Contractual restitution after termination of non-refundable public financing: retroactivity of termination effects and proportionality of full fund recovery

Şedinţa publică din data de 22 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Primul ciclu procesual

I.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, la data de 16.12.2016, sub nr. de dosar x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanţa a solicitat instanţei în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM), ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Adresei nr. x/20.09.2016 privind soluţionarea plângerii prealabile, anularea Adresei nr. x din 09.06.2016 emisă de AFM şi anularea Deciziei Comitetului Director din data de 17.05.2016, necomunicată.

Prin încheierea de şedinţă din data de 28.09.2017, Curtea a admis excepţia tardivităţii cererii reconvenţionale formulate de pârâta AFM, anulând cererea reconvenţională formulată peste termen, potrivit considerentelor cuprinse în încheiere.

I.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3707/16.10.2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă în parte cererea de chemare în judecată precizată şi anulată Adresa nr. x/30.09.2016 şi Adresa nr. x/09.06.2016, ambele emise de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs în termenul legal, pârâta AFM.

Prin Decizia nr. 478/06.02.2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admis recursul declarat de pârâta AFM împotriva încheierii din data de 28.09.2017 şi sentinţei civile nr. 3707/16.10.2017 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; au fost casate hotărârile recurate şi trimisă cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, reţinându-se că în mod greşit s-a admis excepţia tardivităţii cererii reconvenţionale formulate de pârâta AFM şi că cererea de chemare în judecată precizată şi cererea reconvenţională trebuie soluţionate împreună.

II. Al doilea ciclu procesual

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016* la data de 19.10.2020.

II.1. Soluţia instanţei de fond, în rejudecare

Prin sentinţa civilă nr. 511 pronunţată în data de 23 decembrie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes în formularea cererii reconvenţionale; a admis în parte acţiunea precizată; a anulat în parte actele administrative reprezentate de adresele nr. x/20.09.2016 şi nr. y/09.06.2016, ambele emise de pârâta A.F.M., doar în ceea ce priveşte prevederile referitoare la recuperarea de la reclamantă, respectiv restituirea către pârâtă a sumei de 67.400 RON; a menţinut în rest actele atacate; a respins cererea reconvenţională, ca lipsită de interes.

II.2. Cererea de recurs

Pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM) a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea sentinţei civile recurate, iar pe fond respingerea în totalitate a cererii de chemare în judecată, cu admiterea cererii reconvenţionale formulate recurenta-pârâtă.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Recurenta a arătat că sentinţa a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.).

Astfel, în ceea ce priveşte lipsa de interes a cererii reconvenţionale formulată de pârâtă, sunt total nefondate cele reţinute de instanţa de fond în sentinţa recurată, întrucât deşi sumele datorate au fost achitate, intimata a înţeles să conteste adresele prin care s-a dispus rezilierea contractului şi recuperarea sumelor, nefiind depusă nicio cerere de renunţare la cererea de chemare în judecată de către aceasta. In acest sens, sunt respectate condiţiile art. 33 din C. proc. civ.

Recurenta a arătat că sunt neîntemeiate şi considerentele pentru care prima instanţă a respins cererea reconvenţională formulată de AFM ca fiind lipsită de interes, respectiv posibilitatea recuperării sumelor încasate din restituirea finanţărilor acordate şi accesoriile aferente acestora prin emiterea unor decizii care sunt titluri executorii, conform prevederilor O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu,

Recurenta a arătat că autonomia de voinţă reprezintă fundamentul pe care s-a clădit illo tempore teoria generală a contractului, astfel încât libertatea contractuală, forţa obligatorie a contractului şi relativitatea efectelor contractului au dominat forţa progresivă a convenţiilor, dar mai ales desfiinţarea lor prin rezoluţiune sau reziliere.

Prin încheierea contractului, părţile îşi asumă obligaţii şi în egală măsură dobândesc drepturi. În cazul în care una dintre părţile contractante nu îşi execută obligaţiile esenţiale ce convenţional îi incumbă, echilibrul contractual fiind compromis, atunci creditorul obligaţiei rămase de executat are vocaţia de a declanşa mecanismul prin care contractul va fi reziliat. Astfel că, dacă debitorul nu îşi execută obligaţiile asumate prin contract, creditorul are la alegere să exercite următoarele drepturi prevăzute de art. 1516 C. civ.: să ceară sau după caz, să treacă la executarea silită a obligaţiei; să obţină rezoluţiunea sau rezilierea contractului ori, după caz, reducerea propriei obligaţii corelative; să ceară obligarea debitorului la plata unor daune interese; să folosească, atunci când este cazul, orice mijloc prevăzut de lege pentru realizarea dreptului său.

Desfiinţarea contractelor, ca sancţiune, se poate obţine prin rezoluţiune sau reziliere: convenţională (inserarea unui pact comisoriu în cuprinsul clauzelor contractului), unilaterală sau judiciară (intervenţia instanţei de judecată), în funcţie de modul de executare a contractului. Legiuitorul a pus, aşadar, la dispoziţia creditorului mai multe variante de acţiune, lăsându-i acestuia dreptul de opţiune.

Creditorul, în virtutea dispoziţiilor legale, beneficiind de puterea de titlu executoriu a contractului se poate îndrepta spre executarea silită a debitorului, imediat ce sunt îndeplinite condiţiile stipulate de reglementările legale sau poate opta pentru rezilierea contractului.

Când însă creditorul optează pentru rezilierea contractului, art. 1549 C. civ. statuează că aceasta să intervină sub următoarele condiţii:

"(1) Dacă nu cere executarea silită a obligaţiilor contractuale, creditorul are dreptul la rezoluţiunea sau, după caz, rezilierea contractului, precum şi la daune-interese, dacă i se cuvin.

(2) Rezoluţiunea poate avea loc pentru o parte a contractului, mimai atunci când executarea sa este divizibilă. De asemenea, în cazul contractului plurilateral, neîndeplinirea de către una dintre părţi a obligaţiei mi atrage rezoluţiunea contractului faţă de celelalte părţi, cu excepţia cazului în care prestaţia neexecutată trebuia, după circumstanţe, sa fie considerată esenţială.

(3) Dacă nu se prevede altfel, dispoziţiile referitoare la rezoluţiune se aplică 'şi în cazul rezilierii".

Aşadar, numai renunţând la executarea silită creditorul are dreptul de a cere rezilierea contractului, fără însă a pierde dreptul la daune interese, care însă de această dată trebuie dovedite. Creditorul, optând pentru rezilierea contractului, în fapt, acesta desfiinţează însăşi titlul executoriu, desigur, fără a pierde dreptul la daune interese pe calea dreptului comun.

In speţă, ca urmare a neîndeplinirii obligaţiilor contractuale de către intimată, în data de 17.05.2016, Comitetul Director al AFM a hotărât rezilierea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011 cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, cu titlu de daune interese, în condiţiile Codului de procedură fiscală, iar prin adresa nr. x/09.06.2016, intimata a fost informată asupra deciziei Comitetului Director.

Întrucât, potrivit prevederilor legale, rezilierea este irevocabilă de la data declarării, AFM nu se mai putea îndrepta spre executarea intimatei debitoare în baza titlului executoriu care era Contractul de finanţare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011 (acesta fiind desfiinţat), pierzând dreptul la executarea silită a obligaţiei rămase de executat, putând în schimb să pretindă de la UAT Municipiul Constanţa recunoaşterea dreptului său civil cât şi daune interese pe calea dreptului comun. De altfel, acest lucru s-a şi întâmplat în fapt, AFM formulând în cadrul dosarului nr. x/2016 cerere reconvenţională prin care a solicitat obligarea pârâtei - reclamante la plata sumei de 60.400 RON reprezentând daune interese în cuantum egal cu suma trasă din finanţarea nerambursabilă acordată, precum şi la plata dobânzii legale pentru suma acordată, la nivelul dobânzii de referinţă a Băncii Naţionale a României, calculată de la data plăţii.

Astfel, posibilitatea recuperării sumei de 67.400 RON reprezentând daune interese în cuantum egal cu suma trasă din finanţarea nerambursabilă acordată în cadrul Contractului de finanţare nerambursabilă, prin aplicarea prevederilor art. 11 alin. (22) din O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, era posibilă doar în ipoteza în care nu ar fi optat pentru rezilierea contractului menţionat în precedent.

Mai mult decât atât, la data la care AFM a optat pentru rezilierea Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011 respectiv 17.05.2016, art. 11 alin. (22) O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, invocat de prima instanţă, nu prevedea posibilitatea recuperării sumelor încasate din restituirea finanţărilor acordate şi accesoriile aferente acestora prin emiterea unor decizii de impunere la plată. Modificarea art. 11 alin. (22) a fost făcută prin O.U.G. nr. 50/2019 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, act ce a intrat în vigoare la data de 02.07.2019.

In ceea ce priveşte cele reţinute de instanţa de fond în sentinţa recurată, privind restituirea sumei de 67.400 RON, reprezentând daune interese, în sensul că a fost încălcat principiul proporţionalitaţii, recurenta a arătat că, deşi instanţa de fond reţine ca fiind dovedită încălcarea de către intimată din culpă a clauzei de la art. 5.8. din contractul de finanţare, măsura rezilierii fiind justificată, omite a avea în vedere dispoziţiile exprese ale art. 8.3 din contractul de finanţare, semnat de către ambele părţi, în cuprinsul căruia se stipulează că:

"Rezilierea contractului de finanţare din culpa Beneficiarului are drept consecinţă restituirea, în termenul precizat în notificare/înştiinţarea de plată de către Beneficiar a finanţării primite, sub formă de plată de daune-interese în cuantum egal cu suma trasă din finanţarea nerambursabilă acordată, la care se adaugă dobânda legală petnru suma acordată, la nivelul dobânzii de referinţă a Băncii Naţionale a României, calculată la data plăţii."

Totodată, potrivit contractului, beneficiarul UAT Municipiul Constanţa avea următoarele obligaţii:

"5.2. să asigure executare Proiectului cu diligenta necesară şi eficineţă, în conformitate cu prezentul contract, precum şi cu legislaţia în vigoare şi standardele de mediu aplicabile;

(...)

5.7. să plătească toate taxele, impozitele şi contribuţiile pe care le datorează potrivit reglementărilor legale; în acest sens va depune certificat de atestare fiscală la fiecare tragere şi trimestrial, certificat fiscal."

Din interpretarea articolelor mai sus indicate, reiese clar, că în situaţia constatării unui caz de culpă, beneficiarul, respectiv va restitui întreaga sumă finanţată, indiferent de lucrările efectuate, neavând relevanţă lucrările realizate de către aceasta, la care face referire instanţa de fond.

Instanţa de fond ar fi trebuit să aibă în vedere că sancţiunea de obligare la restituirea fondurilor nerambursabile este justificată în prezenta cauză şi de vinovăţia reclamantei-intimate, rezultată din neîndeplinirea culpabilă a obligaţiilor ce îi reveneau. Mai mult, nerespectarea culpabilă a prevederilor contractului de finanţare referitoare la desfăşurarea proiectului are drept consecinţă vicierea scopului acestei finanţări, precum şi prejudicierea fondurilor şi a bugetului instituţiei prin utilizarea neeficientă a fondurilor primite în baza contractului încheiat de părţi.

Astfel, instanţa de fond a omis a avea în vedere că se află în situaţia unui contract de finanţare nerambursabilă, semnat şi asumat de ambele părţi contractante, în care s-a prevăzut în mod expres că UAT Municipiul Constanta va restitui întreaga sumă finanţată, avându-se în vedere scopului acestei finanţări, care în situaţia de faţă nu a fost atins.

În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

II.3. Apărările formulate în cauză

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanţa a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

In ceea ce priveşte susţinerile AFM referitoare la greşita soluţionare a excepţiei lipsei de interes a cererii reconvenţionale, se impune ca acestea să fie respinse ca nefondate, hotărârea instanţei fiind legal întemeiată pe înscrisurile existente la dosarul cauzei. Astfel, după cum rezultă din chiar cuprinsul cererii reconvenţionale, reclamanta a achitat întregul debit reclamat de către AFM încă din data de 22.12.2016, aspect pentru care instituţia recurentă nu mai poate justifica un interes actual pentru a solicita obligarea UAT Municipiul Constanţa la plata sumei de 67.400 RON.

Faptul că instituţia reclamantă a solicitat anularea actelor considerate vătămătoare în niciun caz nu poate conduce la concluzia că AFM că ar putea justifica un interes pentru restituirea sumelor evidenţiate prin cererea reconvenţională, pentru simplul considerent că, pe de o parte, admiterea cererii de chemare în judecată conduce la respingerea cererii reconvenţionale, iar, pe de altă parte, o eventuală soluţie de admitere a cererii reconvenţionale ar fi condus la obligarea sa la plata sumei deja restituite, situaţie care ar fi condus la îmbogăţirea AFM fără justă cauză.

Nu în ultimul rând, contractul este titlu executoriu potrivit art. 13 alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 196/2005, situaţie în care AFM nu are interes să obţină un alt titlu executoriu, cât timp are deja unul cu privire la sumele solicitate prin cererea reconvenţionala. Mai mult, dat fiind că AFM a dispus rezilierea contractului de finanţare pentru neîndeplinirea obligaţiilor contractuale în raport exclusiv de cererea de plată nr. x, rezilierea producând efecte juridice doar pentru viitor, corect prima instanţă a reţinut că lipseşte caracterul legitim al interesului de a solicita restituirea sumelor de bani aferente cererii de plată nr. 1.

Pe fondul cauzei, pentru a solicita admiterea recursului, instituţia recurentă susţine că, în situaţia constatării unui caz de după, beneficiarul va restitui întreaga sumă finanţată, indiferent de lucrările efectuate, neavând relevanţă lucrările realizate de către acesta. Astfel de susţineri nu pot fi primite la soluţionarea raportului juridic litigios, în condiţiile în care, cum în mod corect a reţinut inclusiv instanţa fondului, restituirea nu poate privi decât sumele afectate de neregulă, respectiv cele aferente cererii de plată nr. x, iar nu şi cele rambursate ca urmare a depunerii cererii de plată nr. x Aceasta deoarece, în privinţa cererii de plată nr. x, pentru care s-a depus, potrivit obligaţiilor contractuale, un certificat de atestare fiscală din care rezultă că reclamanta nu avea obligaţii restante la bugetul general consolidat, nu se justifică în mod obiectiv măsura de restituire, dat fiind că AFM nu a contestat îndeplinirea condiţiilor din contractul de finanţare.

Aşadar, aplicarea instituţiei rezilierii contractului de finanţare se opune solicitării AFM de a se restitui şi prestaţiile anterioare, inclusiv manierei de interpretare a contractului dezvoltată în motivele de recurs.

II.4. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta Administraţia Fondului pentru Mediu (AFM) a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de intimata Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanţa, prin care a reluat susţinerile din cererea sa de recurs.

III. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

III.1. Aspecte de fapt şi de drept relevante reţinute de prima instanţă

În fapt, între recurenta-pârâtă şi intimata-reclamantă a fost încheiat Contractul pentru finanţare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011 având ca obiect acordarea, de către AFM, a unei finanţări nerambursabile în cuantum de 1.964.237 RON, reprezentând 100% din valoarea totală a cheltuielilor eligibile, pentru implementarea proiectului intitulat "Amenajarea parcului Carol I". In derularea acestui contract pentru finanţare nerambursabilă a fost depusă şi plătită cererea de tragere nr. x în sumă totală de 60.000 RON.

Întrucât reclamanta figura la acea dată cu datorii reprezentând venituri din amenzi şi alte sancţiuni aplicate de alte instituţii de specialitate, contestate însă în instanţă (potrivit certificatului de atestare fiscală din 24.06.2014), reclamanta a solicitat instituţiei finanţatoare, pârâta AFM, suspendarea contractului de finanţare până la clarificarea aspectelor legate de certificatul fiscal emis de către MFP, cerere soluţionată favorabil prin adresa AFM nr. x/21.11.2014.

Ulterior, prin adresa AFM nr. x/26.01.2016, pârâta AFM a solicitat reclamantei să comunice intenţia sa de continuare a finanţării, precum şi certificatul de atestare fiscală fără datorii la bugetul general consolidat, în termen de 30 de zile, în conformitate cu art. 7.3 din contractul pentru finanţare rambursabilă.

Prin adresa nr. x/01.02.2016, reclamanta a învederat AFM că datoriile din certificatul de atestare fiscală reprezintă venituri din amenzi (în valoare de 649.046,00 RON), toate fiind contestate la instanţa de judecată.

Prin Adresa nr. x/09.06.2016, pârâta AFM a informat reclamanta că a fost înaintată o nouă notă către Comitetul Director care, în şedinţa din 17.05.2016, a hotărât "sistarea definitivă şi rezilierea unilaterală a contractului de finanţare cu recuperarea sumelor virate către beneficiar, în condiţiile Codului de procedură fiscală".

Contestaţia prealabilă a reclamantei formulată atât împotriva Adresei AFM nr. x/09.06.2016, cât şi împotriva Deciziei Comitetului Director din data de 17.05.2016 (necomunicată), a fost respinsă de pârâta AFM prin Adresa nr. x/30.09.2016.

Prin cererea de chemare în judecată, intimata a solicitat instanţei anularea Adresei nr. x/20.09.2016 privind soluţionarea plângerii prealabile, anularea Adresei nr. x din 09.06.2016 emisă de AFM şi anularea Deciziei Comitetului Director din data de 17.05.2016, necomunicată.

Împotriva cererii de chemare în judecată, pârâta a formulat întâmpinare şi cerere reconvenţională, solicitând instanţei respingerea cererii de chemare în judecată şi obligarea intimatei la returnarea sumelor de care a beneficiat în temeiul contractului, cu titlu de daune-interese, actualizate până la data efectivă a plăţii, în cuantum egal cu suma trasă din finanţare, potrivit dispoziţiilor prevăzute de art. 8 din contractul de finanţare nerambursabilă nr. 662/N/23.11.2011, respectiv: suma de 60.000 RON reprezentând valoare finanţată la cererea de tragere nr. x, cu O.P. nr. x/05.03.2012; suma de 7.400 RON reprezentând dobânda aferentă sumei de recuperat, calculată până la data de 10.06.2016.

Instanţa de fond a admis excepţia lipsei de interes în formularea cererii reconvenţionale şi a admis în parte acţiunea precizată formulată de U.A.T. Constanţa, anulând în parte actele administrative reprezentate de adresa nr. x/20.09.2016 privind soluţionarea plângerii prealabile şi anularea Adresei nr. x din 09.06.2016 emisa de AFM, doar în ceea ce priveşte prevederile referitoare la recuperarea de la reclamantă, respectiv restituirea către pârâtă a sumei de 67.400 RON.

III.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-pârâtă şi a apărărilor intimatei-reclamante

Un prim motiv de recurs invocate de către recurenta-pârâtă se referă la greşita respingere a cererii reconvenţionale formulate de aceasta ca fiind lipsită de interes.

Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a legii sub acest aspect, cât timp la data formulării cererii reconvenţionale fuseseră deja restituite cu două ordine de plată emise la data de 22.12.2016 atât sumele de care a beneficiat reclamanta în temeiul contractului pentru finanţare nerambursabilă, cât şi dobânda legală cerută prin cererea reconvenţională, în cuantum de 7.400 RON.

Argumentul adus de recurenta-pârâtă este acela că atâta timp cât intimata-reclamantă a înţeles să conteste adresele prin care s-a dispus rezilierea contractului şi recuperarea sumelor, aceasta justifica un interes în formularea cererii reconvenţionale, argument care este nefondat, cât timp simpla formulare a acestui petit nu conducea automat la restituirea sumelor deja achitate.

Constatând cu putere de lucru judecat că acest motiv de reţinere a lipsei de interes în formularea cererii reconvenţionale este fondat, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea motivelor reţinute în subsidiar de către prima instanţă şi, pe cale de consecinţă, nici a motivelor de recurs aferente.

În ceea ce priveşte motivele de recurs invocate pe fondul cererii principale, ce a fost admisă în parte de prima instanţă, recurenta-pârâtă a invocat prevederile art. 8.3. din contractul de finanţare, potrivit cărora, în situaţia constatării unui caz de culpă, beneficiarul, respectiv va restitui întreaga sumă finanţată, indiferent de lucrările efectuate, neavând relevanţă lucrările realizate de către aceasta, la care face referire instanţa de fond.

Practic, recurenta a contestat aplicabilitatea în cauză a principiului proporţionalităţii, dar şi efectele juridice ale rezilierii, reţinute de către prima instanţă.

Înalta Curte constată că în mod corect a reţinut prima instanţă că, prin decizia de casare, instanţa de recurs a statuat în sensul că "interpretarea art. 5 pct. 5.8 din Contractul părţilor nu poate fi făcută în defavoarea finanţatorului cu atât mai mult cu cât prevederea face trimitere la toate "taxele, impozitele şi contribuţiile datorate potrivit reglementărilor legale" deci nu doar la cele definite de art. 2 alin. (1) şi (2) Codul fiscal pe care le analizează instanţa de fond", că "aceasta se raportează doar la contribuţiile sociale, în timp ce contractul nu face o asemenea limitare" şi că instituirea Clauzei 5.8 din contractul de finanţare a fost cu făcută cu intenţia de nu a finanţa în situaţia în care beneficiarul are datorii la bugetul general consolidat, respectiv dacă depune certificat fiscal care nu are menţiunea "fără datorii", instanţa de fond interpretând excesiv această clauză şi reţinând că 5.8 nu este aplicabilă atunci când beneficiarul figurează cu alte datorii la buget (alte creanţe bugetare existente în evidenţa organului fiscal în vederea recuperării), care se urmăresc şi se încasează tot potrivit codului de procedură fiscală, cum sunt amenzile.

Prin urmare, în raport de considerentele decizorii din hotărârea instanţei de recurs şi de actele dosarului, în mod corect a reţinut prima instanţă că a fost dovedită încălcarea de către reclamantă, din culpă, a clauzei de la art. 5.8 din contractul de finanţare, prin existenţa în evidenţa organului fiscal, la data formulării cererii de plată nr. x din 10.07.2014, a unor alte obligaţii bugetare de recuperat cu titlu de amenzi, aspect confirmat de certificate de atestare fiscală aflate la dosar nr. x/2016, justificându-se, deci, măsura rezilierii contractului începând cu această dată.

De altfel, acest aspect nici nu a fost contestat, în al doilea ciclu procesual, reclamanta nemaiformulând cale de atac.

Ceea ce a reţinut, însă, prima instanţă învestită cu rejudecarea cauzei a fost că este vădit nelegală măsura referitoare la recuperarea de la reclamantă, respectiv restituirea către pârâtă a sumei de 67.400 RON, aferentă cererii de plată nr. x din data de 20.01.2012, în raport cu care pârâta AFM nu a contestat îndeplinirea obligaţiilor contractuale, încălcându-se în mod flagrant atât principiul proporţionalităţii, cât şi efectele instituţiei juridice a rezilierii contractului.

Or, Înalta Curte constată că prima chestiune de drept ce trebuie lămurită prin prezenta decizie este aceea care se referă la natura contractului de finanţare (numit sau nenumit), la natura sancţiunii aplicabile în caz de neexecutare (rezoluţiune sau reziliere) şi la consecinţele acestor calificări.

Decizia de sistare a contractului a fost întemeiată pe prevederile art. 8.3 din Contractul de finanţare nr. x/23.11.2011, potrivit cu care "În caz de reziliere, Beneficiarul este obligat la plata de daune interese în cuantum egal cu suma trasă din finanţare, la care se adaugă foloase nerealizate la nivelul ratei dobânzii Băncii Naţionale a României."

Totodată, art. 7.3. din contract stabileşte că "AFM va notifica Beneficiarul în maximum 5 zile de la constatarea unui caz de culpă şi, în cazul în care deficienţele menţionate în notificare nu sunt înlăturate în maximum 30 de zile de la data notificării, AFM are dreptul să ia următoarele măsuri, fără punerea în întârziere şi fără nicio altă formalitate prealabilă:

a) sistarea temporară a utilizării finanţării, până la remedierea cauzelor care au dus la sistare;

b) sistarea definitivă şi rezilierea unilaterală a contractului cu recuperarea sumelor virate către Beneficiar, în condiţiile Codului de procedură fiscală."

Conform art. 1552 alin. (1) C. civ. (Rezoluţiunea unilaterală), "Rezoluţiunea sau rezilierea contractului poate avea loc prin notificarea scrisă a debitorului atunci când părţile au convenit astfel, când debitorul se află de drept în întârziere ori când acesta nu a executat obligaţia în termenul fixat prin punerea în întârziere", iar la alin. (4) se prevede că "Declaraţia de rezoluţiune este irevocabilă de la data comunicării ei către debitor sau, după caz, de la data expirării termenului prevăzut la alin. (1)."

De asemenea, potrivit art. 1553 alin. (1) C. civ. (Pactul comisoriu), "Pactul comisoriu produce efecte dacă prevede, în mod expres, obligaţiile a căror neexecutare atrage rezoluţiunea sau rezilierea de drept a contractului."

Înalta Curte constată că Decizia de sistare valorifică dispoziţiile art. 1550 alin. (1) şi art. 1552 din C. civ., care reglementează rezilierea unilaterală a contractului de către persoana îndreptăţită, ce poate avea loc prin notificarea scrisă a debitorului atunci când părţile au convenit în acest mod.

Prin urmare, se constată că dreptul autorităţii pârâte de a dispune rezilierea unilaterală a contractului de finanţare se întemeiază pe dispoziţiile art. 1550 alin. (1) din C. civ., iar în conformitate cu art. 1552 alin. (1) din C. civ., clauza înserată la art. 8.2 din contractul de finanţare prevede posibilitatea rezilierii unilaterale prin notificare scrisă adresată debitorului.

Pe de altă parte, în ceea ce priveşte natura contractului încheiat între părţi, Înalta Curte reţine că este un contract standard, dar fără a fi de adeziune; este un contract nenumit, dar nu se poate constata că regimul juridic al donaţiei cu sarcini este cel al contractului cu cele mai multe similarităţi faţă de contractul din prezenta cauză, pentru a-i fi aplicat.

Astfel, contractului încheiat între părţile din prezenta cauză i se aplică regulile specifice din conţinutul acestuia, iar în completare regulile generale ale contractelor, reglementate în partea generală a C. civ., neputându-se reţine similaritatea cu contractul de donaţie.

Într-adevăr, prin art. 8.3 din contractul de finanţare s-a prevăzut că nerespectarea de către beneficiar a prevederilor contractului poate atrage rezilierea cu obligaţia restituirii de către beneficiar, în întregime, a sumelor deja primite în cadrul contractului, însă doar în condiţiile prevăzute de art. 8.2 din contract, punct care reglementează exclusiv situaţii de culpă a beneficiarului. Prin urmare, clauza în temeiul căreia s-a dispus rezilierea derogă de la principiul de drept comun enunţat la art. 1554 alin. (3) C. civ., constituindu-se ca o sancţiune pentru debitorul care nu respectă prevederile contractului.

Ca urmare, nu poate fi reţinută constatarea primei instanţe referitoare la faptul că rezilierea (unilaterală) a unui contract, inclusiv a unui contract administrativ, reprezintă o formă de rezoluţiune a acestuia ale cărei efecte nu au caracter retroactiv, ci numai pentru viitor, astfel că aplicarea de către pârâtă a instituţiei juridice a rezilierii contractului se opune solicitării acesteia de a se restitui şi prestaţiile anterioare, inclusiv manierei de interpretare a contractului în acest sens.

În concluzie, Înalta Curte nu poate reţine argumentul în sensul că nu este incidentă nici rezoluţiunea, dar nici rezilierea, contractul de finanţare fiind în mod cert un contract cu executare succesivă, ce atrage regulile referitoare la reziliere, dar cu derogarea existentă în contract, aşa cum s-a arătat în paragraful anterior.

În ceea ce priveşte argumentul în sensul că este nerelevant dacă situaţia dată poate fi calificată ca un pact comisoriu sau ca o rezoluţiune unilaterală, în condiţiile în care ambele atrag ca şi consecinţa restituirea integrala a sumelor primite în baza contractului de finanţare, Înalta Curte constată că există o diferenţă de esenţă între cele două instituţii juridice: pactul comisoriu ca şi rezoluţiune convenţională nu presupune culpa; rezilierea implică necesitatea dovedirii culpei în neexecutarea contractului.

În ceea ce priveşte însă analiza existenţei sau nu a culpei, aceasta a fost reţinută cu putere de lucru judecat prin decizia de casare cu trimitere spre rejudecare pronunţată în primul ciclu procesual.

Prin urmare, în mod greşit a reţinut prima instanţă că efectele rezilierii în speţa dată se produc doar pentru viitor.

Înalta Curte constată, mai departe, că şi motivul de recurs prin care se invocă greşita aplicare a principiului proporţionalităţii de către prima instanţă, este fondat.

Prima instanţă a reţinut că, în privinţa cererii de plată nr. x din data de 20.01.2012, când de asemenea s-a depus, potrivit exigenţelor contractuale, un certificat de atestare fiscală, pârâta AFM nu a susţinut şi nu a dovedit că ar fi existat vreo încălcare a obligaţiilor contractuale, rezultând că nu se justifică în mod obiectiv măsura de restituire către pârâtă a sumei de 67.400 RON, precum şi a actualizării acesteia, aferente primei cereri de plată.

Principiul proporţionalităţii presupune că orice măsură luată de o autoritate publică, care afectează drepturile indivizilor, trebuie să fie corespunzătoare atingerii unui scop legitim, necesară în vederea atingerii acelui scop şi în acelaşi timp, cea mai rezonabilă.

În jurisprudenţa constantă a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a statuat că principiul proporţionalităţii face parte dintre principiile generale ale dreptului comunitar şi impune ca mijloacele puse în aplicare printr-o dispoziţie de drept comunitar să fie apte să realizeze obiectivele legitime urmărite de reglementarea în cauză şi să nu depăşească ceea ce este necesar pentru atingerea acestora.

În aplicarea acestui principiu, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a stabilit că sancţiunile din dreptul intern trebuie să fie întotdeauna proporţionale cu gravitatea abuzului (cauza C-146/05, Hotărârea din 27 septembrie 2007, Collee KG şi Finanzanet) iar "măsura să nu depăşească ceea ce este necesar pentru că devine improprie scopului urmărit" (cauza C-45/2006).

De asemenea, în Cauza Comissia/Partheon (T7/05, pct. 94 - 107), Curtea de Justiţie a subliniat:

"Atunci când se constată o încălcare a dispoziţiilor contractuale de către beneficiarul fondurilor nerambursabile, autoritatea contractantă are o marjă de apreciere în privinţa luării unor decizii cu caracter sancţionator, dacă încălcarea este suficient de gravă".

În acelaşi sens, Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006, menţionat drept temei al adoptării H.G. nr. 678/2015, reglementează principiul proporţionalităţii din perspectiva cuantificării obiectivelor şi a rezultatelor [articolul 37 (1)].

Or, prima instanţă nu a argumentat în niciun fel de ce restituirea ca atare a tuturor sumelor ar fi disproporţionată raportat la stadiul de executare a proiectului, ci motivarea acesteia a fost exclusiv bazată pe argumentul greşit legat de efectele doar pentru viitor ale rezilierii.

Neexistând argumente de fapt sau de drept care să justifice necesitatea aplicării principiului proporţionalităţii prin restituirea doar parţială a sumelor virate, Înalta Curte reţine greşita aplicare a legii de către prima instanţă pe acest aspect.

III.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Pentru aceste motive, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu; va casa în parte sentinţa civilă recurată şi rejudecând, va respinge cererea principală formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Constanţa, ca nefondată; va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu împotriva sentinţei civile nr. 511 din 23 decembrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa civilă recurată şi rejudecând,

Respinge cererea principală formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Constanţa, ca nefondată.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 22 martie 2022.