Constitutional limit on administrative review of judicial execution acts' legality in bailiff professional control

Şedinţa publică din data de 21 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, la data de 01.03.2018, sub nr. x/2018, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea prevederii cuprinsă în art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti, aprobat prin OMJ nr. 210/2001 şi modificat prin OMJ nr. 875/C/2013, cu următorul conţinut:

"priveşte legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti".

Pârâtul Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare la data de 23.04.2018, prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată a cererii având ca obiect anularea prevederii cuprinse în art. 103 alin. (2) din OMJ nr. 210/2001, modificată prin OMJ nr. 875/2013, dispoziţia fiind în acord cu prevederile cuprinse în Legea nr. 188/2000.

În cauză au fost formulate 8 cereri de intervenţie principală de către executorul judecătoresc B. (la datele de 24.05.2018, 04.06.2018, 17.09.2018, 13.11.2018).

La termenul din 18.09.2019, Curtea a admis în principiu cererea de intervenţie principală formulată de către intervenienta B..

La termenul din 26.02.2019, Curtea de apel a constatat că, prin cererea depusă la 25.02.2019, intervenientul principal şi-a restrâns obiectul cererii de intervenţie completată la obiectul formulat în cererea de intervenţie principală iniţială şi care coincide cu obiectul cererii de chemare în judecată. Prin urmare, Curtea de apel a apreciat că este învestită cu o singură cerere de intervenţie care face referire la dosarele de pe rolul ÎCCJ, având în vedere că obiectul în toate aceste cereri este acelaşi.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1402 din 10 aprilie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, ca neîntemeiată; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei în ceea ce priveşte cererea de intervenţie principală, astfel cum a fost completată; a admis excepţia lipsei plângerii prealabile în ceea ce priveşte cererea de intervenţie principală; a respins cererea de intervenţie principală formulată de către intervenienta în nume propriu B., ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

Reclamantul A. a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat casarea acesteia, şi ca urmare a rejudecării, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Prima instanţă a constatat că prevederile art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare al Legii nr. 188/2000 nu contravin nici dispoziţiilor art. 712 din C. proc. civ., nici celor ale art. 30 alin. (1) din Legea nr. 188/2000, deşi în mod vădit, prin conţinutul acestui articol, se încalcă aceste prevederi, se adaugă la lege, dar se şi contrazic textele legale mai sus menţionate.

Cu alte cuvinte, textele legale consacra un principiu clar, şi anume acela că actele executorului judecătoresc sunt supuse, în exclusivitate, controlului instanţelor judecătoreşti competente, iar instanţele judecătoreşti care sunt competente să procedeze la verificarea actelor executorilor judecătoreşti sunt, în conformitate cu prevederile legale, instanţele de executare.

Acest principiu consacrat de legislaţia naţională este în deplină concordanţă cu principiul stabilit în CEDO şi anume acela că executarea silită constituie a doua parte a procesului civil, iar ducerea ei la îndeplinire se realizează cu respectarea strictă a principiilor CEDO referitoare la imparţialitate şi independenţă.

Prima instanţa apreciază că textul din Regulamentul de aplicare al Legii nr. 188/2000 permite ca în cadrul controlului profesional să se procedeze la verificarea legalităţii actelor de executare silita întocmite de un executor judecătoresc, deoarece pe această cale aceste acte de executare nu pot fi anulate, iar în cazul în care părţile nu contestă actele de executare, respectarea legalităţii în activitatea executorului judecătoresc nu ar mai putea fi verificată de către nimeni.

Astfel, prima instanţa apreciază că este firesc, în condiţiile în care un executor judecătoresc a exercitat un act de executare silită cu încălcarea prevederilor legale, fapt constatat în urma unui control profesional, acesta să fie sancţionat disciplinar, adică greşita apreciere a unei situaţii la un moment dat, fără să fie făcută în mod voit, sau să producă urmări, este considerată abatere disciplinară. Această abordare este cu totul contrară atât prevederilor CEDO referitoare la condiţiile referitoare la derularea procesului civil, cât şi legislaţiei naţionale care are la bază aceleaşi principii.

Prima instanţă a apreciat că, drept urmare a prevederii art. 62 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, conform căreia controlul profesional se referă la calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti, este permisă verificarea legalităţii actelor de executare în cadrul controlului profesional, având în vedere faptul că "analiza calităţii lucrării presupune şi analiza legalităţii acesteia".

Aceasta concluzie este contrară prevederilor legale mai sus amintite, care nu permit ca atribuţiile puterii judecătoreşti să fie cedate unor organe administrative, chiar dacă în final concluziile acestor organe sunt cenzurate de către instanţa de contencios administrativ, fiindcă nici această instanţa nu este îndrituită să procedeze la verificarea legalităţii actelor de executare silită, în caz contrar substituindu-se, în mod nelegal, instanţelor de executare silită.

Mai mult, această chestiune, atât cea care priveşte în general activitatea de control profesional, cât şi chiar menţiunea privind verificarea calităţii actelor şi lucrărilor efectuate în cadrul acestui control a fost reglementată şi clarificată prin pronunţarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 810/27.09.2007, decizie pe care prima instanţă, deşi o foloseşte ca argument, nu o respectă. Astfel, Curtea apreciază că prevederile legale mai sus amintite, sunt constituţionale şi că "este firesc ca activitatea executorilor judecătoreşti să fie supusă controlului profesional, iar în situaţia în care sunt constatate abateri, aceştia să răspundă profesional". Or, în cazul de faţă nu este vorba despre o contestare a exercitării acestui control, ci de faptul că acesta nu poate avea ca obiect verificarea legalităţii actelor de executare, iar în urma acestor constatări să se procedeze la sancţionarea disciplinară a executorului judecătoresc. Curtea Constituţionala clarifică cu exactitate această chestiune, prin următoarea precizare: "Curtea observă că faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres şi limitativ prevăzute de lege si se referă la conduita profesională a acestuia".

Având în vedere cele de mai sus, cât şi faptul că prin respingerea cererii sale se creează o a doua cale de atac împotriva executării silite, executorul judecătoresc sancţionat disciplinar pentru modul în care a instrumentat un dosar de executare putând fi obligat la plata unor eventuale daune, s-a solicitat admiterea cererii de recurs, casarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei.

În drept, au fost invocate prevederile art. 20 din Legea contenciosului administrativ.

4. Apărările intimaţilor

Pârâtul Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Împrejurarea că actele executorilor judecătoreşti sunt supuse controlului este prevăzută în mod explicit în art. 60 - 62 din Legea nr. 188/2000. Legea stabileşte principii generale cu privire la controlul actelor şi activităţii executorilor judecătoreşti, pe de o parte controlul judecătoresc pe calea procedurală a contestaţiei la executare şi a plângerii, iar pe de altă parte controlul de ordin profesional, obiectul acestuia fiind definit în art. 62 din Legea nr. 188/2000.

Calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti nu poate fi concepută în afara legalităţii care reprezintă conformitatea acestora cu o normă legală. De aceea, limita controlului administrativ este conformitatea cu dispoziţiile legale aplicabile, fără ca acest control să se constituie într-o imixtiune într-un caz concret aflat în curs de soluţionare.

Din analiza dispoziţiilor Regulamentului şi a celor din art. 60 - 62 din Legea nr. 188/2000, nu rezultă existenţa unei contradicţii între cele două reglementări referitoare la obiectul controlului profesional şi nici nu se verifică ipoteza afirmata în sensul că art. 103 din Regulament adaugă legii atunci când stabileşte ca în înfăptuirea controlului profesional se urmăreşte legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti. Atât controlul exercitat de ministrul justiţiei, cât şi cel înfăptuit de organele Uniunii vizează respectarea legii în activitatea desfăşurată de executorii judecătoreşti.

În acest sens, în mod corect reţine instanţa de fond în considerentele hotărârii pronunţate faptul că cerinţa calităţii actelor şi lucrărilor nu poate fi considerată ca fiind independenta de legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti, ci dimpotrivă, analiza calităţii lucrării presupune şi analiza legalităţii acesteia.

Potrivit art. 62 din Legea nr. 188/2000, calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti reprezintă obiect al controlului profesional. Dacă controlul profesional are în vedere toate actele şi lucrările efectuate de executorii judecătoreşti, fără ca organele administrative să poată dispune cu privire la eficacitatea actelor de executare, în cadrul controlului judecătoresc efectuat in cadrul contestaţiei la executare, instanţa de judecată este singura care poate dispune în sensul eficacităţii sau ineficacităţii acestora. Chiar dacă persoana interesată sau vătămată nu a uzat de mijloacele procedurale puse la dispoziţia sa, actele şi lucrările biroului pot forma obiectul controlului profesional, având în vedere şi faptul că executorul judecătoresc este exponentul unui serviciu de interes public.

În vreme ce instanţa de judecată are competenţa de a anula sau dimpotrivă de a păstra un act de executare după analiza conformităţii cu legea, autorităţile competente să exercite controlul profesional nu au această atribuţie, însă pot să constate neconformităţi în exercitarea atribuţiei de control administrativ şi să ia măsurile legale privind executorii judecătoreşti, astfel cum sunt demersurile pentru exercitarea acţiunii. disciplinare.

Aşadar, distinct de controlul judecătoresc realizat la sesizarea celor interesaţi sau vătămaţi prin actele de executare, autoritatea care exercită coordonarea şi controlul activităţii executorilor judecătoreşti, conform art. 4 din Legea nr. 188/2000 şi organele reprezentative în condiţiile legii au obligaţia legală de a se asigura că activitatea executorilor judecătoreşti se desfăşoară potrivit actelor care reglementează activitatea de executare silita.

Conduita profesională nu poate fi concepută în afara actelor care definesc şi constituie activitatea specifică desfăşurată de executorii judecătoreşti, acestea fiind parte din activitatea sa, cum în mod corect subliniază instanţa de fond. De asemenea, calitatea actelor şi lucrărilor se exprimă în raport de conformitatea cu normele legale.

Organismele profesionale sunt competente să constate neconformităţi/încălcări ale prevederilor legale în exercitarea atribuţiei de control administrativ şi să ia măsurile prevăzute de lege, dacă constată nesocotirea dispoziţiilor legale, acesta fiind sensul reglementării cuprinse în art. 103 alin. (2) din Regulament, dispoziţie care nu adaugă reglementării cuprinse în Legea nr. 188/2000, ci dimpotrivă, respectă litera şi spiritul reglementării primare.

Cu referire la Decizia nr. 310/27.09.2007 prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 şi art. 59 alin. (1) lit. b) (art. 62 în forma republicată) din Legea nr. 188/2000, autorul excepţiei susţinea neconstituţionalitatea reglementării care instituie controlul profesional, arătând că "profesia de executor judecătoresc este supusă controlului statal, în condiţiile în care statul însuşi este uneori debitor, fiind direct interesat în exercitarea de către executorii judecătoreşti a atribuţiilor lor. Totodată, mai arată că asigurarea independenţei judecătorilor şi a instanţelor de judecată îşi pierde orice valoare atât timp cat executorul judecătoresc nu se bucură de acelaşi statut."

În sens contrar, Curtea Constituţională a constatat că este firesc ca activitatea executorilor judecătoreşti să fie supusă controlului profesional, iar în situaţia în care sunt constatate abateri, aceştia să răspundă disciplinar. Curtea observă că faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres şi limitativ prevăzute de lege şi se referă la conduita profesională a acestuia. Acţiunea disciplinară se exercită în condiţiile art. 45 din Legea nr. 188/2000, iar audierea executorului este obligatorie, acesta putând să-şi formuleze toate apărările pe care le consideră necesare. Hotărârea prin care se stabileşte răspunderea disciplinara a executorului judecătoresc poate fi contestată la Comisia superioară de disciplină a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti din România, iar hotărârea acestei comisii poate fi atacată cu recurs la curtea de apel în a cărei rază teritorială se află sediul profesional al executorului. Toate aceste prevederi legale constituie garanţii ale desfăşurării unui proces echitabil, aşa încât Curtea nu poate reţine încălcarea dispoziţiilor constituţionale şi convenţionale invocate de autorul excepţiei.

Faţă de cele ce preced, se arată că în mod corect a apreciat instanţa de fond faptul că prin instituirea controlului profesional al executorilor judecătoreşti, care vizează conformitatea actelor întocmite cu legea, nu se adaugă la Legea nr. 188/2000, deoarece lucrările executorilor judecătoreşti sunt parte din activitatea pe care aceştia o desfăşoară.

În drept, au fost invocate prevederile art. 490 alin. (2) şi ale art. 496 alin. (1) din C. proc. civ.

5. Răspunsul la întâmpinare

Recurentul A. a formulat răspuns la întâmpinare, prin care a arătat următoarele:

Aşa cum rezultă din însuşi conţinutul deciziei, Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 şi art. 59 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, prevederi legate strâns între ele, în sensul că acest control administrativ reglementat de această lege, are în vedere calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti.

Cu alte cuvinte, atât intimatul-pârât, cat şi prima instanţă au insistat, în principal, pe faptul că s-a respins această excepţie de neconstituţionalitate şi s-a considerat că este firesc ca activitatea executorilor judecătoreşti să fie supusă controlului profesional, iar hotărârea prin care se stabileşte răspunderea disciplinară a executorilor judecătoreşti poate fi atacată cu recurs la curtea de apel, toate aceste prevederi legale constituind garanţia desfăşurării unui proces echitabil.

Or, chestiunea este cu totul alta, având în vedere faptul că nu a pus în discuţie dreptul acestor organe administrative de control, în calitate de executor judecătoresc şi nici procedura de soluţionare a eventualelor abateri disciplinare, ci doar obiectul acestui control, chestiune care a fost clarificată tocmai în considerentele acestei hotărâri a Curţii Constituţionale.

Astfel, Curtea Constituţională analizând conţinutul prevederii legale atacate şi anume "calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti", a stabilit că " faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres şi limitativ prevăzute de lege şi se referă la conduita profesională a acestuia".

Cu privire la conţinutul şi înţelesul termenului de conduită (fel de a se purta, comportament, manieră, atitudine) este de la sine înţeles că acesta nu poate avea un alt conţinut atunci când este vorba de un judecător, de un funcţionar public, de un expert, de un notar sau de un executor judecătoresc. Ca urmare a acestor clarificări, este neîndoielnic faptul că în niciunul dintre cazuri controlul exercitat de către organele administrative, care este un control pur administrativ, nu se poate intersecta cu cel jurisdicţional exercitat de către instanţa de judecată, nu-l poate înlocui, suplini sau completa pe acesta.

Natura juridica a controlului profesional este aceea de activitate exclusiv administrativă. În raportul dintre controlul profesional si controlul jurisdicţional, pe acele componente ce pot implica ambele forme de răspundere a executorilor judecătoreşti, cel dintâi are un caracter subsidiar celui din urmă. Aşadar, controlul profesional este supus unor limitări atunci când acesta interferează cu controlul jurisdicţional în sensul că este ţinut de constatările efectuate de instanţa de judecată în mod expres ori chiar de lipsa unor atare statuări, situaţia determinată de neantrenarea unui control de legalitate ca efect al nesocotirii unor termene procedurale.

Daca instanţa admite contestaţia la executare şi se dispune anularea ori îndreptarea unui act de executare, nu se exclude ipoteza declanşării ulterioare a unei cercetări disciplinare a executorului judecătoresc. Sub acest aspect sunt relevante atât dispozitivul, cât şi considerentele hotărârii pronunţate de instanţa de executare, pentru a putea verifica ce elemente au determinat-o să procedeze la admiterea contestaţiei la executare, constatări care se opun cu putere de lucru judecat.

Dacă instanţa respinge contestaţia la executare în privinţa aspectelor care se circumscriu fondului raportului juridic execuţional dintre creditor şi debitor, se exclude posibilitatea de angajare a răspunderii disciplinare a executorului judecătoresc, întrucât, referitor la chestiunile de drept substanţial dintre părţi, statuările instanţei de executare se opun cu putere de lucru judecat oricăror altor constatări ulterioare.

În privinţa aspectelor neclarificate de debitor pe calea contestaţiei în executare ori criticate dar nesoluţionate de instanţa ca efect al unei excepţii peremptorii, nu se poate angaja răspunderea disciplinară ulterioară a executorului judecătoresc, întrucât asemenea neregularităţi, necontestate de debitor sau contestate, dar neanalizate pe fond ca efect al intervenirii vreunui fine de neprimire se acoperă ca efect al decăderii acestuia din dreptul de a le mai critica.

Prin urmare, asemenea chestiuni se validează ca efect al sancţiunii ce operează asupra debitorului, nefiind, astfel, îngăduit ca ulterior un organ administrativ să se substituie instanţei de judecată şi să aprecieze el însuşi existenţa anumitor neregularităţi, care, formal, s-au acoperit. Singura autoritate competenta în acest sens este instanţa de executare, a cărei intervenţie se poate activa numai la solicitarea părţii interesate sau vătămate şi numai în anumite condiţii restrictive temporale; executorul judecătoresc nu poate fi expus unei eventuale sancţiuni disciplinare, în condiţiile în care actele de executare sunt valide ca efect al neintervenţiei părţii interesate in planul raporturilor execuţionale susceptibile de cenzura din partea instanţelor de executare.

Existenţa încheierii de încuviinţare a executării silite este obligatorie pentru executorul judecătoresc şi, în consecinţa, în egală măsura îl protejează de eventualele critici ce-i pot fi aduse activităţii acestuia din perspectiva verificării sau nu a aspectelor ce intra în sfera de competenţă a instanţelor de executare.

În concluzie, aspectele ce ţin de fondul raportului juridic execuţional nu pot forma obiect al controlului profesional exercitat asupra executorului judecătoresc, acestea fiind supuse cenzurii exclusive realizate de instanţa de executare. Chiar neuzarea de mijlocul procedural al contestaţiei la executare sau uzarea de acest mijloc procedural si respingerea acestuia din orice motive nu pot determina răspunderea disciplinara a executorului judecătoresc pentru presupuse neregularităţi circumscrise raportului privat dintre părţi, nefiind îngăduit ca unui organism administrativ să i se recunoască posibilitatea de a se substitui instanţei de judecata.

6. Soluţia instanţei de recurs

6.1. Aspecte de fapt şi de drept relevante reţinute de prima instanţă

Art. 103 alin. (2) din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordin al Ministrului Justiţiei nr. 210 din 5 februarie 2001 pentru aprobarea Regulamentului de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti prevede următoarele:

"(2) Controlul se exercită periodic, cel puţin o dată la 2 ani, şi priveşte legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti, conservarea arhivei, gestiunea financiar-contabilă şi conduita executorilor judecătoreşti în îndeplinirea atribuţiilor profesionale."

Reclamantul A. a formulat plângere prealabilă şi a solicitat revocarea, în totalitate a prevederii art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti aprobat prin O.M.J. nr. 210/2001 în sensul că "priveşte legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti", iar prin adresa nr. x/29.09.2017, Ministrul Justiţiei a respins plângerea prealabilă formulată, arătând că art. 103 alin. (2) din Regulamentul de punere în aplicare a Legii nr. 188/2000 nu contravine dispoziţiilor legii, sfera noţiunii de "calitate a actelor şi lucrărilor" cuprinzând şi noţiunea de legalitate a lucrărilor.

6.2. Analiza motivelor de recurs invocate de recurentul-reclamant ţi a apărărilor intimatului-pârât

Problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este conformitatea unei norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ (Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti) cu actul normativ de forţă juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis (Legea nr. 188 din 1 noiembrie 2000 privind executorii judecătoreşti).

Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabileşte în funcţie de importanţa relaţiilor sociale reglementate (conţinutul normativ) şi în funcţie de locul autorităţii emitente în rândul autorităţilor publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forţa juridică a acestora.

Principiul de drept aplicabil în speţă este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele şi potrivit normelor care le guvernează de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituţie stabileşte că "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie".

Textul constituţional cuprinde şi o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi autorităţile publice - emitenţii actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituţiei a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din acelaşi act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii ale autorităţile administraţiei publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior.

Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.

Astfel, ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forţă juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ.

În concret, recurentul a invocat faptul că sintagma "analiza calităţii lucrării presupune şi analiza legalităţii acesteia" din cuprinsul prevederilor art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare al Legii nr. 188/2000 contravine art. 712 din C. proc. civ., precum şi art. 30 alin. (1), (60), (61) şi 62 din Legea nr. 188/2000.

În ceea ce priveşte prevederile art. 712 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta reglementează obiectul contestaţiei la executare şi al contestaţiei la titlu; în sine, art. 103 alin. (2) din Regulament nu reprezintă o punere în aplicare a acestei prevederi din C. proc. civ., cele două reglementări având obiect diferit şi neexistând o legătură suficientă între acestea pentru a se reţine o posibilă nerespectare a ierarhiei actelor normative.

De asemenea, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 188/2000, referitoare la regulile de convocare a Congresului UNEJ, par a fi invocate din eroare în recursul recurentului-reclamant, nefiind invocate nici în faţa primei instanţe şi nici de instanţă prin considerentele sentinţei recurate.

Ca urmare, rămân supuse analizei prevederile art. 60-62 din Legea nr. 188/2000, care statuează următoarele:

"Art. 60

(1)Actele executorilor judecătoreşti sunt supuse, în condiţiile legii, controlului instanţelor judecătoreşti competente.

(2) Activitatea executorilor judecătoreşti este supusă controlului profesional, în condiţiile prezentei legi.

ART. 61

Cei interesaţi sau vătămaţi prin actele de executare pot formula contestaţie la executare, în condiţiile prevăzute de C. proc. civ.

ART. 62

(1) Controlul profesional se exercită de Ministerul Justiţiei, prin inspectori generali de specialitate, şi de Uniunea Naţională a Executorilor Judecătoreşti, prin consiliul său de conducere, şi va avea în vedere:

a) organizarea şi funcţionarea camerelor executorilor judecătoreşti şi a birourilor executorilor judecătoreşti;

b) calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti;

c) comportarea executorilor judecătoreşti în raporturile de serviciu, cu autorităţile publice şi cu persoanele fizice şi juridice.

(2) Consiliul Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti poate delega Colegiului director al Camerei executorilor judecătoreşti exercitarea controlului prevăzut la alin. (1) lit. b) şi c) în circumscripţia sa."

Prin prevederile legale mai sus menţionate, se instituie pe de o parte, regula că actele executorilor judecătoreşti sunt supuse, în condiţiile legii, controlului instanţelor judecătoreşti competente, iar pe de altă parte, regula că activitatea executorilor judecătoreşti este supusă controlului profesional, în condiţiile prezentei legi.

De asemenea, se precizează prin prev. art. 62 alin. (1) lit. b) din lege, faptul că prin controlul profesional se verifică calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti.

Prin art. 103 alin. (2) din Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti, s-au statuat următoarele:

"Controlul se exercită periodic, cel puţin o dată la 2 ani, şi priveşte legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti, conservarea arhivei, gestiunea financiar-contabilă şi conduita executorilor judecătoreşti în îndeplinirea atribuţiilor profesionale."

Ceea ce s-a invocat, în esenţă, este dacă prin sintagma "legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti" s-a depăşit cadrul reglementării primare, care se referea la "calitatea actelor şi lucrărilor efectuate de executorii judecătoreşti".

Înalta Curte statuează că separaţia între controlul judecătoresc al legalităţii actelor întocmite de executorul judecătoresc şi controlul profesional (disciplinar) al activităţii executorului judecătoresc este dincolo de orice dezbatere teoretică, fiind un aspect pe care legea îl statuează cert şi neîndoielnic, prin prevederile art. 60 din lege.

În opoziţie cu cele statuate de prima instanţă, Înalta Curte nu poate considera că prin noţiunea de "calitate" a actelor şi lucrărilor se înţelege în mod automat şi legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti. În mod evident, nerespectarea unor prevederi legale la emiterea unui act de executare silită conduce la scăderea calităţii actului întocmit, dar nu acesta era raţionamentul care trebuia făcut de prima instanţă, ci trebuia analizat dacă, prin acest mod de interpretare, prin norma din Regulament se adaugă sau se completează în mod nepermis prevederea din actul normativ superior.

Or, Înalta Curte constată, pe de o parte, că nu pot fi echivalate, ca sferă a conţinutului lor, noţiunile de "calitate" şi "legalitate"; pe de altă parte, trebuie delimitată sfera controlului judecătoresc de sfera controlului profesional, acestea neputându-se suprapune.

Astfel, în interpretarea avută în vedere de prima instanţă, există o suprapunere între controlul judecătoresc al actelor de executare silită şi controlul profesional al actelor executorului. Deşi prima instanţă a considerat că există o separaţie între acestea, prin aceea că un control profesional asupra legalităţii lucrărilor executorului judecătoresc nu poate avea ca efect anularea vreunui act de executare, ci, cel mult, constatarea vreunei abateri disciplinare, o astfel de consideraţie nu este suficientă pentru a justifica suprapunerea de atribuţii între instanţele judecătoreşti şi organele de control disciplinar ale executorilor judecătoreşti.

Întrucât verificarea disciplinară a activităţii trebuie să se refere exclusiv la calitatea actelor şi lucrărilor, pentru a nu se suprapune ariei de verificare a instanţelor de judecată învestite cu contestaţii la executare, trebuie interpretate art. 60 alin. (1) şi (2) din lege în sensul că acolo unde se ridică o problemă de legalitate a actului de executare silită, organul de cercetare disciplinară poate face doar constatări ce nu încalcă atribuţiile instanţei de judecată.

Faptul că există un remediu procesual, în cazul soluţiilor contradictorii la care ar putea ajunge, pe de o parte organele de control profesional şi instanţele de executare, pe de altă parte, cu privire la legalitatea aceloraşi acte de executare (soluţia fiind invocarea puterii de lucru judecat a hotărârii instanţei civile ce s-a pronunţat asupra legalităţii actelor de executare) nu poate conduce la o interpretare greşită a textului legal; astfel, legea trebuie interpretată în sensul în care nu se permite ca atribuţiile puterii judecătoreşti să fie cedate unor organe administrative, chiar dacă în final concluziile acestor organe sunt cenzurate de către instanţa de contencios administrativ, fiindcă nici această instanţa nu este îndrituită sa procedeze la verificarea legalităţii actelor de executare silită, în caz contrar substituindu-se, în mod nelegal, instanţelor de executare silită.

Înalta Curte are în vedere în acest sens considerentele Deciziei nr. 810 din 27 septembrie 2007 a Curţii Constituţionale referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 şi art. 59 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti (care avea acelaşi conţinut cu actualul art. 62 alin. (1) lit. b) din lege).

Examinând excepţia, Curtea Constituţională a observat că, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 188/2000, executorii judecătoreşti sunt învestiţi să efectueze un serviciu de interes public, şi anume executarea silită a dispoziţiilor cu caracter civil din titlurile executorii, îndeplinind acte de autoritate publică, care au forţa probantă specifică unui asemenea act. Pornind de la aceste observaţii, Curtea a constatat că este firesc ca activitatea executorilor judecătoreşti să fie supusă controlului profesional, iar în situaţia în care sunt constatate abateri, aceştia să răspundă disciplinar.

Cu toate acestea, Curtea Constituţională a observat că faptele pentru care executorul judecătoresc răspunde disciplinar sunt expres şi limitativ prevăzute de lege şi se referă la conduita profesională a acestuia. Acţiunea disciplinară se exercită în condiţiile art. 45 din Legea nr. 188/2000, iar audierea executorului este obligatorie, acesta putând să-şi formuleze toate apărările pe care le consideră necesare. Hotărârea prin care se stabileşte răspunderea disciplinară a executorului judecătoresc poate fi contestată la Comisia superioară de disciplină a Uniunii Naţionale a Executorilor Judecătoreşti din România, iar hotărârea acestei comisii poate fi atacată cu recurs la curtea de apel în a cărei rază teritorială se află sediul profesional al executorului. Toate aceste prevederi legale constituie garanţii ale desfăşurării unui proces echitabil, aşa încât Curtea nu poate reţine încălcarea dispoziţiilor constituţionale şi convenţionale invocate de autorul excepţiei.

Pentru a interpreta legea în conformitate cu prevederile constituţionale şi în acord cu considerentele deciziei mai sus citate, este deci esenţial să se aibă în vedere o linie de demarcaţie între atribuţiile instanţei judecătoreşti învestită cu legalitatea actelor de executare silită şi atribuţiile organismelor disciplinare, învestite cu calitatea lucrărilor întocmite de executori.

Or, prin folosirea sintagmei "legalitatea lucrărilor" în Regulament, în condiţiile în care legea se referea la "calitatea actelor şi lucrărilor" nu se respectă în mod cert şi indubitabil această linie de demarcaţie, ceea ce creează incertitudine cu privire la modalitatea de aplicare a normei din art. 103 alin. (2) din Regulament.

Curtea Constituţională a constatat că orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune ca textul normativ să precizeze cu suficientă claritate întinderea şi modalităţile de exercitare a puterii de apreciere a autorităţilor în domeniul respectiv, ţinând cont de scopul legitim urmărit, astfel ca, în procesul de interpretare şi aplicare a legii, să ofere persoanei vizate o protecţie adecvată împotriva arbitrarului. Legea trebuie să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în ceea ce priveşte efectele sale, adică prin conţinutul enunţat să permită cetăţeanului să îşi adapteze conduita în funcţie de aceasta, astfel încât, apelând la nevoie la consiliere de specialitate în materie, el să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă şi să îşi corecteze conduita.

Faţă de cele ce preced, Înalta Curte constată că prin instituirea prin prevederile art. 103 alin. (2) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti a unui control profesional care vizează legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti se adaugă la dispoziţiile conţinute în art. 62 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/2000, care prevede doar controlul calităţii actelor şi lucrărilor acestora.

6.3. Temeiul procesual al soluţiei date recursului

Astfel, având în vedere că recursul este fondat, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A., va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea formulată şi va anula în parte art. 103 alin. (2) al Ordinului Ministerului Justiţiei nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti, în ceea ce priveşte sintagma "legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti"; va fi menţinută în rest sentinţa recurată sub aspectul soluţiilor date excepţiilor şi cererii de intervenţie principală, aspecte nerecurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 1402 din 10 aprilie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A..

Anulează în parte art. 103 alin. (2) al Ordinului Ministerului Justiţiei nr. 210/2001 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr. 188/2000 privind executorii judecătoreşti, în ceea ce priveşte sintagma "legalitatea lucrărilor executorilor judecătoreşti".

Menţine în rest sentinţa recurată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 21 martie 2022.