Administrative claim over repealed pay order survives preliminary complaint; inadmissibility quashed, case remanded.

Şedinţa publică din data de 17 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă la data de 12 octombrie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Interne şi Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Giurgiu, a solicitat anularea Ordinului M.A.I. nr. 275/05.06.2002, pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar şi civil din Ministerul de Interne, precum şi obligarea Inspectoratului Judeţean de Jandarmi Giurgiu de a înainta valoarea coeficienţilor de încadrare pe funcţie a reclamantului.

Prin cererea de modificare a cererii introductive, depusă la data de 29 noiembrie 2018, reclamantul a modificat capătul unu al cererii, solicitând anularea în parte a Ordinului M.A.I. nr. 275/05.06.2002 în ceea ce priveşte normele de aplicare a pct. 5 al Notei din Anexa 1 la Legea nr. 138/1999 precizată în Anexa 1 cap. III - dispoziţii finale pct. 40 alin. (2), cu privire la sintagma "sau subinginer".

Prin sentinţa civilă nr. 155, pronunţată la data de 15 aprilie 2019, Tribunalul Giurgiu, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei şi a declinat competenţa de soluţionare în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei instanţe, sub acelaşi număr.

Prin sentinţa civilă nr. 444 din data de 16 septembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Bucureşti privind capetele de cerere formulate în contradictoriu cu Inspectoratul de Jandarmi Giurgiu, având ca obiect obligarea de a înainta valoarea coeficienţilor de încadrare pe funcţie a reclamantului, obligarea de a comunica actualizarea situaţiei soldelor/salariilor lunare brute realizate la funcţia de bază prin aplicarea coeficientului de ierarhizare pentru funcţia de stat prevăzut cu gradul de locotenent-colonel şi plata despăgubirilor materiale.

A declinat judecarea capetelor de cerere formulate de reclamantul A., în contradictoriu Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Giurgiu, având ca obiect obligarea de a înainta valoarea coeficienţilor de încadrare pe funcţie a reclamantului, obligarea de a comunica actualizarea situaţiei soldelor/salariilor lunare brute realizate la funcţia de bază prin aplicarea coeficientului de ierarhizare pentru funcţia de stat prevăzut cu gradul de locotenent-colonel şi plata despăgubirilor materiale, în favoarea Tribunalului Giurgiu.

A disjuns capătul de cerere având ca obiect anularea în parte a Ordinului MAI nr. 275/2002, fiind format un nou dosar privind acest capăt de cerere disjuns cu numărul x/2019.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 833 din 22 noiembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de obiect şi excepţia lipsei de interes ca neîntemeiate, a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca inadmisibilă.

1.3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 833 din 22 noiembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs principal reclamantul A. şi recurs incident pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

1.3.1. Reclamantul A. a declarat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în principal, rejudecarea cauzei şi admiterea cererii de chemare în judecată, iar în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare la prima instanţă.

În motivarea căii de atac exercitate reclamantul a susţinut următoarele:

Cererea de chemare în judecată a fost formulată de reclamant la data 12.10.2018, având ca obiect "anularea în parte a Ordinului M.I. nr. 275/05.06.2002, în ceea ce priveşte normele de aplicare a pct. 5 al Notei din Anexa 1 la Legea nr. 138/1999 precizată în Anexa 1 cap. III - Dispoziţii Finale pct. 40 alin. (2), cu privire la sintagma "sau subinginer", iar stabilirea regimului căilor de atac cărora le este supusă o hotărâre judecătorească se face în mod necesar în raport cu legea în vigoare la data la care a început procesul.

Din perspectivă procesuală litigiul era suspus Legii nr. 554/2004 aşa cum a fost modificată şi completată prin Legea nr. 212/2018, (intrată în vigoare la data de 02.08.2018). Prin modificărilor şi completărilor la Legea nr. 554/2004, persoana vătămată este exonerată de obligaţia de a apela la procedura prealabilă, aşa cum rezultă din art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Ideea potrivit căreia "actele administrative intra în circuitul civil" este regăsită şi în dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Actele administrative normative, categorie din care face parte şi Ordinului M.A.I. nr. 275/2002, intră în vigoare şi încep să producă efectele pentru care a fost emis de la data publicării lor. Or, dacă un asemenea act administrativ a ajuns în postura de a vătăma drepturi ori interese legitime, înseamnă că el a produs efectele pentru care a fost emis şi în acest caz şi de la un astfel de moment, astfel că raportat la actualul conţinut al art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, ci facultativă.

Urmând aceeaşi logică şi prin raportare la conţinutul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 modificată prin Legea nr. 212/2018 în cazul unui act administrativ cu caracter normativ, plângerea prealabilă nu este niciodată obligatorie. O astfel de plângere nu mai trebuie asumată împotriva unui act administrativ normativ, dacă acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efectele pentru care actul a fost emis.

Se mai apreciază că prin invocareade instanţa de fond a art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a art. 193 C. proc. civ., încalcă principiul constituţional neretroactivităţii legii civile. Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţia României "legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile", astfel că reclamantul va beneficia numai de prevederile Legii nr. 554/2004 actualizată şi modificata prin Legea nr. 212/2018, în vigoare la data de 02.08.2018, întrucât cererea de chemare în judecată a fost formulată de reclamant la data de 12.10.2018, ulterior datei de intrare în vigoare a Legii nr. 212/2018. Acest argument este susţinut de dispoziţiile art. 24 C. proc. civ. conform căruia "dispoziţiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare" precum şi statuările din Decizia nr. 52 din 18 iunie 2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, referitoare la interpretarea si aplicarea dispoziţiilor art. 27 din C. proc. civ., publicata în M.Of. nr. 609/17 iulie 2018.

1.3.2. Pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a declarat recurs incident în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca fiind lipsită de obiect/interes.

În motivarea recursului pârâtul a susţinut următoarele:

Actul normativ a cărui anulare se solicită şi-a încetat aplicabilitatea odată cu intrarea în vigoare a Ordinului M.A.I. nr. S/255/23.11.2010 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din M.A.I.

Doctrina juridică a statuat că actul normativ reprezintă un act juridic emis de către o autoritate publică învestită cu competenţe normative, după o anumită procedură şi care cuprinde norme juridice general-obligatorii a căror aplicare poate fi adusă la îndeplinire şi prin forţa coercitivă a statului.

Actul normativ se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi cu principiile ordinii de drept. Potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2000 actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte.

Iar Ordinul M.A.I nr. 275/05.06.2002 pentru aplicarea prevederilor legale referitoare la salarizarea personalului militar şi civil din Ministerul de Interne a fost emis având în vedere prevederile Legii nr. 138/1999 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului militar din instituţiile publice de apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională, precum şi acordarea unor drepturi salariate personalului civil din aceste instituţii, ale O.U.G. nr. 104/2001 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei de Frontieră Română, ale Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar şi a indemnizaţiilor pentru persoane care ocupă funcţii de demnitate publică şi a H.G. nr. 281/1993 cu privire la salarizarea personalului din unităţile bugetare, ca normă metodologică de aplicare a prevederilor actelor normative de nivel superior la specificul concret al Ministerului Afacerilor Interne.

Actul normativ funcţionează impersonal şi difuz, acţionând continuu de la intrarea în vigoare, până la scoaterea sa din vigoare, acţiunea normei fiind, de principiu, universală, nimeni neputând să se sustragă sau să fie sustras de la aplicarea acesteia.

Potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, după intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenţei acestuia, pot interveni diferite evenimente legislative, cum ar fi: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea.

Abrogarea este cea mai importantă modalitate de încetare a efectelor actelor normative şi reprezintă scoaterea din vigoare a unei norme ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi.

Abrogarea Ordinului M.A.I. nr. 275/2002 a constat în desfiinţarea efectelor vechii reglementări prin precizarea în detaliu, în conţinutul noului act normativ, a noilor dispoziţii legale.

Raportat strict la obiectul prezentei cauze, apreciem că solicitarea reclamantului de a obţine pe cale unei hotărâri judecătoreşti încă o dată abrogarea Ordinului M.A.I. nr. 275/2002 este evident lipsită de obiect, instanţa neputând dispune anularea unui ordin oricum inexistent.

Raţiunea pentru care reclamantul a solicitat anularea ordinului mai sus menţionat este aceea de a obţine modificarea soluţiei nefavorabile "obţinută" în dosarul nr. x/2017 ce are ca obiect acordarea drepturilor prevăzute de Legea nr. 80/1995 privind Statutul cadrelor militare pe ultimii trei ani, respectiv de la data de 1 martie 2014 până la introducerea acţiunii, la nivelul studiilor superioare, acordarea gradului de colonel întrucât îndeplineşte prevederile legale, inclusiv de studii şi de stagiu în grad, recalcularea soldei de grad, drepturi recalculate la nivelul indicelor salariale prevăzute de funcţia pe care era încadrat şi nu la nivelul indicelor diminuate, refacerea bazei de calcul pentru stabilirea pensiei, precum şi plata sumei de 5000 euro daune morale.

Raportat la acest aspect, este evident ca raţionamentul instanţei de fond potrivit căruia, faptul că actul a cărui anulare se solicită a fost abrogat este lipsit de relevanţă ... ordinul contestat producând efecte juridice pentru perioada în care a fost în vigoare", nu se susţine, întrucât, la data de 01 martie 2014, actul administrativ dedus judecăţii era abrogat de 4 (patru) ani şi faţă de principiul de drept tempus regit actum, nu poate ultraactiva.

Pe de altă parte, din perspectiva obiectului prezentei cauze, raportat la scopul pentru care se solicită anularea actului administrativ în discuţie, în speţa dedusă judecăţii nu este îndeplinită cerinţa interesului, prin care se înţelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă.

În concluzie, abrogarea actului administrativ cu caracter normativ menţionat lipseşte de obiect acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamant având ca obiect anularea unui ordin care nu mai există, în realitatea juridică de la momentul introducerii acţiunii principale.

1.4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 martie 2020, recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne a solicitat respingerea recursului principal ca nefondat şi menţinerea soluţiei de respingere a acţiunii pentru aceleaşi considerente reţinute şi de instanţa de fond.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 07 aprilie 2020, recurentul-reclamant a solicitat respingerea recursului incident, în principal, ca inadmisibil, iar în subsidiar ca nefondat, cu consecinţa menţinerii soluţiei instanţei de fond privind respingerea excepţiilor lipsei de obiect şi lipsei de interes.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

2.1. Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale incidente, instanţa de control judiciar constată următoarele:

2.1.1. Recursul reclamantului.

Instanţa de fond a fost învestită de reclamant cu cererea de anulare în parte a Ordinului Ministerul de Interne nr. 275/05.06.2002 în ceea ce priveşte normele de aplicare a pct. 5 al Notei din Anexa 1 la Legea nr. 138/1999 precizată în Anexa 1 cap. III-dispoziţii finale pct. 40 alin. (2), cu privire la sintagma "sau subinginer".

Acest act administrativ normativ a fost abrogat prin Ordinul M.A.I. nr. S/255/23.11.2010, ambele având ca obiect de reglementare salarizarea personalului militar, poliţiştilor şi personalului civil din M.A.I.

Prima instanţă apreciind că reclamantul nu a făcut dovada efectuării procedurii prelalabile a dispus respingerea acţiunii ca inadmisibile.

Reclamantul a criticat hotărârea instanţei de fond din perspectiva caracterului facultativ al procedurii prelalabile în cazul actelor administrative normative şi al caracterului irevocabil al acestora odată ce au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, respectiv al publicării lor.

Susţinerile reclamantului sunt nefondate.

În ceea ce priveşte persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal, legiuitorul a reglementat, ca regulă, obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, prin care acesta solicită autorităţii publice emitente revocarea actului administrativ vătămător, în termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004 în privinţa persoanei interesate (art. 7), în procedura prealabilă astfel declanşată, autoritatea publică având posibilitatea de a revoca actul pretins vătămător.

După modificarea art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prin introducerea excepţiei de la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile pentru actele care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, de vreme ce nu mai este necesară solicitarea revocării actului în aceste condiţii, autoritatea publică emitentă nu mai are deschisă o procedură în care să treacă la revocare, astfel că singura posibilitate juridică de înlăturare a efectelor sale vătămătoare este acţiunea în anulare. Împrejurarea că art. 7 alin. (5) din lege permite celui interesat să nu mai parcurgă procedura prealabilă dacă actul a intrat în circuitul civil trebuie interpretat ca o consecinţă a faptului că, după acest moment, autoritatea nu mai are atributul revocării actului, indiferent din iniţiativa cui, astfel că procedura prealabilă apare ca inutilă.

Legea nu distinge între actul administrativ unilateral cu caracter individual şi cel normativ, astfel că, la prima vedere, în baza regulii de interpretare ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, rezultă că art. 1 alin. (6) din lege se referă la ambele categorii de acte.

Însă, în ceea ce priveşte actul administrativ cu caracter normativ, a considera că acesta intră în circuitul civil şi produce efecte juridice, condiţii prevăzute cumulativ de art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ, încă de la publicarea sa, ar echivala practic cu faptul că actul este irevocabil din chiar momentul intrării sale în vigoare prin publicare.

Spre deosebire însă, de actul administrativ cu caracter individual, nu se poate afirma că prin efectul publicării, modalitate de comunicare specifică acestora, având în vedere efectelor lor erga omnes, actele administrative cu caracter normativ intră în circuitul civil, condiţie care alăturată celei de a produce efecte şi care nu poate fi negată, ar împiedica revocarea lor pe calea procedurii prelalabile.

Prin intermediul actului administrativ normativ, făcând astfel referire la efectele lui, se crează raporturi juridice abstracte în conţinutul cărora intră reguli de conduită generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate repetată.

Adoptarea/emiterea actului administrativ cu caracter normativ nu operează prin el însuşi o modificare a realităţii juridice, care are însă loc prin emiterea actelor administrative individuale, de aplicare în concret a normelor sale, prin care se crează, modifică sau sting raporturi juridice, în conţinutul cărora intră drepturi subiective şi obligaţii corelative, prin a căror exerciţiu, în componenta lor referitoare la disponibilitate, se poate afirma că intră în circuitul civil.

Prin urmare, actul administrativ cu caracter normativ nu poate intra în circuitul civil, calitate care este rezervată numai drepturilor determinate prin actele individuale emise sau întocmite în executarea lui în concret.

În consecinţă, actul administrativ este revocabil oricând, concluzie susţinută de art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, nefiind limitată această posibilitate juridică de art. 7 alin. (5) din acelaşi act normativ.

Cu toate acestea, posibilitatea de revocare trebuie să fie reală, adică actul administrativ normativ să fie în vigoare, nefiind de admis instituirea unei proceduri prealabile obligatorii cu sancţiuni pe tărâmul accesului la justiţie pentru satisfacerea unei obligaţii imposibile obiectiv.

Revocarea presupune un act administrativ normativ în vigoare, pentru că numai în această situaţie se verifică posibilitatea autorităţii publice emitente de a-şi retrage actul pretins vătămător din fondul normativ. Abrogarea anterioară a acestuia, cum este cazul de faţă, face imposibilă o asemenea iniţiativă din partea autorităţii emitente, astfel că pretenţia pentru persoana vătămată de a solicita prealabil declanşării litigiului revocarea lui este inutilă, iar sancţionarea sa pentru lipsa acestui demers procedural, prin respingerea ca inadmisibilă a cererii, este nelegală, contravenind scopului pentru care au fost instituite normele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

2.1.2. Recursul incident al pârâtului Ministerul Afacerilor Interne

Criticile pârâtului prin care se combat soluţia instanţei de fond în privinţa excepţiilor lipsei de interes şi lipsei de obiect sunt nefondate.

Aşa cum s-a reţinut şi de instanţa de fond, reclamantul se plânge de efectele pretins vătămătoare ale unor norme din conţinutul actului administrativ normativ contestat, efecte care s-au produs pe perioada cât actul în discuţie a fost în vigoare şi despre care se pretinde că influenţează în continuare în mod negativ situaţia sa juridică, efecte pe care tinde a le înlătura într-un alt litigiu.

Prin urmare, nu se poate valida afirmarea lipsei de interes sau de obiect a acţiunii reclamantului, hotărârea instanţei de fond fiind legală din acest punct de vedere.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamant A., va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Va fi respins recursul incident al pârâtului Ministerul Afacerilor Interne.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul principal declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 833 din 22 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată, în sensul că respinge excepţia inadmisibilităţii şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, menţinând în rest dispoziţiile instanţei de fond.

Respinge recursul incident declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei civile nr. 833 din 22 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 martie 2022.