Unmotivated revocation sustains damages award against ministry under mandate contract

Şedinţa publică din data de 17 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 04 martie 2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 904/17.09.2018, emis de Ministrul Apelor şi Pădurilor, respectiv anularea dispoziţiilor art. 1 lit. b) din ordin, precum şi obligarea pârâtului la plata despăgubirilor cauzate prin revocarea sa din funcţia de administrator.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 831 din 25 noiembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apelor şi Pădurilor, a obligat pârâtul la plata către reclamant a daunelor-interese egale cu trei indemnizaţii lunare nete, datorate potrivit clauzelor din art. 5.2 lit. c) cu art. 11.1 lit. b) teza a II-a din Contractul de mandat nr. x/22.06.2016, încheiat de reclamant cu pârâtul, respingând în rest acţiunea ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 831 din 25 noiembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate, cu consecinţa respingerii acţiunii reclamantului în ceea ce priveşte acordarea daunelor-interese, ca neîntemeiată.

Recurentul-pârât a învederat că Ministerul Apelor şi Pădurilor s-a organizat şi a funcţionat ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului României, astfel cum prevede art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 20/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apelor şi Pădurilor, cu modificările ulterioare.

Potrivit art. 13 alin. (5) din actul normativ invocat, în exercitarea atribuţiilor sale, Ministrul Apelor şi Pădurilor emite ordine şi instrucţiuni, în condiţiile legii, care pot avea caracter normativ sau individual, iar sub autoritatea Ministerului Apelor şi Pădurilor funcţionează Regia Naţională a Pădurilor -Romsilva astfel cum se prevede în anexa nr. 2 pct. 2 la hotărâre.

În temeiul dispoziţiilor art. 3 pct. 1 lit. b) coroborate cu cele ale art. 5 alin. (3) din O.U.G. nr. 109/2011, la regiile autonome, autoritatea publică tutelară are competenţa să numească şi să revoce membrii consiliului de administraţie. Durata mandatului membrilor consiliului de administraţie este stabilită prin actul de înfiinţare şi nu poate depăşi 4 ani. Mandatul membrilor consiliului de administraţie poate fi reînnoit ca urmare a unui proces de evaluare, dacă prin actul de înfiinţare nu se dispune altfel. Mandatul administratorilor numiţi ca urmare a încetării, sub orice formă, a mandatului administratorilor iniţiali coincide cu durata rămasă din mandatul administratorului care a fost înlocuit, astfel cum prevede art. 8 alin. (1) din actul normativ invocat.

Totodată, a precizat că membrii consiliului de administraţie pot fi revocaţi conform legii, în condiţiile stabilite în contractul de mandat, astfel cum dispune art. 12 alin. (3) din ordonanţa invocată.

Astfel, dispoziţiile art. 11 pct. 11.1 lit. e) din Contractul de mandat încheiat sub nr. x/22.06.2016 prevăd că încetarea contractului prin revocarea mandatului de către mandant, poate interveni: fără notificare prealabilă, fără motivare şi fără intervenţia instanţei de judecată şi în situaţia în care în locul mandantului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul.

Referitor la motivarea actului administrativ atacat a precizat că ordinul contestat este motivat, indicând temeiul legal şi contractual ce conferă dreptul atât de a numi, cât şi de a revoca din funcţie, fiind emis pe baza şi în executarea legii, arătate în preambul, iar în formula introductivă a acestuia au fost cuprinse autoritatea emitentă, denumirea generică a actului, precum şi temeiurile juridice pe baza şi în executarea cărora actul a fost emis.

A arătat, de asemenea, că normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, cu modificările şi completările ulterioare, nu prevăd obligativitatea motivării în cazul actelor administraţiei publice de specialitate, ci doar a proiectelor de acte normative.

Referitor la daunele interese acordate de instanţa de fond, a învederat că acestea ar fi putut fi justificate doar în cazul în care revocarea ar fi fost întemeiată în baza art. 11 punctul 1 lit. b) din contract, or, aşa cum lesne se poate constata din analiza actului administrativ atacat, ipoteza care a generat decizia de revocare este cea de la art. 11 alin. (11.1) lit. e) liniuţa a doua din contract, respectiv încetarea contractului în situaţia în care locul mandantului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat contractul.

Mai mult decât atât, a susţinut că instanţa de fond, dând eficienţă clauzelor contractuale prevăzute de art. 11 alin. (11.1) lit. b), coroborate cu cele prevăzute de art. 5.2 lit. c) din Contractul de mandat nr. x/22.06.2016, în mod eronat l-a obligat la plata daunelor-interese, întrucât la art. 5.2 lit. c) se prevede că mandantul, prin Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva are obligaţia să plătească respectivele daune interese în ipoteza revocării mandatarului fără justă cauză şi nu Ministerul.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 20 martie 2020, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, reiterând, în esenţă, apărările formulate în faţa instanţei de fond

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor este nefondat, pentru următoarele considerente:

Potrivit motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Prin criticile formulate în susţinerea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a arătat, în esenţă, că instanţa de fond a interpretat/aplicat greşit dispoziţiile legale incidente în cauză.

Astfel, la data de 22 iunie 2016, a fost încheiat contractul de mandat nr. x/22.06.2016 între Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi intimatul-reclamant, acesta din urmă fiind numit administrator, membru în consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "Romsilva", pentru o durată de patru ani.

La data de 29 decembrie 2017, Ministerul Apelor şi Pădurilor, ca autoritate publică centrală cu atribuţii în domeniul silvic, a încheiat cu intimatul-reclamant actul adiţional nr. x la contractul de mandat nr. x/22.06.2016, continuându-şi îndeplinirea mandatului.

Prin Ordinul nr. 904/17.09.2018, emis de Ministrul Apelor şi Pădurilor, s-a dispus revocarea intimatului-reclamant, precum şi a altor două persoane (pentru care însă instanţa nu a fost învestită) din calitatea de administrator, membru în consiliul de administraţie al Regiei Naţionale a Pădurilor "Romsilva".

Intimatul-reclamant a solicitat anularea în parte a acestui ordin, iar instanţa de fond a constatat în principal că, în condiţiile în care actul administrativ atacat este nemotivat în ceea ce îl priveşte pe reclamant, devin incidente clauzele prevăzute la art. 5.2 lit. c) şi la art. 11 pct. 11.1 lit. b) din contractul de mandat nr. x/22.06.2016, care prevăd că în cazul revocării reclamantului fără justă cauză, mandantul să îi plătească daunele interese prevăzute de art. 11 pct. 11.1 lit. b).

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că, aşa cum în mod judios a reţinut şi judecătorul fondului, actul administrativ contestat este nemotivat în ceea ce priveşte dispoziţia de revocare a intimatului-reclamant.

În acest sens, în practica sa, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat că motivarea unui act administrativ urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte, în primul rând, o funcţie de transparenţă în profitul beneficiarilor actului, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat; permite, de asemenea, instanţei să realizeze controlul său jurisdicţional, deci în cele din urmă permite reconstituirea raţionamentului efectuat de autorul actului pentru a ajunge la adoptarea acestuia; ea trebuie să figureze chiar în cuprinsul actului şi să fie realizată de autorul său, or, simpla menţionare în cuprinsul ordinului contestat a prevederilor art. 3 lit. b), art. 5 alin. (2) lit. c) şi alin. (6) din O.U.G. nr. 109/2011 şi ale art. 13 alin. (5) din H.G. nr. 20/2017, care se referă la administrarea regiilor autonome, la competenţele autorităţii publice tutelare, precum şi la atribuţiile Ministrului Apelor şi Pădurilor, fără a face vreo referire la vreun caz particular de revocare a membrilor consiliului de administraţie, nu este de natură să conducă la concluzia că actul administrativ atacat este motivat.

În ceea ce priveşte dispoziţiile "art. 11 alin. (11).1 lit. e) din Contractul de mandat nr. x/22.06.2016 încheiat între Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor şi domnul A.", aşa cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă, clauza de la art. 11 pct. 11.1 lit. e) din contractul de mandat menţionat conţine două cazuri distincte de încetare a mandatului prin revocare, astfel, fila x: "e) prin revocarea mandatului de către Mandant, fără notificare prealabilă, fără motivare şi fără intervenţia instanţei de judecată: - în cazul în care administratorul este incapabil fizic de a-şi îndeplini obligaţiile asumate prin contract pe o perioadă de 90 de zile (...) - în cazul în care locul Mandantului este luat de o altă autoritate tutelară decât cea care a încheiat prezentul contract".

Or, incidenţa primului caz nu a fost susţinută nici măcar de recurentul-pârât, iar în ceea ce priveşte cel de al doilea caz, după intrarea în vigoare la data de 17 ianuarie 2017 a H.G. nr. 20/2017, prin care la art. 3 s-a dispus că "Ministerul Apelor şi Pădurilor se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile şi acordurile, precum şi în toate litigiile în care fostul Minister al Mediului, Apelor şi Pădurilor este parte (…)", chiar Ministerul Apelor şi Pădurilor a încheiat, în calitate de mandant, cu intimatul-reclamant, actul adiţional nr. x la contractul de mandat nr. x/22.06.2016, acesta din urmă continuându-şi îndeplinirea mandatului până la emiterea ordinului de revocare emis aproape un an mai târziu.

În consecinţă, în contextul în care motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, obiectivul său fiind prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului, iar această obligaţie nu este îndeplinită de actul contestat în cauză, în mod corect a reţinut instanţa de fond incidenţa clauzelor prevăzute la art. 5.2 lit. c) şi la art. 11 pct. 11.1 lit. b) din contractul de mandat nr. x/22.06.2016, care prevăd că în cazul revocării reclamantului fără justă cauză, mandantul să îi plătească daunele interese prevăzute de art. 11 pct. 11.1 lit. b).

În acest context, instanţa de recurs va respinge ca nefondată şi critica recurentului-pârât potrivit căreia în mod eronat ar fi fost obligat la plata daunelor-interese, întrucât la art. 5.2 lit. c) se prevede că mandantul, prin Regia Naţională a Pădurilor- Romsilva are obligaţia să plătească respectivele daune interese în ipoteza revocării mandatarului fără justă cauză şi nu Ministerul.

Astfel, potrivit clauzei prevăzută la art. 5.2 din contractul de mandat nr. x/22.06.2016, care este în acord cu prevederile art. 2027 şi ale art. 2032 alin. (1) din C. civ., mandantul este cel care are obligaţia achitării daunelor-interese, iar menţiunea că acesta are obligaţiile menţionate, prin Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, nu reprezintă decât o precizare a modalităţii prin care mandantul înţelege să îşi îndeplinească obligaţia care îi revine şi nu îl exonerează de răspundere în vreun mod.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinţei prevăzut de dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1), va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor împotriva sentinţei civile nr. 831 din 25 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 martie 2022.