Competition fine enforcement: request to suspend execution of antitrust sanction denied for failing to meet well-justified case standard

Şedinţa publică din data de 24 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 01.03.2021, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării în ceea ce o priveşte a Deciziei nr. 71/14.12.2020 emise de pârât, până la soluţionarea definitivă a Dosarului nr. x/2021 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, având ca obiect anularea deciziei.

1.2. Soluţia primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 405 din 25 martie 2021, Curtea a admis cererea formulată de reclamantă şi, în baza art. 15 din Legea nr. x, a suspendat executarea Deciziei nr. 71/14.12.2020 emise de Consiliul Concurenţei, în parte, în ceea ce priveşte amenda de 108.231,14 RON, aplicată reclamantei.

A obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 20 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxa de timbru.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei hotărâri, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., pârâtul Consiliul Concurenţei a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare formulate de reclamanta A. S.R.L. cu privire la Decizia Consiliului Concurenţei nr. 71/14.12.2020.

După ce a prezentat situaţia de fapt, a susţinut recurenta-reclamantă, în ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea instanţei de fond conţine motivare străină de natura cauzei.

Instanţa a avut în vedere aparenţa de intervenţie a prescripţiei dreptului Consiliul Concurenţei de a aplica sancţiuni intimatei A.. În realitate, pentru a analiza intervenţia prescripţiei nu se putea realiza o analiză prima facie, întrucât aceasta reprezintă o chestiune ce ţine de fondul cauzei, fiind necesară o studiere aprofundată a situaţiei de fapt, a stabilirii momentului epuizării faptei, a celui de început a curgerii termenului de prescripţie, a actelor întreruptive de prescripţie etc.

Toate acest elemente au fost analizate de prima instanţă depăşindu-se cadrul de judecată a unei cereri de suspendare a executării actului administrativ, incidenţa prescripţiei, atâta timp cât nu rezultă în mod flagrant în urma unei "palpări" a fondului cauzei, neputând face obiectul judecării unei cereri de suspendare.

Instanţa de fond, deşi a făcut referire la o aparenţă de nelegalitate, în motivare a vizat în fapt aspecte care depăşesc această noţiune, depăşind limitele unei analize de suprafaţă a legalităţii actului de sancţionare

A mai arătat recurentul că soluţia instanţei de fond conţine motive contradictorii şi contravine noţiunii de faptă unică din materia concurneţei.

Faptele sancţionate de art. 5 din Legea concurenţei şi de art. 101 din TFUE pot fi comise doar în participaţie, iar A., participând la fapta având în plat central pe B. S.R.L., va răspunde, conform jurisprudenţei, pentru întreaga încălcare comisă.

Din raţionamentul instanţei rezultă că ar exista o faptă continuă faţă de B. şi fapte uno ictu pentru participanţii la nivel local, ceea ce este o contradicţie în sine, întrucât, în realitate, există o singură faptă la care au participat mai multe întreprinderi, pe durate diferite, durate care vor fi avute în vedere la individualizare. Durata faptei este o chestiune diferită de răspunderea întreprinderii pentru întreaga faptă.

Raţionamentul instanţei conţine o motivare contradictorie, afirmându-se că ar exista o faptă continuă pentru B. şi fapte unice pentru fiecare participant la nivel local, adăugându-se, astfel, concluzia că ar exista mai multe fapte, faţă de fiecare operând acte întreruptive de prescripţie diferite.

Or, prin Decizia nr. 71/2020, s-a constatat fapta unică complextă şi continuă având în plan central întreprinderea B., la care au participat şi alte întreprinderi, printre care şi A.. Prin urmare, orice act întreruptiv efectuate de autoritate cu privire la această faptă va opera faţă de toţi participanţii, conform art. 64 alin. (3) din Legea concurenţei.

A mai susţinut recurentul, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că motivarea instanţei de fond are ca temei aplicarea greşită a art. 63 şi art. 64 din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată.

Instanţa de fond a comis o eroare considerând că "fapta vizată" de ordinul de declanşare este una diferită faţă de cea la care a participat întreprinderea A.. Extinderile care au existat în cauză au vizat fapta faţă de care autoritatea a declanşat investigaţia la momentul 01.02.2016, la momentul declanşării autoritatea deţinând informaţii referitoare la o posibilă faptă anticoncurenţială săvârşită de întreprinderile enumerate în Ordinul nr. 78/01.02.2016 pe o piaţă locală. Pe măsură ce investigaţia a evoluat, viziunea asupra acestei fapte s-a lărgit, atât din perspectiva participanţilor, cât şi din perspectiva dimensiunii geografice şi a perioadei, extinderea referitoare la durată şi la piaţa naţională realizându-se tot în anul 2016, prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 128/17.02.2016.

Încă de la începutul investigaţiei autoritatea a vizat fapta la care a participat şi A., aceasta nefiind sancţionată pentru o faptă diferită decât cea cu privire la care s-a declanşat investigaţia, ci pentru aceeaşi faptă, asupra căreia autoritatea şi-a format imaginea completă prin extinderile succesive ulterioare declanşării.

Extinderile care au avut loc ulterior declanşării au vizat aceeaşi faptă, care a evoluat în funcţie de informaţiile dobândite de autoritate, intimata nefiind sancţionată pentru o faptă distinctă, ci pentru cea faţă de care s-a declanşat investigaţia, din această perspectivă fiind greşit aplicate dispoziţiile art. 63 şi art. 64 din Legea concurenţei, conform cărora întreruperea termenului de prescripţie produce efecte faţă de toţi operatorii economici sau asociaţiile de operatori economici care au participat la săvârşirea încălcării legii.

A mai arătat recurentul că interpretarea instanţei este în contradicţie cu jurisprudenţa europeană constantă în materia concurenţei ce vizează aceeaşi problematică, respectiv hotărârile Tribunalului de primă instanţă din Cauza T-250/12, Corporacion Empresarial de Materiales de Construccion S.A. împotriva Comisiei Europene şi din Cauza T-372/10 Bollore/Comisia.

Astfel, interpretarea primei instanţe, în sensul că simpla împrejurare că societatea A. nu s-a regăsit în ordinul de declanşare, astfel că acesta nu ar produce efect întreruptiv faţă de aceasta, se află în contradicţie cu o jurisprudenţă constantă în materia concurenţei, conform căreia este suficient ca societatea să se afle printre întreprinderile enumerate în actul de sancţionare pentru a se considera că actele întreruptive îşi produc efecte faţă de aceasta.

A mai precizat recurentul că hotărârea primei instanţe nu cuprinde motivele pe care se întemeiază cu privire la condiţia pagubei iminente, instanţa limitându-se la a invoca anumite aspecte principiale, fără referire la situaţia concretă a întreprinderii.

3. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4. Decizia instanţei de recurs

4.1. În ceea ce priveşte motivul de casare invocat de recurent, prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., în sensul că hotărârea de fond ar cuprinde numai motive străine de natura cauzei, în opinia instanţei de control judiciar nu este incident acest motiv de nelegalitate, neputându-se reţine, în privinţa considerentelor instanţei de fond, că ar cuprinde numai motive străine de natura cauzei.

4.2. Înalta Curte constată că susţinerile recurentului-pârât privesc, în esenţă, ipoteza prevăzută de pct. 8 al art. 488 C. proc. civ., referitoare la încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, examinând hotărârea atacată prin prisma acestui motiv de casare, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamanta a solicitat suspendarea, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, a executării Deciziei nr. 71/2020 emisă de Consiliul Concurenţei prin care s-a constatat încălcarea art. 5 alin. (1) lit. c) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 101 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene de către mai multe întreprinderi, printre care şi A. S.R.L., şi, în temeiul art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996, i-a aplicat acesteia amendă în cuantum de 108.531,14 RON, reprezentând 3,6% din cifra de afaceri realizată în anul 2019.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 15 alin. (1) coroborat cu art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare) etc. .

Intimata-reclamantă A. S.R.L., prin acţiunea dedusă judecăţii, a invocat argumente privind nelegalitatea deciziei emise de Consiliul Concurenţei referitoare la împlinirea termenului de prescripţie, greşita aplicare a art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 şi a art. 101 din TFUE, lipsa probelor privind comportamentul anticoncurenţial al societăţii, gravitatea faptei, durata presupusei fapte anticoncurenţiale.

Aspectele esenţiale reţinute de prima instanţă în admiterea cererii de suspendare - incidenţa prescripţiei şi, eventual, a cauzelor de întrerupere a cursului termenului de prescripţie, conform art. 64 din Legea nr. 21/1996 - nu se circumscriu împrejurărilor apte să producă o îndoială serioasă asupra legalităţii actului, depăşesc noţiunea pipăirii fondului şi constituie chestiuni care vor fi analizate de instanţa învestită cu acţiunea în anulare.

Astfel, sunt întemeiate criticile recurentului-pârât Consiliul Concurenţei în sensul că reclamanta nu a reuşit să răstoarne prezumţia de legalitate de care se bucură decizia contestată şi că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile referitoare la instituţia suspendării executării actelor administrative prevăzute de Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte argumentele recurentului, vizând aplicarea greşită a art. 63 şi art. 64 din Legea nr. 21/1996, Înalta Curte, după cum s-a subliniat anterior, reţine că, în contextul soluţionării unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ, acestea excedează atât analizei primei instanţe, cât şi a instanţei de control judiciar.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului. În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Prin urmare, instanţa de control judiciar apreciază că, în cauză, nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat pentru suspendarea deciziei atacate, nemaimpunându-se analiza aspectelor vizând condiţia prevenirii pagubei iminente.

De altfel, suspendarea actelor administrative reprezintă, aşa cum s-a arătat, o situaţie de excepţie, acestea bucurându-se de prezumţia de legalitate şi de veridicitate, care determină principiul executării lor din oficiu, iar a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce, într-un stat de drept, este de neconceput.

4.3. Soluţia instanţei de recurs

Pentru cele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa hotărârea recurată şi, în rejudecare, va respinge cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 405 din 25 martie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând, respinge cererea reclamantei A. S.R.L. de suspendare a Deciziei nr. 71/14.12.2020 emise de pârâtul Consiliul Concurenţei.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.