Competence for challenging refusal to issue salary orders: administrative litigation under Law 554/2004 overrides labor jurisdiction

Şedinţa publică din data de 22 martie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 11.12.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I. şi J. în contradictoriu cu pârâţii Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţiei şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Iaşi, au solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunţa să se dispună:

- obligarea PARCHETULUI DE PE LÂNGĂ ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE - ordonator principal de credite, să emită noi ordine de salarizare în care indemnizaţia de încadrare să fie stabilită conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, începând cu data de 01.01.2010 şi în continuare, şi după intrarea în vigoare a legilor succesive de salarizare unitară - Legea nr. 284/2010, Legea nr. 153/2017, luând în considerare coeficientul de multiplicare 19,000 (diferenţe de drepturi salariate în raport de indemnizaţiile procurorilor D.N.A. şi D.I.I.C.O.T- O.U.G. nr. 27/2006.

- luarea de ambii pârâţi a măsurilor ce se impun pentru a asigura repararea prejudiciului creat prin neaplicarea dispoziţiilor legale şi plata către reclamanţi a diferenţei dintre veniturile efectiv plătite şi cele recalculate conform prezentei hotărâri, creanţă ce urmează a fi actualizată cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală, de la data scadenţei până la plata efectivă.

Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

Hotărârea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal

Prin sentinţa nr. 788 pronunţată la data de 21.05.2021 în dosar nr. x/2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi, în consecinţă a declinat în favoarea Tribunalului Neamţ, secţia Conflicte de Muncă competenţa soluţionării acţiunii formulate de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I. şi J. în contradictoriu cu pârâţii Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţiei şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Iaşi.

Pentru a pronunţa această sentinţă Curtea de Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a reţinut, în esenţă că reclamanţii, care au calitatea de procurori în cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Iaşi, nu contestă vreun act de stabilire a drepturilor salariale, aspect ce rezultă clar din cuprinsul cererii de chemare în judecată, ci se solicită în mod neechivoc acordarea unor drepturi salariale personalului din justiţie, fără ca aceştia să fi formulat plângere împotriva hotărârilor colegiului de conducere al parchetului, astfel că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 din Capitolul VIII din Anexa V a Legii nr. 153/2017 şi nici dispoziţiile similare cuprinse în Legea nr. 284/2010.

Faţă de acestea, reţinând motivele de fapt şi de drept invocate în susţinerea pretenţiilor deduse judecăţii, Curtea a constatat că nu sunt incidente speţei nici prevederile generale din materia contenciosului administrativ şi nici prevederile legale speciale din legile de salarizare, prezenta cauză fiind un veritabil litigiu de muncă, în căderea instanţei de conflicte de muncă de la domiciliul reclamanţilor, potrivit prevederilor art. 208 din Legea nr. 62/2011, dar şi art. 1, art. 278 alin. (2), art. 170-171, art. 266 şi art. 269 din Legea nr. 53/2003.

Ca urmare a declinării competenţei, dosarul a fost înregistrat la data de 12.07.2021 pe rolul Tribunalului Neamţ, secţia I civilă şi de contencios administrativ, sub acelaşi număr.

Hotărârea Tribunalul Neamţ, secţia I civilă şi de contencios administrativ.

Prin sentinţa civilă nr. 1181 pronunţată la data de la 09.11. 2021, Tribunalul Neamţ, secţia I civilă şi de contencios administrativ - Complet specializat în soluţionarea litigiilor de muncă, a admis la rându-i excepţia necompetenţei materiale, şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

A constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării acestuia.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Neamţ, secţia I civilă şi de contencios administrativ a reţinut, în esenţă că instanţa de trimitere şi-a depăşit limitele învestirii şi, deşi, este adevărat că, în temeiul art. 22 (4) C. proc. civ., instanţa dă sau stabileşte calificarea juridică a acţiunii, în cauza pendinte, aceasta nu poate schimba temeiul juridic în virtutea disponibilităţii, după punerea în discuţie a calificării agreate de instanţă.

Reţinând că intenţia reclamanţilor este certă în a obţine cu prioritate un ordin de salarizare care să respecte cerinţele deduse judecăţii, indiferent că acestea ar cădea sub efectul vreunei excepţii, a constatat că Tribunalul Neamţ nu poate soluţiona acţiunea, declinând competenţa de soluţionare a acesteia în favoarea Curţii de Apel Buucreşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Considerentele Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, având de soluţionat conflictul negativ de competenţă ivit între Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal şi Tribunalul Neamţ, secţia I civilă şi de contencios administrativ, complet specializat în soluţionarea conflictelor de muncă, în conformitate cu dispoziţiile art. 135 din C. proc. civ., analizând obiectul cauzei deduse judecăţii şi dispoziţiile legale incidente, va stabili competenţa teritorială de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte reţine că, în cauză, ne aflăm în faţa unui conflict negativ de competenţă tipic, întrucât dispoziţiile art. 133 pct. 2 din C. proc. civ., republicat, dispun că există conflict de competenţă când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competenţă între cele două instanţe îl constituie problema instanţei competente material să soluţioneze cauza, în raport cu prevederile legale incidente în materie.

Constată Înalta Curte, în regulator de competenţă, că, prin acţiunea întregistrată la data de 11.12.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I. şi J., procurori în cadrul Parchetului de pe lângă Curtea de Apel Iaşi, în contradictoriu cu pârâţii Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţiei şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Iaşi au solicitat obligarea Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţiei şi Justiţie la emiterea unor noi ordine de salarizare în care, începând cu data de 01.01.2010 şi în continuare, indemnizaţia de încadrare să fie stabilită conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, şi după intrarea în vigoare a legilor succesive de salarizare unitară - Legea nr. 284/2010, Legea nr. 153/2017, luând în considerare coeficientul de multiplicare 19,000 (diferenţe de drepturi salariate în raport de indemnizaţiile procurorilor D.N.A. şi D.I.I.C.O.T- O.U.G. nr. 27/2006), precum şi luarea de ambii pârâţi a măsurilor ce se impun pentru a asigura repararea prejudiciului creat prin neaplicarea dispoziţiilor legale şi plata către reclamanţi a diferenţei dintre veniturile efectiv plătite şi cele recalculate conform prezentei hotărâri, creanţă ce urmează a fi actualizată cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală, de la data scadenţei până la plata efectivă.

Reclamanţii şi-au întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 8 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Deopotrivă, se constată că reclamanţii au urmat procedura prealabilă, în sensul că, la data de 04.09.2020 au solicitat Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie emiterea de către aceştia a unor ordine de salarizare având în vedere Decizia nr. 299/09.05.2008 a Curţii de Apel Iasi pronunţată în dosarul nr. x/2007, irevocabilă, lămurită prin încheierea din data de 25.02.2020 a Curţii de Apel Iaşi precum şi decizia civilă nr. 216 din 08.04.2008 a Curţii de Apel Iaşi pronunţată în dosarul nr. x/2008, lămurită prin încheierea din 25.02.2020 a Curţii de Apel Iaşi, începând cu data de 31.12.2009.

La plângerea prealabilă, pârâtul a răspuns prin Adresa nr. x/2020 din 28.09.2020.

Se reţine astfel că, prin cererea dedusă judecăţii, reclamanţii au solicitat, în esenţă, cenzurarea refuzului pretins nejustificat al pârâtului Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie de a emite ordine de salarizare şi obligarea acestuia la emiterea unor astfel de acte administrative, care să cuprindă coeficientul de multiplicare 19,000, cererea acestora fiind formulată în conformitate cu dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, teza a II-a, ce prevăd următoarele" ... De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. 1^2) Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2).".

În ceea ce priveşte natura de " litigiu de muncă" atribuită de Curtea de Apel Bucureşti, Înalta Curte, în regulator de competenţă, apreciază ca fiind greşită această abordare, faţă de obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost acesta configurat de reclamanţi şi întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

În condiţiile în care obiectul judecăţii constă în cenzurarea refuzului pretins nejustificat al pârâtului Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie de a emite ordine de salarizare şi obligarea acestuia la emiterea unor astfel de acte administrative, care să cuprindă coeficientul de multiplicare 19,000, acte administrative ce sunt definite la articolul 2 din Legea nr. 554/2004, nesolicitându-se încheierea, executarea, modificarea, suspendarea sau încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă, Înalta Curte nu poate reţine incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 266 din Codul muncii ce statuează că "jurisdicţia muncii are ca obiect soluţionarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea,executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de prezentul cod, precum şi a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod".

Deopotrivă, nu poate reţine ca fiind incidente nici dispoziţiile art. 7 din Capitolul VIII (Reglementări specifice personalului din sistemul justiţiei) al Anexei V din Legea nr. 153/2017 şi nici dispoziţiile similiare cuprinse în Legea nr. 284/2010, dat fiind faptul că acţiunea nu este îndreptată împotriva unei hotărâri prin care s-a soluţionat contestaţia împotriva actului administrativ de stabilire a drepturilor salariale, emisă de organul de conducere al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul alin. (2) al articolului 7 din actul normativ anterior menţionat, aceste prevederi neputând fi extinse prin analogie la orice litigii având ca obiect drepturile salariale ale magistraţilor, întrucât, fiind norme speciale, se aplică strict în ipoteza reglementată de către legiuitor.

Conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale . . . . . . . . . .se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel".

Totodată, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Din interpretarea logico-juridică a acestor dispoziţii rezultă că pentru determinarea competenţei materiale a instanţei de fond sunt instituite două criterii, după cum urmează:

- criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat, în cazul actelor administrative cu caracter general;

- criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat, în cazul actelor administrativ-fiscale.

- poziţionarea autorităţii publice emitente a actului nelegal;

- valoarea impozitului, taxei, contribuţiei, datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

Dacă obiectul actului administrativ contestat nu este reprezentat de taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora competenţa se stabileşte după poziţia organului emitent.

În speţa de faţă obiectul judecăţii constă în cenzurarea refuzului pretins nejustificat al pârâtului Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţiei şi Justiţie a de a emite ordine de salarizare prin care, începând cu data de 01.10.2010 indemnizaţia de încadrare să fie stabilită (recalculată) conform Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, cu luarea în considerare a coeficientului de multiplicare de 19,000, precum şi obligarea pârâtului Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Iaşi la plata diferenţei dintre veniturile efectiv plătite şi cele recalculate, actualizate cu indicele de inflaţie şi cu dobânda legală, de la data scadenţei până la plata efectivă.

Ori, în condiţiile în care cenzurarea refuzului nejustificat de soluţionare a unei cereri este supusă legii contenciosului administrativ şi nu legislaţiei muncii, Înalta Curte, raportat la rangul autorităţii pârâte -Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - respectiv, autoritate publică centrală, având în vedere, deopotrivă, limitele învestirii sale în cadrul prezentului regulator de competenţă, prin care este chemată să stabilească doar instanţa competentă material să judece litigiul, conflictul negativ ivit între Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX - a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi Tribunalul Neamţ, secţia I civilă - Complet Specializat în litigii de muncă, vizând doar necompetenţa materială, nu şi teritorială, reţine că instanţa competentă material să soluţioneze litigiul este instanţa de contencios administrativ, respectiv Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Temeiul legal al regulatorului de competenţă

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 8 şi 10 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, Înalta Curte, în temeiul art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa soluţionării cauzei având ca obiect cererea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I. şi J. în contradictoriu cu pârâţii Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţiei şi Justiţie şi Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Iaşi în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 martie 2022.