Nullity of cassation appeal for failure to frame grounds within statutory cases of illegality

Şedinţa publică din data de 22 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins. În cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluţiei fără a se evoca şi analiza motivelor de casare".

Circumstanţele cauzei

Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 Bucureşti sub nr. x/2018, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. fosta CNADNR, B. şi Centrul de Studii Tehnice Rutiere şi Informatică CESTRIN, solicitând obligarea Guvernului României la emiterea unei Ordonanţe de Guvern pentru revizuirea O.G. nr. 43/1997 cu privire la statutul drumurilor naţionale adiacente, în sensul revenirii lor la denumirea de drumuri judeţene.

De asemenea, a solicitat obligarea Companiei Naţionale de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi a agentului constatator B. la restituirea sumei de 150 RON achitată cu titlul de amendă.

Prin sentinţa civilă nr. 5633/2018 din 26.09.2018, Judecătoria Sectorului 1 Bucureşti a admis excepţia necompetenţei materiale invocată de pârâtul Guvernul României şi a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia CAF, faţă de obiectul acţiunii şi rangul instituţiilor pârâte, dosarul fiind astfel înregistrat pe rolul acestei instanţe la data de 13.11.2018 sub acelaşi număr unic de dosar - x/2018

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2350 din 2.10.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a constatat că reclamantul este decăzut din dreptul de a modifica acţiunea.

A respins, ca neîntemeiată, excepţia nulităţii acţiunii invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.

A respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii decurgând din neîndeplinirea procedurii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României, cu sediul în Bucureşti, prin întâmpinare.

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâţii Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. şi B..

A respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., şi B., ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.

A admis excepţia inadmisibilităţii invocată de instanţă din oficiu.

A respins, ca inadmisibilă, acţiunea în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 2350 din 2.10.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A. august, fără a încadra criticile sale în unul sau mai multe din cazurile de casare prevăzute strict şi limitativ la art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În cadrul cererii de recurs, a susţinut recurentul-reclamant că, în motivaţia respingerii cererii formulate, instanţa de fond a refuzat să ia în calcul capătul de cerere privind caracterul discriminatoriu pe care O.G. nr. 15 din 24 ianuarie 2002 emisă de Guvernul României o face între cetăţenii care pot folosi drumuri judeţene, comunale şi cele inferioare din perimetrul domiciliului, fără a plăti taxa de drum în timp ce cei care au domiciliu în localităţi tranzitate de DN, trebuie să achite această taxă. Refuzul de constatare şi judecare a acestui aspect este contrar spiritului art. 16 alin. (1) şi alin. (2) din Constituţia României precum şi art. 5 alin. (1), alin. (2), alin. (3) din Legea nr. 134/2010 (C. proc. civ.).

Susţine că instanţa a decis în mod neconstituţional faptul că instanţa de judecată nu poate superviza acţiunile şi actele normative emise de Guvernul României. Conform art. 126 din Constituţia României referitor la Instanţele judecătoreşti: (6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.

Motivaţia instanţei, cum că amendarea textului de lege din interiorul Hotărârii Guvernului nr. 540/2000 şi anexelor privind aprobarea încadrării în categorii funcţionale a drumurilor publice şi a drumurilor de utilitate privată deschise circulaţiei publice din 22.06.2000, ar încălca principiul separaţiei puterilor în stat este netemeinică. Dimpotrivă, numărul uriaş de Ordonanţe de Urgenţă emise de Guvernul României de-a lungul timpului, fără vreo opoziţie spre echilibrare din partea puterii legislative şi executive, este de fapt o încălcare al acestui principiu. Conform art. 115 din Constituţia României referitor la delegarea legislativă:

(4) Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora.

Mai arată că numărul mare de Ordonanţe şi Hotărâri ale Guvernului luate fără consultarea celorlalte 2 puteri în stat au condus la lipsă de coerenţă specific politicinianistă între acestea. De aceea anumite acte administrate au încălcat sau contrazis altele, deşi se află concomitent în vigoare. În cazul de faţă H.G. nr. 540/2000 conduce la încălcarea art. 6 şi art. 19 din Ordonanţa de Guvern nr. 43 din 28 august 1997.

Cu atât mai mult cu cât problema infrastructurii rutiere nu a fost rezolvată de nici un guvern puterea judecătorească ar trebui să oprească pe politicieni investiţi un mandat ministerial în a lua hotărâri şi a emite ordonanţe în mod arbitrar sau încălcând legislaţia existentă sau Constituţia României.

Solicită astfel admiterea recursului, modificarea deciziei atacate, iar în consecinţă anularea Procesului-verbal nr. x din data de 09.02.2016, emis de către Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

Apărările intimaţilor-pârâţi

Intimata-pârâtă B. a formulat întâmpinare împotriva recursului promovat de recurentul - reclamant, în cadrul căreia a solicitat respingerea acestuia ca fiind introdus împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond în cadrul sentinţei recurate.

Susţine intimata că, prin recursul formulat, recurentul nu aduce critici faţă de admisibilitatea lipsei calităţii procesuale pasive a sa, dispusă prin sentinţa atacată.

Solicită astfel respingerea recursului având în vedere şi faptul că, fie şi în situaţia în care procesul-verbal al fi fost anulat, sumele provenite din amenzile aplicate prin procese-verbal persoanelor fizice nu se fac venit la bugetul CNAIR SACESTRIN, ci, potrivit art. 8 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 se fac venit integral la bugetele locale, astfel că, restituirea nu ar putea fi dispusă decât de entitatea care a încasat-o, în condiţiile art. 168 din Legea nr. 207/2015 privind Codul de procedură fiscală.

Intimata-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A. a formulat la rându-i întâmpinare împotriva recursului promovat de recurentul - reclamant, în cadrul căreia a solicitat respingerea acestuia, ca inadmisibil, apreciind că nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Susţine astfel că recursul nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul invocat de reclamant prin formularea recursului, cu privire la anulare proces-verbal de constatare a contravenţiei nr. x, susţine că, prin cererea iniţiala în prezentul dosar, reclamantul a solicitat restituirea amenzii achitate în baza acestui proces-verbal, ori nu anularea lui.

În acest sens, arătă faptul că prin plângerea contravenţională înregistrată pe rolul Judecătoriei Târgu Cărbuneşti sub numărul x/2016, reclamantul A. a solicitat anularea procesului-verbal seria x.

Prin sentinţa civilă nr. 2679/2016, pronunţată de Judecătoria Târgu Cărbuneşti în dosaru nr. x/2016, instanţa a respins plângerea contravenţională ca neîntemeiată. Prin decizia civilă nr. 763/2017, Tribunalul Gorj a respins apelul promovat de reclamantul A., fiind astfel menţinută sentinţa civilă nr. 2679/2016 ca legală şi temeinică. Astfel, având în vederea prezumţia absolută de legalitate şi temeinicie a procesului-verbal, ce nu mai poate fi răsturnată ca efect al autorităţii de lucru judecat de care beneficiază hotărârile pronunţate în dosarul nr. x/2016, rezultă că plata efectuată în temeiul acestuia este valabilă şi nu există temei pentru a se dispune restituirea acesteia.

Prin recursul formulat, reclamantul aduce noi pretenţii faţă de cererea iniţială prin care acesta solicita anularea unui proces-verbal contestat în alt dosar, dosar soluţionat si rămas definitiv, fapt reţinut si de Curtea de Apel prin Hotărârea nr. 2350/02.10.2019.

Referitor la celelalte motive invocate, invocă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, asa cum in mod corect a retiut si Curtea de Apel Bucureşti prin sentinţa nr. 2350/02.10.2019, pronunţata in prezentul dosar.

Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului din data de 11.05.2020, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 22 martie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând cu prioritate excepţia nulităţii recursului, după recalificarea dată de instanţă excepţiei inadmisibilităţii invocată de către intimata-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A. în cadrul întâmpinării depusă la dosar, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată, raportat la dispoziţiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., reţinând următoarele:

Argumentele de fapt şi de drept relevante.

În cauză, reclamantul A. a chemat în judecată pârâţii Guvernul României, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. fosta CNADNR, B. şi Centrul de Studii Tehnice Rutiere şi Informatică CESTRIN, solicitând obligarea Guvernului României la emiterea unei Ordonanţe de Guvern pentru revizuirea O.G. nr. 43/1997 cu privire la statutul drumurilor naţionale adiacente, în sensul revenirii lor la denumirea de drumuri judeţene.

Ca urmare a respingerii acţiunii de către prima instanţă, reclamantul A. a declarat recurs şi, fără a încadra criticile sale în unul sau mai multe din motivele de nelegalitate prevăzute strict şi limitativ la articolul 488 alin. (1) C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, modificarea deciziei atacate, iar în consecinţă anularea Procesului-verbal nr. x din data de 09.02.2016, emis de către Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

Examinând cererea de recurs, din perspectiva îndeplinirii condiţiilor art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că potrivit acestui text de lege:

"(1) Cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni:

d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat".

Articolul 487 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, prevede că:

"Recursul se va motiva prin însăşi cererea de recurs, în afară de cazurile prevăzute la art. 470 alin. (5), aplicabile şi în recurs."

Conform art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., republicat:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3)", iar potrivit art. 489 alin. (2) din C. proc. civ., republicat:

"Aceeaşi sancţiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488."

Reţine astfel Înalta Curte că recursul este o cale extraordinară de atac, care poate fi exercitată numai pentru motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Analizând cererea de recurs din perspectiva dispoziţiilor mai sus menţionate, se constată că recurentul nu a încadrat recursul său în niciunul din cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar în motivarea cererii de recurs nu a adus critici care să poată fi încadrate în motivele de nelegalitate prevăzute în textele de lege sus-menţionate.

Astfel, se constată că prezenta cerere de recurs nu îndeplineşte cerinţele de formă prevăzute de art. 486 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., întrucât, chiar dacă recurentul nu a încadrat expres recursul său în unul sau mai multe din motivele de nelegalitate prevăzute expres si limitativ la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., nici aspectele invocate în cuprinsul cererii nu permit încadrarea acestora în niciunul dintre motivele de casare prevăzute de textul de lege anterior menţionat, partea exprimându-şi doar nemultumirea cu privire la soluţia dată de instanţa de fond.

Ori, în practica judiciară s-a decis că simpla nemulţumire a unei părţi sau a părţilor în litigiu faţă de hotărârea pronunţată nu este suficientă pentru casarea acesteia, ci partea recurentă are obligaţia să-şi întemeieze recursul pe cel puţin unul dintre motivele prevăzute limitativ de lege.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac, instanţa de recurs fiind învestită cu analiza conformităţii hotărârii recurate în raport cu dispoziţiile legale incidente, prin prisma motivelor de casare expuse de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Motivele de recurs sunt instituite prin dispoziţii procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situaţii ce nu au fost avute în vedere la legiferare şi trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de Codul anterior în care motivele vizau şi netemeinicia acesteia.

În speţa de faţă, însă, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a formulat nicio critică posibil a fi circumscrisă unuia din motivele de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) C. proc. civ., aptă să conducă la casarea hotărârii recurate.

Obligaţia de motivare presupune indicarea în concret a criticilor neanalizate, a normei de drept material aplicabile în speţă şi a modului în care aceasta a fost încălcată sau greşit aplicată la situaţia de fapt reţinută de prima instanţă, or, recurentul nu a indicat niciun element de natură a contura incidenţa cel puţin a unui motiv de casare din cele prevăzute limitativ de norma legală anterior menţionată.

Lecturând cererea de recurs, Înalta Curte nu a putut identifica în cadrul acesteia critici concrete cu privire la judecata realizată de instanţa de fond, recurentul neexpunând în ce constă nelegalitatea hotărârii, care sunt normele de drept încălcate sau aplicate greşit de instanţa de fond şi necombătând în vreun fel raţionamentul acesteia, motiv pentru care instanţa de recurs nu poate exercita controlul judiciar.

În acest sens, Înalta Curte constată că potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.:

"Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

Or, exprimarea nemulţumirii faţă de soluţia pronunţată, fără indicarea unor motive concrete de nelegalitate care să poată fi analizate fie şi prin prisma dispoziţiilor art. 489 alin. (3) C. proc. civ., nu poate echivala cu motivarea recursului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că susţinerile recurentului nu reprezintă veritabile critici împotriva sentinţei recurate şi, ca atare, nu pot fi apreciate drept motive de nelegalitate pe care să se întemeieze calea de atac, în sensul exigenţelor prevăzute de art. 488 din C. proc. civ., iar această neregularitate a cererii de recurs este sancţionată cu nulitatea.

Această soluţie nu aduce atingere Constituţiei României, care prevede exercitarea căilor de atac în condiţiile prevăzute de lege, şi nici Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, care prevede dreptul la un singur grad de jurisdicţie în materie civilă (art. 6 par. 1 CEDO şi care are prioritate de aplicare faţă de dreptul generic la un remediu efectiv prev. de art. 13 din Convenţie), referirea la "recurs" neputând fi în niciun caz înţeleasă ca referindu-se la calea de atac de reformare a recursului din dreptul intern, înţelesul corect al acestei noţiuni fiind acela de "remediu".

Este evident că motivele de nelegalitate trebuie să îmbrace forma unor critici concrete aduse acesteia, a unor aspecte referitoare la modul de aplicare a legii de către prima instanţă la situaţia concretă, nicidecum nu pot fi formulate sub forma unor susţineri generale, pur teoretice, din care instanţa de recurs să poată deduce anumite aspecte neprecizate expres de recurent, legate de nelegalitatea hotărârii.

Conform art. 483 alin. (3) şi (4) C. proc. civ. recursul este o cale extraordinară de atac menită să asaneze eventualele greşeli de judecată anume imputate de către recurent prin prisma motivelor de casare expres şi limitativ prevăzute de lege în art. 488 C. proc. civ., per a contrario, aspectele de fapt şi critici în legătură cu stabilirea stării de fapt nu pot face obiectul recursului.

Conform art. 488 C. proc. civ., modificarea sau casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru ipotezele prevăzute la pct. 1-8.

Aceasta înseamnă că nelegalitatea hotărârii care se atacă trebuie să îmbrace obligatoriu una din formele prevăzute limitativ de art. 488 pct. 1-8, motivele de recurs desemnează ipotezele expres şi limitativ prevăzute de lege pentru care se poate cere casarea hotărârii atacate iar textul legal se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalităţii invocate, prin indicarea dispoziţiilor legale pretins încălcate ori greşit aplicate de instanţă şi prin precizarea eventualelor greşeli săvârşite de instanţă în legătură cu aceste dispoziţii legale, în lipsa acestor menţiuni neputându-se exercita controlul judiciar.

Raportat la aceste considerente teoretice, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a formulat nicio critică concretă împotriva hotărârii recurate, respectiv nu a menţionat critici punctuale pe aspectele reţinute în considerentele sentinţei recurate, în condiţiile în care recursul nu reprezintă o cale devolutivă de atac.

Reţinând astfel că, prin cererea de recurs nu a fost formulată nicio critică posibil a fi circumscrisă motivelor de nelegalitate prevăzute strict şi limitativ la dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte urmează a face aplicarea dispoziţiilor art. 489 alin. (2) C. proc. civ., constatând nulitatea recursului.

Soluţia instanţei de recurs. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse şi constatând că recurentul-reclamant nu s-a conformat exigenţelor cerute de lege şi nu a formulat critici care să permită încadrarea motivelor de recurs în vreunul dintre cazurile expres şi limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. şi cum, în cauză, nu pot fi reţinute, în raport de prevederile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., motive de ordine publică, Înalta Curte va aplica sancţiunea expres prevăzută de art. 489 alin. (2) C. proc. civ. şi, pe cale de consecinţă, admiţând excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata - pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere - S.A prin Centrul de Studii Tehnice Rutiere şi Informatică - CESTRIN, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va constata nul recursul formulat de reclamantul A., făcând aplicarea dispoziţiilor art. 499 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Constată nul recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 2350 din 2 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 martie 2022.