Judicial suspension of administrative termination of hospital manager: substantive illegality arguments inadmissible under summary "justified case" standard

Şedinţa publică din data de 16 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 3 martie 2020 sub nr. x/2020 pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Sănătăţii - Ministerul Sănătăţii suspendarea Ordinului nr. R 151/18.02.2020 privind încetarea contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între reclamant, în calitate de manager al Institutului de Psihiatrie "Socola" Iaşi, Iaşi şi Ministerul Sănătăţii.

Prin cererea depusă la data de 17.03.2020, reclamantul i-a solicitat instanţei să dispună şi suspendarea Ordinului nr. R 163/21.02.2020 privind numirea domnului B. în funcţia de manager interimar al Institutului de Psihiatrie "Socola" Iaşi şi introducerea în cauză a acestuia în calitate de beneficiar al actului.

La data de 27.03.2020, Institutul de Psihiatrie "Socola" Iaşi a formulat o cerere de intervenţie accesorie.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 51/2020 pronunţată în data de 18 mai 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondate cererile de suspendare formulate de reclamantul A., în calitate de manager al Institutului de Psihiatri Socola - Iaşi, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Sănătăţii - Ministerul Sănătăţii, Ministerul Sănătăţii, şi B., cu privire la Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R 62/15.01.2019 şi la Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R 163/21.02.2020 şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Institutul De Psihiatrie Socola, în favoarea pârâtului Ministrul Sănătăţii - Ministerul Sănătăţii.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 51/2020 pronunţată la 8 mai 2020 de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca netemeinice.

Susţine că hotărârea a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, întrucât contrar susţinerilor instanţei de fond, în speţă era îndeplinită şi condiţia cazului bine justificat pentru următoarele considerente:

- actele a căror suspendare o solicită nu au fost motivate, desi s-a susţinut că motivarea Ordinului 151/2020 rezultă din rapoartele de control aprobate de Ministerul Sănătăţii.

Sub acest aspect arată că unul dintre rapoarte este din anul 2015 şi priveşte un alt mandat, iar pentru celelalte 2 din anul 2019 a dus la îndeplinire tot ce i s-a impus, iar pentru ce nu a putut rezolva a prezentat motivele.

- prima instanţă a analizat superficial actele premergătoare emiterii ordinului, fără a observa contradicţia dintre conţinutul adresei nr. x/2020 de înaintare a Hotărârii privind propunerea de revocare şi menţiunile din Tabelul anexă alăturat adresei;

- s-a dispus suspendarea sa, desi indicatorii de performanţă ai activităţii sale manageriale aprobaţi de Ministerul Sănătăţii au fost spre foarte bine;

- indicatorii de performanţă ai activităţii managerului pe anul 2019 nu au fost evaluaţi conform Ordinului nr. 112/2017 de către o comisie numită de Ministerul Sănătăţii, dovedind astfel aparenţa de nelegalitate a ordinului întemeiat pe dispoziţiile art. 22 lit. b), dar instanţa de fond a adăugat motive noi în baza Ordinului R 151/18.02.2020 emis între instituţii, act ce nu face parte din categoria actelor premergătoare;

- potrivit dispoziţiilor legale incidente cauzei (art. 3, art. 4 alin. (2) şi art. 41 alin. (1) din Ordinul MS nr. 112/2017) se putea dispune încetarea mandatului său după un interval de 6 luni de la evaluare la care să primească calificativul satisfăcător;

- Ordinul R 151/2020 s-a emis în baza prevederilor art. 22 alin. b, i, k, din contractul de management nr. x/15.01.2019.

În acest sens arată că nu trecuse 1 an de la data numirii sale în funcţie, timp în care nu ar fi trebuit să realizeze indicatorii de performanţă şi nici nu a fost evaluat de o comisie care să stabilească aceste aspect.

Mai mult nu s-a dovedit că au existat abateri de la legislaţia în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienţilor sau a salariaţilor sau că nu ar fi remediat abaterile ce îi erau imputabile în termenul stabilit de organele sau instituţiile de control.

- Ordinul 151/2020 nu cuprinde calea de atac, astfel că trebuia să se constate nulitatea acestuia.

În finalul susţinerilor sale precizează că, toate motivele de nelegalitate invocate împotriva Ordinului nr. 151/2020 se răsfrâng şi asupra Ordinului 163/2020 (care vizează numirea interimară/provizorie a postului de manager).

4. Apărări formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au depus întâmpinări şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 18 august 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 16 matir 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Reclamantul a fost numit prin Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. R 63/15.01.2019 manager al Institutului de Psihitrie Socola, Iaşi încheind Contractul de Management nr. x/15.01.2019 pe o perioadă de 4 ani.

La data de 07.02.2020 membrii Consiliului de Administraţie Institutului de Psihiatrie "Socola" Iaşi, conform art. 187 alin. (10) lit. f) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu majoritate de voturi, au hotărât transmiterea spre aprobare, către Ministrul Sănătăţii a propunerii de revocare din funcţia de manager ocupată de către domnul A., în temeiul clauzelor de revocare a contractului de management şi a Legii nr. 95/2006.

Prin Ordinul nr. R 151/18.02.2020 s-a dispus încetarea Contractului de management nr. x/15.01.2019 încheiat între reclamantul şi Ministerul Sănătăţii, în special raportat la art. 22 lit. b), i) şi k) din Contractul de management nr. x/15.01.2019. Ulterior s-a emis Ordinul 163/21.02.2020 prin care a fost numit manager interimar al spitalului domnul B..

Ordinului nr. 151/18.02.2020 a avut ca suport Hotărârea Consiliului de Administraţie din data de 07.02.2020, prin care s-a propus Ministrului Sănătăţii revocarea din funcţia de director al Institutului de Psihiatrie "Socola" Iaşi a dr. A., având în vedere analiza Rapoartelor de control nr. x/21.05.2015, nr. y/23.04.2019 şi nr. VSC/14.11.2019 aprobate de Ministrul Sănătăţii.

Examinând hotărârea atacată în raport cu criticile formulate şi motivele de casare invocate, cu luarea în considerare a circumstanţelor cauzei şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că recursul reclamantului este nefondat.

În cadrul unei cereri de suspendare, instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei procedurale de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Referitor la modalitatea în care s-a analizat condiţia cazului bine justificat, recurentul susţine că instanţa de fond în mod greşit a invocat limitele învestirii, excluzând aspecte evidente de nelegalitate, care pot fi identificate cu uşurinţă fără nicio administrare suplimentară de probatorii.

Aprecierea recurentului este eronată, întrucât instanţa de fond a decelat între argumentele aduse în susţinerea cererii de suspendare şi le-a analizat exclusiv pe cele apte să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără efectua o analiză pe fond a sancţiunii, şi fără a depăşi limitele unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În acest sens, instanţa a răspuns acelor argumente care invocau, în aparenţă, aspecte de nelegalitate, extrinseci situaţiei ce a generat aplicarea sancţiunii, circumscrise respectării dreptului la apărare, respectarea principiului legalităţii administrării probatoriului. Celelalte aspecte dezvoltate în cererea de suspendare, respectiv nelegalitatea şi contradictorialitatea adreselor care însoţeau ordinele contestate, au fost apreciate ca fiind chestiuni de fond supuse analizei în contestaţia formulată împotriva actului administrativ.

Recurentul - reclamant consideră că prima instanţă ar fi trebuit să analizeze argumentele de substanţă care susţineau vădita nelegalitate a ordinelor a căror aparenţă de temeinicie/netemeinicie poate fi constatată fără administrarea de probe suplimentare şi fără antamarea fondului, de principiu prin simpla verificare a conţinutului lor prin raportare la dispoziţiile Legii 95/2006 şi compararea lor cu înscrisurile însoţitoare.

Opinia recurentului asupra a ceea ce înseamnă verificarea aparenţei dreptului este greşită, întrucât analiza unor aspecte ce ţin de modalitatea de evaluare şi interpretare a probatoriului deja administrat presupune efectuarea unui control de temeinicie asupra soluţiei conţinute în actul administrativ atacat, ce nu poate fi admis în cadrul procesual limitat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Reluând punctual fiecare argument analizat de instanţa de fond în verificarea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, recurentul a formulat critici distincte după cum urmează:

A criticat superficialitatea studierii acelor premergătoare şi a ordinelor contestate. În acord cu soluţia pronunţată de prima instanţă, Înalta Curte constată că procedura de verificare a înscrisurilor este una sumară, iar o analiză mai profundă asupra acestora, chiar la nivel de aparenţă ar avea ca rezultat prejudecarea fondului cauzei.

Aceleaşi concluzii se impun şi în ceea ce priveşte susţinerea că există o contradicţie în cuprinsul înscrisurilor, că au fost menţionate acte care nu au caracterul de acte administrative. Astfel, critica este nefondată din punctul de vedere al verificării temeiurilor cererii de suspendare, întrucât nu susţine, în mod aparent, un motiv de nelegalitate ce ar afecta în tot prezumţia de validitate a actului atacat.

Recurentul - reclamant a reluat argumentele privind nelegala includere între actele care au stat la baza ordinului contestat a unui raport din anul 2015, care privea un alt mandat.

În privinţa acestei critici, se constată în principal că în anul 2015 managerul era acelaşi, respectiv recurentul reclamant din prezenta cauză, context în care prima instanţă a analizat în mod legal, la nivel de aparenţă, alături de rapoartele din anul 2019 şi raportul din anul 2015, constatând că nu au fost implementate măsurile, aspect care a condus la un dezechilibru financiar în cadrul Institutului de Psihiatrie "Socola" Iaşi.

Instanţa de control judiciar constată că argumentele privind nelegalitatea probelor administrate în cauză, a presupusei adăugări de motive noi de către judecătorul fondului, nu se circumscriu noţiunii de împrejurări apte să producă o îndoială serioasă asupra legalităţii actului la nivelul aparenţelor, fără prejudecarea fondului.

Faptul că instanţa de fond nu a analizat criticile privind nelegalitatea actelor şi nerespectarea termenului prevăzut de lege pentru desfacerea contractului de muncă (din funcţia de manager) nu reprezintă un aspect de nelegalitate al hotărârii, în condiţiile în care şi acest aspect ţine de fondul cauzei.

Cu privire la condiţia pagubei iminente se constată că argumentele instanţei au fost dezvoltate pe două planuri.

Pe de o parte, instanţa de fond constată că, în plan personal este îndeplinită, diferenţa pecuniară dintre salariul de manager şi cel de medic, fiind semnificativă, ţinând cont şi de contractele de credit prezentate.

Într-un plan subsidiar, instanţa a analizat distinct şi îndeplinirea acestei condiţii prin prisma perturbării activităţii Institutului de Psihiatrie "Socola" Iaşi, concluzionând că nu este îndeplinită. A constat judecătorul fondului că posibilele perturbări din cadrul instituţiei (concedierea unor angajaţi, dificultăţi generate de numirea unui manager interimar) nu sunt, în aparenţă, consecinţa unor acte nelegale, astfel că nu pot justifica dispunerea unei măsuri de suspendare.

Pornind de la premisa că ambele condiţii prevăzute în art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie îndeplinite în mod cumulativ, fără a se putea pretinde că sunt indisolubil legate în sensul că paguba iminentă, conform legii, ar putea decurge doar din executarea unui act care nu beneficiază de prezumţia de legalitate, Înalta Curte reţine că în speţă nu este dovedită o legătură de cauzalitate dintre actul presupus nelegal şi situaţia activităţii Institutului de Psihiatrie "Socola" Iaşi, o astfel de dovadă nefiind făcută nici în recurs.

Se constată că verificarea viciilor de legalitate invocate de parte presupune analiza unui material probatoriu care nu poate fi administrat decât cu ocazia judecării pe fond a pricinii şi, de asemenea, consecinţele acestor vicii nu sunt evidente impunând o dezbatere amplă de natură să lămurească în detaliu toate aspectele speţei ceea ce, de asemenea, nu se poate realiza decât în cadrul acţiunii pe fond.

Sub aspectul criticilor referitoare la nemotivarea actelor atacate, aspect ce poate fi verificat pe calea unei cereri de suspendare, instanţa de control judiciar constată că şi aceste critici sunt nefondate, întrucât în mod corect instanţa de fond a stabilit că în acest cadru procesual, neputându-se analiza pe fond documentaţia care a stat la baza emiterii actelor administrative, acte care ar putea cuprinde elemente legate de motivarea acestora, nu rezultă indicii serioase de nelegalitate legate de nemotivarea totală sau a unei motivări defectuoase, insuficiente, urmând ca aceste aspecte sa fie analizate cu prilejul soluţionării fondului cauzei deduse judecăţii vizând anularea actelor contestate.

Prin urmare, contrar celor afirmate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că s-au invocat aspecte ce ţin de fondul cauzei care nu pot fi analizate în cadrul unei cereri de suspendare, criticile recurentului sunt nefondate şi dezlegarea dată litigiului cu care a fost învestită prima instanţă reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat conform art. 14 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 51/2020 din 18 mai 2020 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 martie 2021.