Conflict of interest for a local mayor signing salary and professional advancement dispositions for his own son despite available delegation of powers

Şedinţa publică din data de 16 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 25 iulie 2014 sub nr. x/2014 pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea acestuia motivat de faptul că sesizările ce au stat la baza întocmirii sale sunt false, persoanele presupus semnatare neînsuşindu-şi un astfel de demers.

Prin cererea depusă la data de 28.07.2014 reclamantul a arătat că pentru perioada anterioară datei de 20.06.2008 operează termenul de decădere prevăzut de art. 11 din Legea nr. 176/2010.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 89/2018 pronunţată în data de 13 iunie 2018, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi a dispus anularea raportului de evaluare nr. x/8.07.2014 întocmit de Direcţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 89/2018 din 13 iunie 2018 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinică.

După expunerea pe larg a istoricului speţei, recurenta - pârâtă menţionează următoarele aspecte în susţinerea căii de atac promovate:

- hotărârea instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, întrucât s-a apreciat că raportul de evaluare nr. x iulie 2014 este nul deoarece sesizarea ce a stat la baza verificării respectării regimului juridic al incompatibilităţilor, a conflictului de interese şi de identificare a eventualelor diferenţe nejustificate în averea persoanelor evaluate ar fi fost o petiţie anonimă;

- procedura de evaluare s-a pornit iniţial în baza sesizării formulate de B., verificându-se respectarea prevederilor Legii 176/2010, constatându-se că nu au existat diferenţe nejustificative în averea reclamantului şi nici regimului juridic al incompatibilităţilor, fiind emisă lucrarea nr. x/II/25.05.2011, astfel încât, chiar şi în lipsa sesizării formulate de C., inspectorul de integritate ar fi continuat evaluarea respectării de către intimatul - reclamant şi a regimului juridic al conflictului de interese;

- în cauză a fost emis un raport de evaluare distinct, întrucât cercetarea a continuat sub aspectul verificării conflictului de interese;

- în mod eronat a constatat judecătorul fondului că raportul este anulabil, întrucât petiţia nu era anonimă, ea provenind de la o persoană fizică identificabilă, aspectele sesizate prin înscris au fost confirmate, inspectorul identificând, în urma procedurii, elemente privind încălcarea de către reclamant a regimului juridic al conflictelor de interese şi Legea 176/2010 prevede la art. 13 alin. (2) un singur caz de nulitate al unui raport evaluare, ce nu se poate aplica speţei;

- în cauză sunt incidente prevederile art. 70, art. 71, art. 76 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010 vizând conflictul de interese, art. 75 lit. c) din Legea nr. 393/2004, capitolul II, punctul 4 din Anexa nr. 8 a OMFP nr. 522/2003 privind Normele metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv, întrucât intimatul - reclamant a semnat un număr de 21 de dispoziţii în interesul fiului său D., acesta din urmă obţinând un folos material reprezentat de veniturile salariale încasate de la angajator - Primăria Poiana.

Mai mult prin Dispoziţia 37/30.06.2008 primarul - reclamant A. a aprobat ca fiul său să exercite controlul financiar preventiv propriu la Primăria Poiana. Ulterior, a dispus acordarea de beneficii salariale fiului său, constând într-un număr de 571 ore suplimentare, prin emiterea a 15 dispoziţii exclusiv pentru fiul D.. Tot în perioada mandatului de primar 2008-2012, intimatul-reclamant a dispus acordarea salariului de merit şi a unor sporuri la salariul de bază fiului său.

- în speţă interesul personal urmărit de intimatul reclamant este evident, actele semnate de către acesta făcând parte din categoria interesului personal, D. fiul primarului a obţinut venituri de la angajatorul Primăria Poiana;

- în mod greşit instanţa de fond a apreciat că dacă reclamantul ar fi refuzat semnarea dispoziţiilor de acordare a sporurilor sau majorărilor salariale, s-ar fi pus problema încălcării dispoziţiilor actului normativ prin care Guvernul a dispus acordarea acestora, respectiv Legea 677/2001, Ordonanţa nr. 6/2007, Ordonanţa nr. 9/2008, întrucât primarul avea posibilitatea să îşi delege atribuţiile conform art. 65 din Legea 215/2001;

- prin natura funcţiei cu care a fost investit, primarul slujeşte interesele comunităţii din care face parte, astfel că îi revine obligaţia să respecte normele imperative ce îi revin în conformitate cu prevederile Legii nr. 161/2003.

Relevantă în cauză este definiţia dată conflictului de interese de Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştrii al Consiliului Europei coroborată cu considerentele Deciziei nr. 81/27.02.2013 a Curţii Constituţionale, în sensul că reclamantul a avut un interes personal, iar exercitarea atribuţiilor sale oficiale nu doar pare, ci este influenţată în mod direct de atingerea acestui interes.

4. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 7 ianuarie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 12 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 16 martie 2021, prin încheierea de şedinţă din data de 17 aprilie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând recursul prin prisma motivului de casare invocat şi a prevederilor legale incidente, Înalta Curte reţine caraterul său fondat, pentru următoarele considerente:

Intimatul-reclamant A. a contestat Raportul de evaluare nr. x/08.07.2014 emis de Agenţia Naţională de Integritate prin care s-a reţinut că, în calitate de primar, s-a aflat în conflict de interese, conform art. 70 din Legea nr. 161/2003, întrucât a emis şi semnat mai multe dispoziţii în interesul fiului său D., în baza cărora acesta, în calitate de angajat al primăriei, a beneficiat de avantaje materiale.

Curtea a admis acţiunea şi a anulat raportul de evaluare, considerând că autoritatea pârâtă a interpretat eronat din Legea nr. 176/2010, conflictul de interese nu poate fi generat de respectarea unui drept al salariatului prin emiterea unor dispoziţii, aşa cum se stabileşte prin raport.

Împotriva sentinţei pronunţate de prima instanţă, pârâta a declarat recurs, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material) prin raportare la dispoziţiile art. 70, art. 71, art. 76 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010 vizând conflictul de interese, art. 75 lit. c) din Legea nr. 393/2004, capitolul II, punctul 4 din Anexa nr. 8 a OMFP nr. 522/2003 privind Normele metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv.

Acest motiv este întemeiat.

Judecătorul fondului a făcut o greşită interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente, considerând că legiuitorul a intenţionat să excepteze actele semnate de primar în calitate de reprezentant al angajatorului Primăria Poiana pentru fiul său de la constatarea conflictului de interese.

Astfel, la data de 25.05.2011 Agenţia Naţională de Integritate, a înregistrat lucrarea nr. x/25.05.2011, având la bază sesizarea domnului B., prin care au fost semnalate aspecte referitoare la faptul că A. - primarul a dobândit o avere mai mare decât veniturile realizate, la care a conexat ulterior, sesizarea nr. x/30.06.2011 având ca obiect nerespectarea regimului juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese.

Sub aspect procedural au fost îndeplinite cerinţele Legii nr. 176/2010 referitoare la informarea persoanei evaluate cu privire la declanşarea evaluării averii dobândite, a respectării regimului juridic al incompatibilităţilor şi conflictelor de interese, în perioada exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice, şi totodată a fost înştiinţată că are dreptul să fie asistată sau reprezentată de avocat. Informarea înregistrată sub nr. x/30.08.2011 a fost transmisă prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire, primirea fiind confirmată la data de 07.09.2011.

Instanţa de fond a reţinut că, reclamantul A. a exercitat funcţia de primar al com. Poiana jud. Galaţi, în mandatul 2012 - 2016, fiind validat prin sentinţa civilă nr. 1722/21.06.2012 a Judecătoriei Tecuci jud. Galaţi. Conform datelor şi informaţiilor transmise de Primăria com. Poiana A. exercită funcţia de primar al comunei Poiana, încă din anul 2004, aflându-se în al treilea mandat consecutiv.

Evaluarea elementelor de conflict de interese privind pe A. se raportează la perioada mandatului 2008 - 2012, în baza documentelor aflate la dosar.

Prin adresa nr. x/2014 depusă la dosar la data de 24.05.2018, intimata Agenţia Naţională de Integritate a arătat că îşi desfăşoară activitatea de evaluare pe trei paliere distincte: Respectarea regimului juridic al incompatibilităţilor; Respectarea regimului juridic al conflictelor de interese şi Identificarea eventualelor diferenţe nejustificate în averea persoanelor evaluate.

Întrucât în urma evaluării efectuate de către inspectorul de integritate nu s-au constatat diferenţe semnificative în averea reclamantului şi nici încălcări ale regimului juridic al incompatibilităţilor, lucrarea nr. x/25.05.2011 a fost clasată, procedura de evaluare continuând în ceea ce priveşte respectarea de către acesta a regimului juridic al conflictelor de interese (având la bază sesizarea nr. x/30.06.2011), fiind finalizată prin emiterea Raportului de evaluare nr. x/08.07.2014.

Instanţa de fond a reţinut eronat că semnarea dispoziţiilor pentru acordarea orelor suplimentare, pentru acordarea unor majorări salariate şi a unor sporuri, emiterea dispoziţiilor în vederea promovării în gradul profesional şi în gradul de salarizare sau desemnării fiului său, D., în scopul efectuării controlului financiar preventiv nu sunt apte să conducă la concluzia existenţei conflictului de interese.

Conflictul de interese de natură administrativă este reglementat de drept comun în art. 70 din Legea nr. 161 din 2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, astfel:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

De asemenea, evaluarea conflictelor de interese este reglementată de art. 20 şi urm. din Legea nr. 176/2010.

Aceste dispoziţii se completează cu prevederile art. 75 lit. a) din Legea nr. 393/2004 (prin care aleşii locali pot anticipa o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu pentru sine sau soţ, soţie rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv) şi cu capitolul II, punctul 4 din Anexa nr. 8 a OMFP nr. 522/2003 privind Normele metodologice generale referitoare la exercitarea controlului financiar preventiv (la lit. f) - nu pot fi desemnate pentru exercitarea controlului financiar preventiv propriu persoane care sunt soţi sau rude de gradul I cu conducătorul entităţii publice pe lângă care urmează să exercite această activitate).

Din coroborarea acestor prevederi legale, reiese că raţiunea legiuitorului a fost în toate aceste acte normative aceea de a asigura imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, prin prevenirea intervenirii unor situaţii care le-ar putea afecta prin existenţa unui interes patrimonial al persoanei evaluate.

Or, nu se poate pretinde în mod rezonabil că un astfel de interes nu ar exista în cazul semnării Dispoziţiei nr. 37/30.06.2008 prin care primarul - reclamant A. a aprobat ca fiul său să exercite controlul financiar preventiv propriu la Primăria Poiana sau când a dispus acordarea de beneficii salariale fiului său, constând într-un număr de 571 ore suplimentare, prin emiterea a 15 dispoziţii exclusiv pentru fiul D. sau acordarea salariului de merit şi a unor sporuri la salariul de bază fiului său.

De altfel, şi art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei defineşte conflictul de interese arătând că acesta "apare atunci când funcţionarul public sau demnitarul are un interes personal care influenţează sau pare să influenţeze îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau organizaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public sau demnitarul le are faţă de persoanele enumerate mai sus."

Într-o astfel de situaţie, demnitarul sau funcţionarul public are obligaţia de a nu participa la decizia în care interesul personal este de natură să-i afecteze obiectivitatea:

"ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor" legale, iar în cauză intimatul-reclamant avea posibilitatea să îşi delege atribuţiile conform art. 65 din Legea 215/2001, viceprimarului, secretarului unităţii administrativ - teritoriale, conducătorilor compartimentelor funcţionale, etc.

Faţă de împrejurările de fapt şi de drept expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut, în parte, o greşită aplicare a prevederilor legale mai sus menţionate la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate cu consecinţa respingerii în tot a acţiunii.

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, casând sentinţa recurată şi, pe fond, respingând acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE împotriva sentinţei nr. 89/2018 din 13 iunie 2018 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Respinge acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 martie 2021.