr. 394/2020 este Ministerul Afacerilor Interne, iar potrivit dispoziilor art. 4 din Legea nr. 52/2003, ministerul este enumerat printre autorităţile administraţiei publice obligate să respecte prevederile acestei legi, prin dispoziţiile art. 7 alin. (13) legiuitorul a reglementat un mecanism derogatoriu, care permite adoptarea de soluţii imediate, acestea fiind incidente în ceea ce priveşte H.G. nr. 394/2020, date fiind circumstanţele excepţionale cauzate de pandemia de COVID-19.

În ceea ce priveşte criticile recurentului privind art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la neanalizarea de către instanţa de fond a încălcării drepturilor şi libertăţilor sale prin H.G. nr. 394/2020, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate.

Prin actul administrativ contestat în cauză s-a hotărât ca începând cu data de 18 mai 2020 să se instituie starea de alertă pe întreg teritoriul ţării pe o durată de 30 de zile şi au fost stabilite măsurile aplicabile pe durata acestei stări.

Înalta Curte constată, contrar celor reţinute prin considerentele sentinţei atacate, că în mod greşit instanţa de fond a apreciat, cu privire la motivul de nelegalitate invocat de reclamant privind restrângerea unor drepturi prin H.G. nr. 394/2020 cu încălcarea dispoziţiilor art. 53 din Constituţie, că reclamantul nu a invocat o vătămare concretă în exerciţiul unor drepturi care să i se fi produs ca urmare a intrării în vigoare Hotărârii de Guvern, deşi, anterior, reţinuse faptul că reclamantul invocă o vătămare, caracterul întemeiat sau neîntemeiat al susţinerilor privind vătămarea reprezentând o chestiune de fond.

Ţinând seama că dispoziţiile Legii nr. 554/2004 prevăd posibilitatea oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, să se adreseze instanţei de contencios administrativ, având în vedere natura măsurilor instituite prin adoptarea H.G. nr. 394/2020 privind declararea stării de alertă şi măsurile care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, act normativ cu efecte asupra tuturor cetăţenilor, inclusiv asupra reclamantului, sunt corecte susţinerile recurentului privind faptul că a invocat o vătămare în exerciţiul drepturilor şi libertăţilor sale, astfel că s-a refuzat fără temei cercetarea fondului în privinţa încălcării drepturilor şi libertăţilor sale prin adoptarea H.G. nr. 394/2020.

Rezultă că, procedând la soluţionarea cauzei, în circumstanţele expuse, prima instanţă nu a realizat o judecată completă a cauzei, prin analiza inclusiv a motivului de nelegalitate menţionat, în mod greşit reţinând că reclamantul nu a invocat o vătămare concretă în exerciţiul unor drepturi.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că prima instanţă a soluţionat litigiul fără a examina pe fond cererea de chemare în judecată, prin care s-a solicitat anularea H.G. nr. 394/2020, în ceea ce priveşte motivul de nelegalitate menţionat, în acest mod fiindu-i cauzată recurentului reclamant o vătămare procesuală care nu poate fi înlăturată decât prin casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond, pentru a se asigura părţilor accesul la dublul grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii judecătoreşti ce va fi dată în cauză,.

Prin urmare, fiind necesară casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe, potrivit art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca din nou cererea formulată de către reclamant, în limitele şi conform celor mai sus expuse.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele arătate, în baza art. 497 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre o nouă judecată instanţei de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes a recursului, invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne.

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 49 din 29 iulie 2020 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.