Administrative suspension claim rejected; merits issues cannot be prejudged in interim procedure

Şedinţa publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta Comuna Brustruri a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor suspendarea executării Notificării nr. x/29.04.2021 prin care s-a solicitat restituirea sumei în cuantum de 4.383.984,69 RON acordată în vederea realizării obiectivului de investiţie "Alimentarea cu apă în comuna Brusturi judeţul Bihor".

De asemenea, s-a mai solicitat suspendarea efectelor Adresei nr. x/25.06.2021 emisă de Ministerul Finanţelor Publice precum si a Adresei nr. x STZ 6295/28.06.2021 emisă de Agenţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor prin intermediul cărora s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit cât şi cu sume defalcate din TVA, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată.

Cererea a fost întemeiată pe prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, iar în temeiul art. 7 pct. 1 din Legea nr. 554/2004 cu modificările si completările ulterioare, a solicitat în cadrul procedurii prealabile revocarea Notificării nr. x/29.04.2021 precum şi a adreselor a căror suspendare se cere.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1412 din 13 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins cererea de suspendare a efectelor Notificării nr. x/29.04.2021, înregistrată la Comuna Brusturi cu nr. x/11.05.2021 şi a efectelor Adresei nr. x/25.06.2021, emisă de Ministerul Finanţelor Publice precum şi a Adresei nr. x STZ 6295/28.06.2021, emisă de Agenţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, formulată de petenta, Comuna Brusturi, Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, Ministerul Finanţelor şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, ca neîntemeiată şi s-a dispus restituirea cauţiunii în cuantum de 20.884 RON consemnată la A. S.A., potrivit ordinului de plată nr. x din 20.07.2021, la dispoziţia Curţii de Apel Bucureşti.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1412 din 13 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Comuna Brusturi şi pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor au formulat cereri de recurs, criticând-o pentru nelegalitate.

3.1 Prin cererea de recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă Comuna Brusturi a susţinut că notificarea nr. x/29.04.2020 a MDLPA este nelegală la nivel de aparenta.

A precizat că nu a formulat actiunea în anularea actului, astfel că în prezenta cerere de suspendare nu se puteau regăsi motivele de nelegalitate astfel cum a reţinut prima instanţă.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, a apreciat că raportat la cele două motive pentru care MDLPA a dispus restituirea sumelor decontate, cel putin la nivel de aparenta acestea par a fi nejustificate.

Referitor la pretinsele neconformităti legate de autorizatia de construire, recurenta-reclamantă a susţinut că lucrarile finantate au fost executate, deci sumele au fost folosite cuvenit, în scopul investitiei, fiind intocmit in acest sens raportul de expertiza nr 4/20.02.2020, prin referatele dirigintelui de şantier si al proiectantului constatatându-se că lucrarile sunt conforme cu proiectul de investitie.

Cu privire la neconformitatile legate de achizitionarea bunurilor abia ulterior decontării, a arătat că toate materialele achizitionate există în teren, potrivit proceselor-verbale de receptie.

Recurenta-reclamantă a apreciat că este îndeplinită şi condiţia privind existenţa pagubei iminente, masura dispusa prin notificarea nr. x/2021 privind sistarea alimentarii conturilor, determinând un risc iminent al blocarii activitatii, riscul imposibilitatii de acoperire nu doar a cheltuielilor de dezvoltare ci si a celor de functionare, suspendarea proiectelor de dezvoltare, blocarea proiectelor aflate in faza prealabila a contractelor de finantare.

Totodată, măsura de sistare a alimentarii cu cote defalcate din impozitul pe venit si TVA si veniturile extrem de reduse ale comunei creează premisele unei crize financiare, sau chiar ale insolventei reclamantei.

3.2 Recurenta-pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor, prin cererea de recurs întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. formulată cu privire la încheierea din 13.10.2021, care face parte integrantă din sentinta 1412/2021, recurată, de asemenea, cu privire la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a AJFP Bihor, a susţinut că aceasta este dată cu aplicarea eronata a dispoziţiilor art. 46 Codul de procedură fiscală, calitatea procesuală revenind autorităţii care a emis actul administrativ fiscal, care produce efecte juridice în sfera raportului juridic de drept fiscal.

A mai invocat încalcarea art. 13 alin. (3) din H.G. nr. 520/2013 conform cărora AJFP Bihor este o structură fără personalitate juridică care functionează în cadrul directiilor generale regionale ale finantelor publice.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii, recurenta-pârâtă a susţinut că adresa BHG STZ 5527/29.05.2020 nu reprezintă un act administrativ în intelesul prevederilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin incheierea atacată instanţa admitând excepţia invocată, dar respingând actiunea ca nefondată, iar nu ca inadmisibilă.

4. Apărările formulate în recurs

4.1 Intimatul-pârât Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă, apreciind că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta aplicarea normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

4.2 Intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, prin care a solicitat menţinerea soluţiei pronuntată cu privire la excepţia inadmisibilităţii actiunii in raport cu acesta.

A arătat că întelege să nu atace soluţiile instantei cu privire la cele două excepţii, acestea urmând să intre sub autoritate de lucru judecat, însă contestă legalitatea soluţiei pronuntată pe fondul cererii de suspendare, apreciind că respingerea cererii ca neîntemeiată este rezultatul aplicării gresite a art. 14 alin. (2) lit. ş), ţ) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4.3 Recurenta-pârâtă AJFP Bihor a formulat, de asemenea, întâmpinare la recursul reclamantei, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 15 februarie 2022, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 24 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererile de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinari şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În derularea Programului Naţional de Dezvoltare Locală, a fost încheiat Contractul de finanţare nr. x/29.11.2017 în baza prevederilor O.U.G. nr. 28/2013, prin care UAT reclamantă a obţinut finanţare pentru implementarea proiectului "Alimentare cu Apă în comuna Brusturi, judeţul Bihor". În acest sens a fost încheiat, în anul 2018, Contractul de proiectare şi execuţie de lucrări în vederea executării obiectivului de investiţie.

Prin Notificarea în litigiu, ministerul pârât a reţinut încălcarea de către UAT reclamantă a art. 10 şi art. 10 indice 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013, a art. 17, art. 13 din Normele metodologice la O.U.G. nr. 28/2013, a normelor din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii republicată cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a prevederilor din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcţii republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În concret, s-a imputat reclamantei că Autorizaţia de construire nr. x/06.03.2019 depusă de UAT Brusturi la MDRAP în vederea obţinerii finanţării, nu a fost eliberată de către Consiliul Judeţean prin Direcţia Arhitect Şef, fiind un înscris ce nu aparţine instituţiei, astfel s-a constat că lucrările executate şi plătite în cadrul contractului de finanţare au fost realizate fără să existe o autorizaţie de construire valabilă.

În acest context factual, reclamanta Comuna Brusturi a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere, prin care a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Lucrărilor Publice, Ministerul Finanţelor Publice şi Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor suspendarea executării Notificării nr. x/29.04.2021 prin care s-a solicitat restituirea sumei în cuantum de 4.383.984,69 RON acordată în vederea realizării obiectivului de investiţie "Alimentarea cu apă în comuna Brusturi judeţul Bihor"; suspendarea efectelor Adresei nr. x/25.06.2021 emisă de Ministerul Finanţelor Publice precum si a Adresei nr. x STZ 6295/28.06.2021 emisă de Agenţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor prin intermediul cărora s-a dispus sistarea alimentării cu cote defalcate din impozitul pe venit cât şi cu sume defalcate din TVA, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată; în temeiul art. 7 pct. 1 din Legea nr. 554/2004 cu modificările si completările ulterioare, a solicitat în cadrul procedurii prealabile, revocarea Notificării nr. x/29.04.2021 precum şi a adreselor a căror suspendare se cere.

Prin sentinţa recurată, s-a respins cererea de suspendare ca neîntemeiată, recurenta-reclamantă Comuna Brusturi şi recurenta-pârâtă AJFP Bihor criticând-o prin prisma greşitei aplicări a normelor de drept material.

Recursul formulat de recurenta-reclamantă

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, în sensul invocat de recurenta-reclamantă.

Astfel, aminteşte instanţa că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte constată că, prin memoriul de recurs, reclamanta a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, argumente similare invocate şi în faţa instanţei de fond, care nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia, prin cererea de recurs recurenta susţinând că prima instanţă nu a analizat corespunzător argumentele sale întrucât a ajuns la o concluzie diferită decât cea a reclamantei.

În aceste condiţii, prin raportare la considerentele teoretice antereferite, şi la motivele de recurs, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat prima instanţă că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.

Astfel, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte reţine că argumentele de ordin critic formulate de recurenta-reclamantă susţinute în legătură cu prima condiţie impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, privitoare la premisa "nelegalităţii Notificării" în litigiu constând în presupusa nerespectare a art. 10 indice 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 28/2013 precum şi a prevederilor Legii 10/1995 referitoare la obligaţiile de obţinere a acordurilor, avizelor şi autorizaţiei de construire, care nu ar justifica restituirea sumelor decontate, în condiţiile în care reclamanta şi-a îndeplinit obligaţiile prevăzute de O.U.G. nr. 28/2013, că decontarea cheltuielilor efectuate în considerarea contractului de finanţare este condiţionată doar de respectarea obligaţiilor prevăzute în sarcina beneficiarului, prevederi respectate de aceasta, precum şi faptul că lucrările executate au fost autorizate după cum rezultă din Procesul Verbal de control nr. 918/21.02.2020 încheiat de ISC prin care UAT reclamantă s-a conformat indicaţiilor ISC, fiind deci respectate prevederile O.U.G. nr. 28/2013 şi a Normelor de punere în aplicare, pentru că, pentru finanţarea obiectivelor noi de investiţii nu este obligatorie obţinerea unei autorizaţii de construire, nu pot fi circumscrise cazului bine justificat care să poată fi analizate în cadrul prezentei cereri de suspendare.

În mod corect judecătorul fondului a reţinut atât faptul că investiţia trebuia să fie legal realizată, neputându-se pune problema ridicării unei construcţii fără autorizaţie şi ulterior să fie obţinută autorizaţia de construire, cât şi faptul că bunurile nu au fost livrate, în privinţa acestui aspect fiind necasară analizarea chestiunilor de fond, care însă nu este posibilă în procedura suspendării executării actului.

Prin urmare, pentru a putea aprecia asupra aspectelor invocate de reclamantă, care, în esenţă, vizează greşita interpretare şi aplicare de către ministerul pârât a prevederilor legale incidente, este necesară antamarea fondului litigiului, aspect care nu este posibil în această etapă a procedurii, caracterizată prin cercetarea sumară a aparenţei dreptului, chiar şi în situaţia în care cererea de suspendare a executării este depusă odată cu acţiunea în anulare. Cu alte cuvinte, analizarea apărărilor formulate de reclamantă în dovedirea cazului bine justificat antamează fondul cauzei, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Faţă de cele mai sus expuse, instanţa de control judiciar reţine că recurenta-reclamantă nu a invocat împrejurări de natura a crea serioase dubii cu privire la legalitatea actelor a căror suspendare o solicită, toate susţinerile acesteia nefiind apte să răstoarne aparenţa de legalitate a actelor în discuţie.

În aceste condiţii, nu este îndeplinită condiţia existenţei unei situaţii de caz bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea 554/2004, simpla existenţă a unei îndoieli asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ nefiind aptă să conducă la suspendarea executării.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente şi, implicit, motivele de recurs invocate sub acest aspect, Înalta Curte apreciază că acestea nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Recursul formulat de recurenta-pârâtă AJFP Bihor

Înalta Curte reţine că recurenta-pârâtă a înţeles să critice pe calea recursului de faţă încheierea din 13.10.2021, care face parte integrantă din sentinta 1412/2021, cu privire la respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a AJFP Bihor, argumentele acesteia fiind nefondate, în condiţiile în care această autoritate pârâtă a emis adresa nr. x/25.06.2021, a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 36 C. proc. civ. calitatea procesuală se regăseşte în persoana subiecţilor raporului juridic dedus judecăţii, iar în litigiile de contencios administrativ referitoare la anularea ori suspendarea unui act administrativ raporul juridic litigios se naşte între emitentul actului contestat şi persoana vătămată de efectele acelui act.

În ceea ce priveşte critica în sensul că prin incheierea atacată instanţa admite excepţia invocată, dar respinge actiunea ca nefondată, iar nu ca inadmisibilă, instanţa de recurs reţine că existenţa impreciziei cu privire la soluţia pronunţată de instanţa de fond nu atrage nulitatea privind soluţia de respingere a excepţiei invocate de pârâtă, care se raportează la modalitatea de emitere a adreselor în discuţie.

În concluzie, instanţa de control judiciar constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor factuale reţinute, motivele invocate de recurente prin memoriile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta Comuna Brusturi şi de pârâta Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Bihor - Activitatea de Trezorerie şi Contabilitate Publică împotriva sentinţei nr. 1412 din 13 octombrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.