COVID-19 access restrictions upheld; action against Health Ministry dismissed for lack of standing

Şedinţa publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea instanţei de fond

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 23.11.2021, pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Sănătăţii şi Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă, anularea H.G. nr. 1183/2021, publicată în Monitorul Oficial din 08.11.2021, intrată în vigoare la 09.11.2021, apreciind că este neconstituţională, nelegală, netemeinică, că încalcă principiul obligativităţii deciziilor Curţii Constituţionale şi ale supremaţiei legii, predictibilitatea şi previzibilitatea actelor.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 227 din 8 decembrie 2021, Curtea a respins excepţiile invocate de pârâţi (excepţia lipsei plângerii prealabile, excepţia lipsei de interes, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii şi a Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă), ca nefondate, şi a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi admiterea acţiunii de anulare parţială a H.G. nr. 1183/2021, Anexa 3, art. 4 şi Anexa 2 art. 4.

A susţinut recurenta-reclamantă că hotărârea recurată este nelegală şi nemotivată în raport cu temeiurile de drept invocate prin acţiune, încălcându-se Rezoluţia 2361 din 27.01.2021 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, Legea nr. 17/2011, Regulamentul UE nr. 953/2021, Constituţia României, C. civ., Legea nr. 24/2000, O.G. nr. 2/2001, iar H.G. nr. 1183/2021 adaugă la Legea nr. 55/2020, substituindu-se Parlamentului.

A apreciat că nu există motivare pentru care se înlătură aplicarea art. 53 din Constituţie şi art. 1 alin. (2), art. 15 şi art. 16 din Constituţie.

Sentinţa recurată nu se referă la art. 34, art. 35, art. 60, art. 67, art. 69, art. 252-255 din C. civ.

Judecătorul fondului omite să se pronunţe legat de lipsa unei legi prin care vaccinarea pentru COVID este obligatorie şi asupra motivării H.G. nr. 1183/2021 şi a Hotărârii CNSU nr. 101/2021, a căror anulare parţială s-a solicitat, prin care unor cetăţeni li se asigură în plus, prin excepţie, acces în spaţii publice şi private, la activităţi publice în spaţii închise etc., şi, mai mult, instanţa justifică în locul pârâţilor cu argumente care nu se regăsesc în hotărâre justeţea şi legalitatea acestor acte.

În continuarea recursului, recurenta-reclamantă reia argumentele instanţei, expunându-şi dezacordul şi propriile păreri asupra celor reţinute de instanţă, apreciind că în mod greşit judecătorul a reţinut că H.G. nr. 1183/2021 nu ar fi fost emisă şi în baza Ordonanţei nr. 21/2004, prin acţiune nesolicitându-se vreo precizare a obiectului acţiunii.

În mod eronat, judecătorul a apreciat că cererea de anulare a art. 4 din Anexa 3 este nejustificată, în condiţiile în care discriminarea între persoanele fizice ce au capacitate de folosinţă se răsfrânge şi asupra caracterului sancţionator pentru ca în condiţiile în care o activitate, un acces, libera circulaţie sunt interzise pentru reclamantă şi nesocotirea acestor măsuri atrage contravenţie şi răspundere contravenţională, pentru cei cărora li se permite exercitarea în continuare a acestui drept, implicit li se creează şi o exonerare de răspundere, încălcându-se şi art. 16 alin. (2) din Constituţie, care prevede că nimeni nu este mai presus de lege şi că cetăţenii sunt egali în faţa legii, fără privilegii şi fără discriminări.

Judecătorul fondului a omis a analiza acţiunea raportat la privilegiile pe care le au persoanele care s-au vaccinat faţă de reclamantă şi persoanele care nu s-au vaccinat, astfel că vaccinaţii sunt mai presus de lege, cu încălcarea art. 16 alin. (2) din Constituţie.

Judecătorul omite să se refere la descrierea oricărei fapte care devine contravenţie, raportat la prevederile din Ordonanţa nr. 2/2000, astfel că nu se cunoaşte care faptă este ilicită, pe de o parte, iar, pe de altă parte, determină discriminare şi situaţii privilegiate între cetăţeni pentru a obliga, astfel, cetăţenii români să se vaccineze pentru COVID 19 cu vaccinuri care devin panaceu indiferent de varianta virusului.

Este nelegală susţinerea judecătorului fondului că art. 5 din H.G. nr. 1183/2021 ar fi legală în condiţiile în care este vorba despre acte administrative cu valoare normativă care s-ar da în baza unor acte ierarhic superioare care şi-au încetat efectele, nenominalizate, care nu au număr, dată, nu se ştie cine le-a emis, la ce se referă, unde au fost publicate, dar care ar trebui respectate şi pe care judecătorul fondului le apreciază a fi legale în condiţiile în care avizul Consiliului Legislativ, pe acest subiect, este clar: lipseşte previzibilitatea şi legalitatea reglementării. Apreciază recurenta că în mod greşit s-a apreciat a fi legală şi temeinică o astfel de reglementare neclară, imprecisă, care ar continua să producă efecte, deşi actul normativ în baza căruia s-a dat nu mai există.

A mai susţinut recurenta că sentinţa nu arată de ce înlătură de la aplicare Rezoluţia 2361 din 27.01.2021 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei, art. 20 din Regulamentul UE nr. 953/2021, omisiune care o prejudiciază, şi legalitatea şi cum poate să adauge H.G. nr. 1381/2021, în mod nelegal, la prevederile Legii nr. 55/2020, inclusiv sancţiuni contravenţionale descrise neclar.

Nu se arată de ce se înlătură de la aplicare O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, art. 3, ce impune ca actele normative prin care se stabilesc contravenţii să cuprindă descrierea faptelor ce constituie contravenţii.

A mai apreciat recurent că sentinţa recurată este nelegală, nemotivată, preluând alte hotărâri ale Curţii de Apel Bucureşti.

3. Apărările formulate. Recursurile incidente

3.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Odată cu întâmpinarea, Ministerul Sănătăţii a formulat şi recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea hotărârii în sensul respingerii acţiunii, ca inadmisibilă, şi al admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a sa.

Referitor la art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul a apreciat că instanţa şi-a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti când a respins excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, interpretând eronat dispziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 329/202 şi considerând că prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile.

A arătat, după ce a citat din cuprinsul deciziei Curţii Constituţionale menţionate, că fără existenţa unui cadru procedural derogatoriu de la Legea nr. 554/2004, şi în cauza de faţă instanţa poate constata că ordinul atacat este circumscris în mod strict existenţei condiţiilor obiective generate de evoluţia şi efectele pandemiei de COVID-19, astfel încât dispariţia factorilor care ameninţă viaţa şi sănătatea persoanelor să justifice şi să determine decizia de încetare a stării de alertă. Elaborarea acestui cadru procedural derogatoriu de la Legea nr. 554/2004 este atributul legiuitorului, în speţă a Parlamentului României.

A apreciat recurentul că instanţa a instituit norme noi, din categoria celor la care se referă Decizia CCR nr. 329/2021 şi care trebuie elaborate de legiuitor, fapt care conduce la concluzia că instanţa de fond a creat o normă nouă, hibridă, a legii contenciosului administrativ din care lipseşte procedura prealabilă obligatorie.

Relativ la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul Ministerul Sănătăţii a arătat că este nelegală soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale pasive, nefiind emitentul actului atacat, chiar dacă ministrul Sănătăţii contrasemnează hotărârea de Guvern.

3.2. Intimatul-pârât Comitetul Naţional pentru Situaţii de Urgenţă a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca netimbrat, respingerea recursului, ca nefondat, şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică.

3.3. Intimatul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.

Odată cu întâmpinarea, Ministerul Afacerilor Interne a formulat recurs incident, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu privire la soluţia dată de instanţă asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile şi asupra excepţiei lipsei de interes.

Referitor la soluţia dată asupra inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, a invocat recurentul, în esenţă, aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 7 şi art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, judecătorul având obligaţia să ţină seama de acestea, deoarece legiuitorul nu a intervenit pentru reglementarea unei proceduri speciale, ca urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 392/2021.

Referitor la excepţia lipse de interes, recurentul a susţinut, în esenţă, aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că reclamanta nu a invocat interesul propriu, particular vătămat, motivele arătate fiind de ordin general. În plus, a mai arătat că, raportat la momentul la care acţiunea a fost soluţionată, actele administrative contestate nu mai produceau efecte, încetându-şi activitatea.

4. Decizia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă şi de recurenţii-pârâţi, Înalta Curte constată că recursul principal formulat de reclamanta A. şi recursul incident formulat de Ministerul Afacerilor Interne sunt nefondate, iar recursul incident formulat de Ministerul Sănătăţii este fondat, în ceea ce priveşte critica adusă soluţiei de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

4.1. Recurenta-reclamantă A. a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte, referitor la motivul de recurs prevăzut de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., constată că nu poate fi avut în vedere, susţinerile recurentei neputându-se circumscrie ipotezei avute în vedere de textul legal.

Potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

Reglementând calea de atac a recursului, legiuitorul prevede, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanţa de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluţia instanţei de fond.

Înalta Curte constată că deşi, la nivel formal, recurenta-reclamantă A. a invocat incidenţa acestui motiv de casare, prevăzut pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., memoriul de exercitare a căii de atac nu cuprinde o dezvoltare concretă a ipotezelor avute în vedere de legiuitor pentru reglementarea acestui motiv de casare.

După cum s-a expus la pct. 2 al prezentei decizii, recurenta s-a limitat la a arăta o parte a considerentelor primei instanţe şi la a reitera aceleaşi argumente formulate în faţa instanţei de fond, fără, însă, a-şi circumstanţia în niciun mod critica de nelegalitate şi fără a motiva de ce instanţa de fond ar fi încălcat sau ar fi aplicat greşit normele de drept material incidente cauzei.

O atare critică ar fi presupus, în primul rând, identificarea explicită a normei sau normelor de drept material aplicabile cauzei şi apoi demonstrarea modului în care măsurile adoptate de instanţa fondului încalcă sau reprezintă o greşită aplicare a acestor norme de drept material.

Prin urmare, exprimarea nemulţumirii faţă de soluţia adoptată, expunerea unor păreri şi interpretări personale (persoanele vaccinate sunt mai presus de lege, omisiunea instanţei de a descrie oricare faptă ce devine contravenţie conform O.G. nr. 2/2001, obligarea vaccinării cu vaccinuri care devin panaceu, emiterea H.G. nr. 1183/2021 în baza unor acte care sunt nenominalizate şi care şi-au încetat şi efectele) şi aprecierea recurentei că instanţa ar fi aplicat sau interpretat eronat dispoziţiile legale, fără a preciza în ce constă eroarea instanţei, nu reprezintă critici de nelegalitate în sensul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că hotărârea primei instanţe ar fi pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile cauzei.

Însă, Înalta Curte apreciază că pot fi analizate criticile ce se pot circumscrie motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitor la nemotivarea hotărârii.

Contrar afirmaţiilor recurentei-reclamante, din analiza hotărârii recurate, rezultă fără echivoc faptul că instanţa a procedat la o analiză proprie a argumentelor evocate prin acţiune şi a apărărilor părţilor, a analizat probele administrate şi a dezlegat fondul cauzei, cu respectarea dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

Instanţa de fond a răspuns tuturor argumentelor reclamantei, inclusiv cu privire la aplicarea Rezoluţiei 2361 din 27.01.2021 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei şi a dispoziţiilor din Regulamentul UE nr. 953/2021, iar, referitor la H.G. nr. 1183/2021, instanţa a expus clar şi la obiect de ce actul normativ este la adăpost de criticile de nelegalitate invocate de reclamantă.

Deci, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii.

Astfel, nu se poate aprecia a fi îndeplinită ipoteza prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că hotărârea nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază, în opinia Înaltei Curţi motivarea primei instanţe oferind garanţiile unui proces echitabil, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra hotărârii pronunţate.

4.2. În ceea ce priveşte recursul incident formulat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte reţine că prima critică a acestuia priveşte greşita respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată pentru lipsa plângerii prealabile.

Această critică este nefondată, pentru că Decizia CCR nr. 392/2021 este aplicabilă în cauză, însă nu în sensul şi în interpretarea recurentului-pârât.

Curtea Constituţională, în considerentele deciziei, a arătat expres, la pct. 47, că aplicarea procedurii de judecată reglementate de Legea nr. 554/2004 ar face imposibilă pronunţarea unei hotărâri într-un timp mai scurt de 30 zile, astfel încât efectele acestei hotărâri nu ar fi apte să înlăture în mod concret consecinţele acelor administrative emise în temeiul Legii nr. 55/2020 şi nu ar asigura un drept efectiv de acces la justiţie. Prin aceeaşi decizie s-a arătat că Legea nr. 55/2020 nu se completează cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Recurentul-pârât consideră că remediul juridic este ca însuşi legiuitorul să reglementeze pentru viitor o procedură care să garanteze un drept efectiv de acces la justiţie şi nu înlăturarea aplicabilităţii prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, în speţa de faţă, astfel cum în mod greşit a procedat prima instanţă.

Însă, este lipsită de suport legal susţinerea recurentului, pentru că deciziile Curţii Constituţionale au aplicabilitate imediată în cauzele aflate pe rolul instanţelor de judecat, fiind obligatorii, astfel că, referitor la actele avute în vedere de Decizia CCR nr. 392/2021, nu este obligatorie procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ.

Nici susţinerea formulată prin recursul incident de către Ministerul Afacerilor Interne, privind greşita respingere a excepţiei lipsei de interes pentru că reclamanta nu ar fi invocat un interes propriu, particular, vătămat, nu este fondată, prima instanţă analizând în concret această chestiune, în cazul fiecărui argument adus de reclamantă prin acţiunea formulată.

De asemenea, aspectul privind lipsa de interes a acţiunii pe motiv că H.G. nr. 1183/2021 ar fi ieşit din vigoare nu poate fi avut în vedere, pentru că legalitatea actului administrativ se analizează pentru perioada cât acesta a fost în vigoare, a produs efecte juridice şi a condus la vătămarea drepturilor/intereselor legitime private ale reclamantei.

4.3. Referitor la recursul incident formulat de Ministerul Sănătăţii, Înalta Curte a răspuns anterior, la pct. 4.2., criticii vizând respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile, care a fost invocată şi de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, cu observaţia, însă, că această critică nu poate fi încadrată în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. (depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti) după cum a susţinut recurentul Ministerul Sănătăţii, ci în motivul de nelegalitate prevăzut de pct. 8 al articolului menţionat (aplicarea greşită a normelor de drept material).

Însă, instanţa de control judiciar apreciază că este fondat motivul de recurs invocat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii relativ la respingerea de către prima instanţă a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive.

Prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii pe motiv că H.G. nr. 1183/2021 ar fi contrasemnată de ministrul Sănătăţii.

Hotărârea de Guvern atacată de reclamantă a fost emisă de Guvernul României, respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii fiind pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, care impun existenţa unei identităţi între emitentul actului şi autoritatea chemată în judecată în calitate de pârâtă, calitate procesuală pasivă având-o emitentul actului administrativ a cărui anulare se cere.

Aspectul că ministrul Sănătăţii a contrasemnat hotărârea de guvern nu este în masură să confere acestuia calitate procesuală pasivă în cauză, contrasemnarea hotărârii fiind o procedură obligatorie pentru toţi miniştri care au obligaţia punerii acesteia în executare, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţia României şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

4.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantă şi recursul incident formulat Ministerul Afacerilor Interne şi va admite recursul incident formulat de Ministerul Sănătăţii, urmând a casa în parte sentinţa recurată în ceea ce priveşte soluţia dată asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestui pârât.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. şi recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei nr. 227 din 8 decembrie 2021 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Admite recursul incident formulat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Sănătăţii şi respinge, în consecinţă, acţiunea în contradictoriu cu acesta.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.