Permanent Electoral Authority ordered to appoint advisor and pay salary damages for unjustified refusal.

Şedinţa publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Electorală Permanentă:

- obligarea pârâtei la emiterea ordinului de numire a sa în funcţia de consilier în cadrul cabinetului Vicepreşedintelui (cu rang de secretar de stat) Autorităţii Electorale Permanente, domnul B.;

- obligarea pârâtei la plata de daune materiale reprezentând drepturile băneşti la care era îndreptăţit ca urmare a ocupării funcţiei de consilier în cabinetul unui vicepreşedinte A.E.P. începând cu data de 18 decembrie 2019, data la care preşedintele A.E.P. a emis răspunsul prin care a respins, cu încălcarea legii, cererea sa de încadrare.

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 762 din 3 septembrie 2020, a admis în parte acţiunea formulată de reclamant şi a obligat pârâta la soluţionarea motivată a cererii reclamantului de numire a sa în funcţia de consilier în cadrul cabinetului vicepreşedintelui Autorităţii Electorale Permanente.

Totodată, a respins în rest acţiunea formulată ca neîntemeiată.

3. Recursurile exercitate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantul A. şi pârâta Autoritatea Electorală Permanentă invocând, fiecare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

3.1. Recursul formulat de reclamantul A.

Recurentul-reclamant susţine că prima instanţă s-a pronunţat extra petita, întrucât nu s-a solicitat obligarea pârâtei de a soluţiona motivat cererea, ci obligarea pârâtei la emiterea ordinului de numire a sa în funcţia de consilier în cadrul cabinetului vicepreşedintelui.

O altă critică are în vedere încălcarea principiului prevăzut de disp. art. 6 alin. (1) C. proc. civ., referitor la termenul optim şi previzibil al procesului civil, întrucât prin obligarea la soluţionarea motivată a cererii nu se poate previziona rezolvarea cererii, fiind nevoit să deschidă ulterior un alt proces.

Mai susţine recurentul-reclamant aplicarea greşită a dispoziţiilor legale privind refuzul nejustificat al preşedintelui autorităţii pârâte, respectiv a disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Răspunsul emis de preşedintele Autorităţii Electorale Permanente reprezintă un răspuns dat cu exces de putere, cu depăşirea limitelor dreptului de apreciere de care dispune conducătorul autorităţii.

Lipsa oricărei motivări a respingerii cererii reprezintă o dovadă a refuzului nejustificat, deşi la data solicitării din cele patru posturi din cadrul cabinetului vicepreşedintelui erau ocupate numai trei, aşadar unul rămăsese neocupat.

Deşi îndeplineşte toate condiţiile de admisibilitate, s-a refuzat numirea sa fără nicio justificare, libertatea de apreciere în activitatea administraţiei publice, nu poate fi înţeleasă în afara prevederilor legale, iar oportunitatea reprezintă un element al legalităţii actului administrativ.

Astfel, în mod greşit, prima instanţă a considerat că nu are posibilitatea de a aprecia asupra caracterului nejustificat al refuzului, interpretând eronat că refuzul ar trebui să fie întâi motivat corespunzător de către autoritate şi abia ulterior, s-ar putea analiza un control de legalitate al actului administrativ.

3.2. Recursul formulat de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă

Recurenta-pârâtă susţine aplicarea greşită a disp. art. 1 alin. (1), art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, arătând că instanţa de fond a apreciat eronat că adresa nr. x/18.12.2019 reprezintă un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, avându-se în vedere că această adresă are un caracter intern, a fost comunicată la cererea vicepreşedintelui şi nu la cererea reclamantului.

Arată recurenta-pârâtă că la această adresă s-a răspuns motivat prin menţiunea că "solicitarea dumneavoastră de emitere a ordinului de numire în cadrul cabinetului demnitarului va fi respinsă".

Recurenta-pârâtă insistă în continuare în lipsa caracterului de act administrativ a adresei nr. x/18.12.2019, arată că aceasta nu produce vătămare întrucât este o corespondenţă purtată între conducătorul autorităţii şi vicepreşedintele aceleiaşi autorităţi.

Astfel, solicitarea iniţială nu a fost adresată preşedintelui Autorităţii Electorale Permanente, prin urmare, preşedintele nu a exprimat un punct de vedere cu privire la solicitarea petentului, direct către acesta şi nu a fost emis un răspuns asumat de conducătorul instituţiei către solicitant.

În raport de disp. art. 548 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, recurenta-pârâtă consideră că a îndeplinit exigenţele legale, iar concluzia instanţei de fond referitoare la nemotivarea adresei nr. x/18.12.2019 sunt greşite, în raport de calitatea de act intern care nu este adresat reclamantului.

Mai arată recurenta-pârâtă că purtarea unei corespondenţe între vicepreşedinte şi preşedinte se materializează într-o operaţiune administrativă, este un act premergător, fără să poată dobândi caracterul unui act administrativ producător de efecte juridice prin sine însuşi.

Instanţa de fond ar fi trebuit să analizeze adresa nr. x/13.01.2020, aceasta a îndeplinit exigenţa impusă de prevederile legale în ceea ce priveşte motivarea, reprezintă un răspuns la cererea de numire formulată de reclamant şi, totodată are natura juridică a unui act administrativ şi reprezintă expresia prerogativelor preşedintelui autorităţii de a aprecia necesitatea şi oportunitatea actului de numire a unei persoane la cabinetul unui demnitar din cadrul Autorităţii Electorale Permanente.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor formulate de reclamantul A. şi de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă

Analiza motivelor de casare

Prealabil, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant a solicitat numirea sa în funcţia de consilier (cu rang de secretar de stat) în cadrul cabinetului vicepreşedintelui Autorităţii Electorale Permanente - dl. B..

În acest scop, recurentul-reclamant a urmat procedura prevăzută de dispoziţiile legale incidente, respectiv art. 542 alin. (1), art. 548 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019, privind Codul administrativ, art. 101 alin. (3) din Legea nr. 208/2015 privind alegerea Secretarului şi a Camerei Deputaţilor, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente.

Astfel, recurentul-reclamant a depus cererea de numire la cabinetul vicepreşedintelui Autorităţii Electorale Permanente, acesta a semnat propunerea de numire pe care a înaintat-o, împreună cu documentele solicitate de lege, preşedintelui autorităţii care competenţa legală, prin ordin, de a dispune numirea în funcţia de consilier la cabinetul vicepreşedintelui.

Prin adresa nr. x/18.12.2019, preşedintele autorităţii a răspuns cererii vicepreşedintelui, prin care a solicitat aprobarea cererii formulate de recurentul-reclamant din prezentul dosar, invocând disp. art. 31 alin. (2) din Hotărârea nr. 2/2019 privind aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a Autorităţii Electorale Permanente, potrivit căruia, angajarea personalului, inclusiv a celui din cadrul cabinetelor demnitarilor, este atributul exclusiv al preşedintelui instituţiei, coroborat cu art. 5 alin. (5) din acelaşi act normativ, concluzia fiind aceea că "nu se aprobă cererea de angajare" a domnului A. şi se restituie documentele înaintate.

Prima chestiune asupra căreia Înalta Curte urmează să se pronunţe, în raport de criticile formulate de recurenta-pârâtă, este aceea ce priveşte natura juridică a adresei nr. x/18.12.2019, prin care preşedintele Autorităţii Electorale Permanente a refuzat aprobarea cererii de angajare a reclamantului.

Recurenta-pârâtă susţine calitatea de operaţiune administrativă/act premergător a acestui înscris, în timp ce prima instanţă şi reclamantul l-au calificat ca fiind un act administrativ.

În motivarea criticilor sale, recurenta-pârâtă susţine că adresa nr. x/18.12.2019 nu poate avea natura juridică a unui act administrativ, deoarece nu este adresată reclamantului, ci vicepreşedintelui autorităţii, este doar o corespondenţă internă, fără a fi aptă de a produce efecte juridice.

De asemenea, recurenta-pârâtă susţine că actul administrativ este reprezentat de adresa nr. x/13.01.2020 emise de preşedintele autorităţii către reclamant.

Înalta Curte va constata că nu sunt întrunite motivele de nelegalitate invocate de recurenta-pârâtă, sub acest aspect, apreciind că adresa nr. x/18.12.2019 are natura juridică a unui act administrativ, mai precis reprezintă un refuz de soluţionare a cererii formulată de reclamant, refuz ce este exprimat în cadrul procedurii de numire a consilierilor (cu rang de secretari de stat) la cabinetul unui demnitar, în speţă a vicepreşedintelui Autorităţii Electorale Permanente, procedură ce a fost expusă anterior.

Avându-se în vedere că, într-o astfel de situaţie cererea solicitantului se adresează vicepreşedintelui AEP, care propune numirea la preşedintele AEP, iar acesta din urmă aprobă sau respinge numirea, reiese că actul final emis de preşedinte are aptitudini să conducă la naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice în sensul Legii contenciosului administrativ, etc.

Actele normative incidente speţei nu oblilgă în niciun mod solicitantul să se adreseze direct preşedintelui autorităţii, fiind suficient refuzul acestuia, în cazul de faţă pentru a se adresa instanţei de contencios administrativ, potrivit disp. art. 1 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

În mod corect a arătat prima instanţă în sensul că adresa nr. x/13.01.2020 reprezintă răspunsul la plângerea prealabilă formulată de reclamant şi nu poate fi considerat ca fiind actul prin care preşedintele autorităţii şi-a exprimat refuzul, deoarece, procedural, acest refuz a fost deja exprimat în conformitate cu dispoziţiile art. 548 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Cea de-a doua chestiune asupra căreia Înalta Curtea urmează să se pronunţe în raport de criticile de nelegalitate invocate de recurenta-pârâtă este aceea dacă refuzul exprimat prin adresa nr. x/18.12.2019 reprezintă un refuz nejustificat, în sensul disp. art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este definit ca reprezentând exprimarea explicită cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane, iar excesul de putere este analizat prin raportarea la exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) şi n) din Lega contenciosului administrativ.

Prima instanţă a arătat, în mod corect, că adresa nr. x/18.12.2019 nu conţine motivarea în fapt şi în drept a refuzului preşedintelui AEP de numire a reclamantului, astfel că au fost încălcate principiile legalităţii şi dreptului la o bună administrare.

Recurenta-pârâtă, deşi nu neagă obligaţia motivării actului administrativ, tipic sau asimilat, susţine că, în raport de disp. art. 57 şi art. 548 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, art. 8 din Hotărârea nr. 2/2019, art. 102 alin. (7) din Legea nr. 208/2011 şi art. 31 alin. (1) şi (2) din Regulament, preşedintele autorităţii nu este obligat să numească personalul de la cabinetul demnitarului, acestuia revenindu-i aprecierea asupra necesităţii şi oportunităţii actelor administrative emise.

În această situaţie, în cadrul cabinetului demnitarului, personalul se angajează doar "pe baza încrederii", deoarece posturile nu se ocupă prin concurs.

Din cuprinsul motivelor de recurs dezvoltate de către recurenta-pârâtă, se desprinde ideea că numirea acestui tip de personal este lăsată la aprecierea absolută a preşedintelui autorităţii, fără ca instanţa de judecată sau o altă autoritate să cenzureze eventualul refuz.

Or, aşa cum reclamantul a avut obligaţia depunerii unor documente prin care să dovedească că îndeplineşte condiţiile impuse de lege pentru numire, postul era neocupat, neexistând un drept absolut de numire pe postul solicitat, în acelaşi mod autoritatea care este competentă să aprobe cererea nu are un drept absolut de apreciere asupra necesităţii şi oportunităţii emiterii unui eventual refuz.

Refuzul, prin aprecierea necesităţii şi oportunităţii emiterii actului administrativ, are obligaţia să respecte competenţa prevăzută de lege, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor, în sens contrar, refuzul devine nejustificat, este emis cu exces de putere şi sancţionabil de către instanţa de contencios administrativ.

Refuzul emis de autoritatea pârâtă este nemotivat, necesitatea şi oportunitatea nu sunt explicitate, nu există nicio referire la acestea în cuprinsul actului, iar recurenta-pârâtă avea această obligaţie, întrucât oportunitatea/necesitatea emiterii unui act administrativ reprezintă un element al legalităţii actului, se analizează odată cu legalitatea şi nu este extrinsecă actului emis.

În speţă, recurenta-pârâtă nu a explicat motivele pentru care numirea reclamantului nu este oportună/necesară, deşi erau îndeplinite condiţiile impuse de lege.

Mai mult, eventuala lipsă de încredere ar fi trebuit să fie dezvoltată şi analizată, tocmai în vederea motivării refuzului de numire, în sens contrar, este cert că autoritatea şi-a încălcat propria competenţă prevăzută de lege şi a emis un act care a condus la încălcarea dreptului reclamantului de a fi numit, ca urmare a îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege, fiind îndeplinite disp. art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Prin urmare, criticile invocate de recurenta-pârâtă vor fi respinse ca nefondate.

În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate susţinute de recurentul-reclamant, Înalta curte urmează să reţină că sentinţa primei instanţe a fost pronunţată cu aplicarea greşită a disp. art. 1, art. 8 alin. (1) şi 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Instanţa de fond, deşi a găsit întemeiată cererea de anulare a adresei nr. x/18.12.2019, datorată lipsei motivării actului administrativ, în mod greşit, a obligat pârâta la soluţionarea motivată a cererii reclamantului de numire în funcţia de consilier în cadrul cabinetului vicepreşedintelui AEP.

Recurentul-reclamant, în temeiul disp. art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, a solicitat obligarea pârâtei la emiterea ordinului de numire, iar prevederile art. 18 alin. (1) din acelaşi act normativ indică instanţei de contencios administrativ soluţia ce o poate pronunţa în situaţia reţinerii existenţei refuzului nejustificat, şi anume, obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ.

Prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile legale arătate şi a obligat autoritatea publică pârâtă să îşi motiveze actul administrativ, deşi pârâta şi-a exprimat anterior opţiunea prin respingerea cererii.

O astfel de aplicare a disp. art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată este contrară scopului legii.

În materia dreptului administrativ şi a contenciosului administrativ nu există nicio dispoziţie legală prin care autorităţii publice eminente a unui act nelegal ca urmare a nemotivării acestuia, în speţă, să i se dea posibilitatea după ce s-a purtat deja un proces între părţi, ca aceasta să repare nelegalitatea actului, prin emiterea unui act motivat, aceasta fiind sigura satisfacţie legală.

Este corectă astfel afirmaţia recurentului-reclamant prin care s-a arătat că instanţa a aplicat greşit prevederile legale, iar posibilitatea deschiderii unui nou proces conduce la încălcarea dreptului la un proces echitabil.

Prin urmare, Înalta Curte va constata că sunt întrunite criticile formulate de recurentul-reclamant, atât în privinţa primului capăt de cerere, cât şi în ceea ce priveşte obligarea pârâtei la plata de daune materiale.

Obligarea pârâtei la plata către reclamant a drepturilor băneşti la care acesta era îndreptăţit în calitatea de consilier, începând cu data de 18.12.2019, data refuzului nejustificat, va fi admisă în conformitate cu disp. art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, acestea reprezentând prejudiciul de care a suferit reclamantul ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, constatat ca atare de către instanţă şi a legăturii evidente de cauzalitate între actul nelegal şi prejudiciul produs.

În concluzie, în temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, se va admite recursul declarat de reclamant, se va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, urmează a se admite acţiunea.

Se va obliga pârâta la emiterea ordinului de numire a reclamantului în funcţia de consilier (cu rang de secretar de stat) în cadrul cabinetului vicepreşedintelui Autorităţii Electorale Permanente - B..

Se va obliga pârâta la plata de daune materiale reprezentând drepturile băneşti de care era îndreptăţit reclamantul, începând cu 18.12.2017 până la încadrarea în funcţie.

În temeiul disp. art. 496 C. proc. civ., coroborat cu disp. art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, urmează să se respingă ca nefondat, recursul formulat de pârâtă, împotriva aceleiaşi sentinţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 762 din 3 septembrie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamant.

Obligă pârâta la emiterea ordinului de numire a reclamantului în funcţia de consilier (cu rang de secretar de stat) în cadrul cabinetului vicepreşedintelui Autorităţii Electorale Permanente - B..

Obligă pârâta la plata de daune materiale reprezentând drepturile băneşti la care era îndreptăţit reclamantul, începând cu 18 decembrie 2019 până la încadrarea în funcţie.

Respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea Electorală Permanentă împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.