Competence of the Court of Accounts over state-majority enterprises and res judicata effect on audit jurisdiction

Şedinţa publică din data de 16 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 21 martie 2017 sub nr. x/2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.A a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi anularea în parte a încheierii nr. 9/23.02.2017 emisa de Curtea de Conturi a Romaniei - Departamentul IV; anularea în parte a Deciziei nr. 11/23.12.2016 emisa de Curtea de Conturi a României- Departamentul-IV- Directia 2 şi a Raportului de control inregistrat sub nr. x/29.11.2016 incheiat in urma actiunii de control efectuata dee Curtea de Conturi prin Departamentul IV ("Raportul") şi obligarea pârâtei la plata tuturor cheltuielilor de judecata ocazionate de solutionarea prezentului demers procesual, în temeiul art. 453 C. proc. civ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 4452 pronunţată în data de 21 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4452 din 21 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi în principal, sub aspectul vizând efectele lucrului judecat, solicită respingerea excepţiei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, urmând ca aceasta să se pronunţe asupra aspectelor de fond privind lipsa competenţei Curţii de Conturi în realizarea controlului activităţii A. şi în subsidiar, admiterea acţiunii ca temeinică şi legală.

După expunerea pe larg a istoricului speţei, recurenta - reclamantă menţionează următoarele aspecte în susţinerea căii de atac promovate:

- instanţa de fond nu a motivat în nici un fel înlăturarea aspectelor invocate de instituţia reclamantă, a ignorat cu desăvârşire înscrisurile depuse la dosarul cauzei, din care rezulta fără putinţă de tăgadă faptul că instituţia pârâtă nu era competentă să efectueze controlul şi totodată, că pentru serviciile contractate nu aveau personal propriu;

- referitor la competenţa Curţii de Conturi de a efectua controlul asupra activităţii A., arată că în cauză nu este incidentă puterea de lucru judecat. Totodată datorită particularităţilor structurii acţionariale de la momentul efectuării controlului, activitatea reclamantei nu putea constitui obiectul controlului ce în mod specific este efectuat de pârâtă.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, în cauză nu poate fi reţinută incidenţa art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. referitoare la puterea lucrului judecat cu trimitere la dosarul x/2013, întrucât la acel moment A. era deţinută integral de stat, iar începând cu anul 2014 acesta este minoritar.

Puterea lucrului judecat priveşte acele aspect care au un caracter static şi perpetuu, or nu poate fi opus efectul pozitiv al lucrului judecat asupra unor elemente care au un caracter temporar dinamic, în cauză A. fiind privatizată statul nu mai este acţionar majoritar şi astfel, ea nu mai poate fi calificată întreprindere publică în sensul O.U.G. nr. 109/2011, astfel că activitatea acesteia este supusă reglementărilor ce în mod specific privesc societăţile private.

Statutul A. de filială a A. nu constituie un argument în sensul atragerii competenţei Curţii de Conturi în verificarea activităţii sale, atâta vreme cât nu sunt incidente prevederile art. 23 lit. d) din Legea nr. 94/1992.

- Referitor la aspectele de fond, vizând nelegalitatea pct. 2 din Încheiere, prin care a fost soluţionată contestaţia reclamantei împotriva neregularităţilor expuse la pct. 4 şi 5 din Decizie, pentru înlăturarea cărora au fost dispuse măsurile II.6 şi II.7, menţionează că în mod eronat s-a reţinut că serviciile prestate de către A. S.A. în baza contractelor de prestări servicii nr. x/31.01.2013 în sumă de 3.128.815 RON şi 95/29.03.2013 şi contractelor de mandat x/31.01.2012 şi y/29.03.2013 în sumă de 3.103.581 RON, reprezintă de fapt atribuţiile de serviciu ale angajaţilor A.;

Menţionează că, pornind de la premisa consolidată că instanţa de fond că A. nu ar fi dovedit prestarea efectivă a serviciilor contractate de către A., înţelege să critice doar reţinerea în mod neîntemeiat a încălcării de către reclamantă a principiului eficienţei, eficacităţii şi economicităţii, respectiv încălcarea în acest fel a art. 6 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 82/1991 şi art. 46 din Ordinul nr. 3055/2009.

- contractele încheiate respectă întru totul principiul eficientei utilizări a fondurilor publice, inclusiv în raport de prevederile O.U.G. nr. 34/2006, deşi sumele de bani utilizate nu fac parte din categoria fondurilor publice;

- din cuprinsul înscrisurilor depuse la dosar rezultă cu claritate că prestarea de servicii şi consultanţă, de către A. S.A. în beneficiu A. nu s-a suprapus cu activităţile personalului propriu, prestarea serviciilor de către personalul recurentei reclamante impunându-se în completarea volumului de activităţi ce nu putea fi acoperită cu forţe proprii, dar şi pentru obţinerea unor avantaje financiare din achiziţiile centralizate.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata- pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 7 ianuarie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 12 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 16 martie 2021, prin încheierea de şedinţă din data de 17 aprilie 2019.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei atacate prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, prin raportare la prevederile legale incidente, dar şi la contextul factual al cauzei, constată că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare expuse.

Reclamanta a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Incheierea nr. 9/23.02.2017, Decizia nr. 11/23.12.2016 si Raportul de control înregistrat sub nr. x/29.11.2016 emise de pârâta Curtea de Conturi.

Prin actele contestate s-au reţinut ca si abateri de la legalitate, în sarcina reclamantei efectuarea de plăţi către S.C. A. S.A., (i) în baza Contractelor de prestări servicii nr. x/31.01.2011 si nr. y/29.03.2013, in suma de 3.128.815 RON pentru cheltuieli de servicii (in domeniul achiziţiei, economic, juridic, resurse umane, comercial etc.) si de consultanta achiziţionate pentru activităţi pentru care, prin ROF, au fost prevăzute atribuţii în sarcina compartimentelor funcţionale ale societăţii (implicit în atribuţiile salariaţilor entităţii), si fără a avea la baza documente care să certifice prestarea acestor servicii la nivelul plaţilor efectuate; (ii) in baza Contractelor de mandat nr. x/31.01.2012 si y/29.03.2013, în suma de 3.103.581 RON pentru cheltuieli cu servicii de mandat(de reprezentare a intereselor societăţii), deşi reclamanta a fost organizată si reprezentată prin management numit in condiţiile legii, si fără a avea la baza documente care sa certifice prestarea efectivă a activităţii contractate.

Instanţa de fond a respins acţiunea apreciind că sunt neîntemeiate criticile reclamantei aduse actelor administrative.

Împotriva acestei soluţii, reclamanta a declarat recurs apreciind că instanţa de fond a încălcat normele de drept material, nu a cercetat şi nu s-a pronunţat asupra tuturor motivelor invocate.

Motivele de casare invocate de recurenta-reclamantă în susţinerea recursului promovat în cauză sunt prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte critica referitoare la nemotivarea hotărârii recurate (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), Înalta Curte reţine că este nefondată.

Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunţată de instanţă ca urmare a soluţionării cauzei cu care a fost investită va cuprinde:

"...motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Respectarea acestei cerinţe are valoare de principiu şi se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO.

Jurisprudenţa CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situaţia în care instanţa procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor şi mijloacelor de probă ale părţilor, pentru a le aprecia pertinenţa.

Examinând considerentele sentinţei recurate, se constată că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susţinerilor părţilor, expunând pe larg motivele pentru care a admis, respectiv cele pentru care a înlăturat argumentele părţilor, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, care afirmă că instanţa de fond a făcut o motivarea contradictoriu cu încălcarea prevederilor legale incidente cauzei, fără a aduce o argumentare convingătoare soluţiei pronunţate.

Critica vizând faptul că judecătorul fondului nu a cercetat şi nu s-a pronunţat asupra tuturor motivelor invocate, nu poate fi reţinută de către instanţa de control judiciar şi pentru faptul că instanţa nu este întotdeauna datoare să analizeze separat fiecare susţinere a părţilor, putând selecta sau grupa argumentele utile în soluţionarea cauzei.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Pentru a răspunde criticilor formulate de recurentul-reclamant cu privire la sentinţa atacată, Înalta Curte reţine că acestea pot fi sintetizate în două critici, respectiv că, în mod nelegal prin hotărârea atacată s-a reţinut autoritatea de lucru judecat asupra faptului că instituţia pârâtă are competenţă să efectueze controlul şi totodată, că pentru serviciile contractate aveau personal propriu.

Înalta Curte nu poate primi susţinerea recurentei potrivit căreia hotărârea recurată încalcă normelor de drept material, aplicându-se texte de lege străine situaţiei de fapt şi prin extinderea unor norme juridice dincolo de ipotezele la care se aplică.

Sub acest aspect judecătorul fondului a arătat cu claritate prevederile legale incidente, fără a adăuga la actul atacat, extrăgând cu cuprinsul actelor contestate esenţa, respectiv textele de lege indicate şi a răspuns conform acestora tuturor criticilor aduse de către reclamantă actelor administrative.

În cauză, ceea ce nu s-a contestat în cuprinsul motivelor de recurs este soluţia şi concluzia la care s-a ajuns în dosarul x/2013 al Curţii de Apel Bucureşti, prin sentinţa civilă nr. 822/11.03.2014 a Curţii de Apel Bucureşti, iar în recurs prin decizia nr. 1634/04.05.2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cererea de chemare în judecată formulată de S.C. A. S.A. fiind în mod definitiv respinsă.

Instanţa de fond a constatat că în dosarul x/2013 al Curţii de Apel Bucureşti "Reclamanta a invocat ca motiv general de nulitate a actelor ... necompetenţa Curţii de Conturi de a efectua control la societatea reclamantă. A contestat măsura dispusă privind nelegala angajare şi decontare de servicii şi de consultanţă de specialitate pentru activitatea serviciilor/birourilor din structura organizatorică în condiţiile în care exista angajat personal de specialitate cu atribuţii stabilite în ROF, măsură similară cu cea din prezenta cauză şi o altă măsură privind acordarea de indemnizaţii secretarilor tehnici ai Consiliului de Administraţie şi Adunării Generale a Acţionarilor, măsură care nu se regăseşte în prezenta cauză." şi că " este incident în prezenta cauză efectul pozitiv al lucrului judecat prin sentinţa civilă nr. 822/11.03.2014 a Curţii de Apel Bucureşti, definitivă prin decizia nr. 1634/04.05.2017 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, problema litigioasă fiind aceeaşi, reclamanta invocând în prezenta cauză aceleaşi aspecte precum în litigiul anterior"

Critica recurentei în ceea ce priveşte competenţa Curţii de Conturi de a efectua controlul asupra activităţii A., întrucât datorită particularităţilor structurii acţionariale de la momentul efectuării controlului, activitatea reclamantei nu putea constitui obiectul controlului ce în mod specific este efectuat de pârâtă, nu este fondată.

Recurenta - reclamantă a mai susţinut şi că, din anul 2014 Statul Român nu mai este acţionar majoritar, astfel că pârâta - intimată nu mai este competentă să efectueze control asupra sa.

Înalta Curte constată că societatea recurentă a omis să precizeze că deşi, din luna iulie 2014, structura acţionarială a acesteia s-a schimbat, Statul Român nemaifiind acţionar majoritar, controlul a fost efectuat pentru perioada 01 ianuarie 2013 - 30 iunie 2014 când capitalul social al S.C. A. S.A. era deţinut de A. S.A. în procent de 78%(cu acţionar unic Statul Român) şi de S.C. Fondul Proprietatea S.A. în procent de 22 %, conform actului constitutiv.

În acest context, conform celor reţinute de către instanţa de fond, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 431 alin. (2) din C. proc. civ. referitoare la puterea lucrului judecat cu trimitere la dosarul x/2013, întrucât în ambele speţe A. era deţinută integral de stat şi abia începând cu luna iulie 2014 acesta este minoritar.

Puterea lucrului judecat priveşte acele aspect care au un caracter static şi perpetuu şi poate fi opus efectul pozitiv al lucrului judecat asupra unor elemente care au un caracter temporar dinamic, în cauză A. nu era privatizată la momentul controlului, statul era acţionar majoritar şi astfel, ea era întreprindere publică în sensul O.U.G. nr. 109/2011, astfel că activitatea acesteia nu este supusă reglementărilor ce în mod specific privesc societăţile private.

Statutul A. de filială a A. constituie un argument în sensul atragerii competenţei Curţii de Conturi în verificarea activităţii sale, atâta vreme cât sunt incidente prevederile art. 23 lit. d) din Legea nr. 94/1992.

Prin urmare, criticile recurentei-reclamante sub acest aspect sunt nefondate Curtea de Conturi era competentă general de a efectua control la societatea reclamantă până la 1 iulie 2014, în cauză fiind incidentă puterea de lucru judecat a considerentelor definitiv reţinute prin hotărârile judecătoreşti mai sus-menţionate, situaţia de fapt fiind aceeaşi în cele două cauze.

Înalta Curte nu poate reţine motivarea societăţii recurente referitoare la aspectele de fond, vizând nelegalitatea pct. 2 din Încheiere, prin care a fost soluţionată contestaţia împotriva neregularităţilor expuse la pct. 4 şi 5 din Decizie, pentru înlăturarea cărora au fost dispuse măsurile II.6 şi II.7, în sensul că în mod eronat s-a reţinut că serviciile prestate de către A. S.A. în baza contractelor de prestări servicii nr. x/31.01.2013 în sumă de 3.128.815 RON şi 95/29.03.2013 şi contractelor de mandat x/31.01.2012 şi y/29.03.2013 în sumă de 3.103.581 RON, reprezintă de fapt atribuţiile de serviciu ale angajaţilor A..

Sub acest aspect se constată că, prin măsurile contestate s-a dispus ca societatea reclamantă prin conducere să dispună măsuri şi să intre în legalitate privind:, angajarea şi decontarea de servicii de consultanţă de specialitate pentru activitatea serviciilor/birourilor din structura organizatorică, pentru care, are angajat personal de specialitate cu atribuţii stabilite în ROF", " … în perioada ianuarie 2013 - iunie 2014, în vederea identificării şi a altor cazuri de servicii achiziţionate pentru activităţi, pentru care entitatea avea angajat personal specializat cu atribuţii corespunzătoare stabilite prin ROF şi fără a avea la bază documente care să certifice prestarea efectivă a serviciilor facturate", "angajarea şi decontarea de servicii de mandat (de reprezentare a intereselor societăţii pentru activitatea proprie" şi " … în perioada ianuarie 2013 - iunie 2014, în vederea identificării şi a altor cazuri de servicii achiziţionate pentru activităţi derulate în interesul propriu al S.C. A. S.A. de servicii pentru care entitatea avea angajat personal specializat cu atribuţii corespunzătoare stabilite prin ROF … ".

În concret, deşi societatea avea un număr de 1243 persoane cu atribuţii ce acopereau toate domeniile, a achiziţionat suplimentar în baza Contractelor de prestări servicii nr. x/31.01.2011 si nr. y/29.03.2013, în sumă de 3.128.815 RON pentru cheltuieli de servicii (in domeniul achiziţiei, economic, juridic, resurse umane, comercial etc.) si de consultanta achiziţionate pentru activităţi pentru care, prin ROF, au fost prevăzute atribuţii în sarcina compartimentelor funcţionale ale societăţii (implicit în atribuţiile salariaţilor entităţii), si fără a avea la baza documente care să certifice prestarea acestor servicii la nivelul plaţilor efectuate şi în baza Contractelor de mandat nr. x/31.01.2012 si y/29.03.2013, în suma de 3.103.581 RON pentru cheltuieli cu servicii de mandat(de reprezentare a intereselor societăţii).

Înalta Curte precizează că, atât timp cât societatea reclamantă a achitat, din fonduri publice, sume de bani pentru servicii ce intrau în atribuţii aparatului său nici nu mai era nevoie să dovedească prestarea efectivă a serviciilor contractate de către A., pentru a fi dovedită încălcarea de către recurentă a principiului eficienţei, eficacităţii şi economicităţii, respectiv încălcarea în acest fel a art. 6 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 82/1991 şi art. 46 din Ordinul nr. 3055/2009.

Totodată, se reţine că în perioada supusă controlului contractele încheiate nu respectă principiul eficientei utilizări a fondurilor publice şi din cuprinsul înscrisurilor depuse la dosar rezultă cu claritate că prestarea de servicii şi consultanţă, de către A. S.A. în beneficiu A. s-a suprapus cu activităţile personalului propriu, prestarea serviciilor de către personalul recurentei reclamante puteau fi acoperită cu forţe proprii şi nu a dovedit obţinerea unor avantaje financiare din achiziţiile centralizate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că în cauză nu au fost identificate elemente care să fie de natură a produce o îndoială serioasă în privinţa legalităţii hotărârii recurate, prima instanţă aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente raportat la starea de fapt reţinută, în condiţiile în care în calea de atac a recursului obiectul judecăţii îl vizează doar chestiunile de drept. Astfel fiind, aspectele invocate de către recurentă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar.

Pentru considerentele expuse, constatând că sentinţa recurată nu este afectată de nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul promovat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 4452 din 21 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 martie 2021.