Competence of labor versus administrative courts for annulment of ministerial secondment order

Şedinţa publică din data de 17 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 12 aprilie 2021 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei şi B., anularea Ordinului Ministrului Energiei nr. 175/19.04.2021 privind detaşarea reclamantului A. - director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele, la Societatea Naţională Nuclearelectrica S.A., începând cu data de 20.04.2021 şi a Ordinului Ministrului Energiei nr. 180/20.04.2021 privind îndeplinirea atribuţiilor funcţiei contractuale de conducere temporar vacante de director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele, de către doamna B. - director general adjunct, începând cu data de 20.04.2021, cu consecinţa repunerii reclamantului în funcţia de director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele, cu toate drepturile aferente acestei funcţii.

Reclamantul a mai solicitat, în temeiul art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinelor nr. 175/19.04.2021 şi nr. 180/20.04.2021 până la soluţionarea definitivă a cauzei şi repunerea, de îndată, a reclamantului în funcţia de director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele, precum şi repunerea sa în toate drepturile aferente acestei funcţii.

Totodată, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Energiei să-i plătească, în integralitate, despăgubiri materiale constând în drepturile salariale aferente funcţiei de director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele, începând cu data de 20.04.2020 şi până la reintegrarea efectivă a reclamantului în funcţia de director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele, precum şi obligarea pârâtului Ministerul Energiei la plata de daune moratorii, constând în dobânda legală aferentă daunelor materiale solicitate.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Energici la plata cheltuielilor de judecată.

Ulterior, la data de 11 mai 2021, Societatea Naţională "Nuclearelectrica" S.A. a formulat cerere de intervenţie în interes propriu şi o cerere de intervenţie accesorie în interesul intimatei Ministerul Energiei, solicitând admiterea în principiu a celor două cereri de intervenţie, admiterea excepţiei de conexitate/litispendenţă parţială a cauzei (capătul de cerere privind suspendarea şi capătul de cerere privind anularea Ordinului nr. 175/19.04.2021) în cauza înregistrată sub nr. x/2021; disjungerea parţială a cererii privitoare la Ordinul nr. 180/20.04.2021 şi trimiterea capătului de cerere rămas, vizând Ordinul nr. 175/19.04.2021, la dosarul nr. x/2021; suspendarea judecăţii pentru capetele de cerere vizând Ordinul nr. 180/20.04.2021 până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2021; admiterea excepţiei lipsei de interes în formularea cererilor de suspendare a executării şi de anulare a Ordinului nr. 180/20.04.2021; respingerea cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 175/19.04.2021 al Ministrului Energiei şi a cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 180/20.04.2021 al Ministerului Energiei; admiterea excepţiei prematurităţii formulării acţiunii în anularea Ordinului nr. 175/19.04.2021 şi a acţiunii în anularea Ordinului nr. 180/20.04.2021; respingerea, ca neîntemeiate, a cererilor de anulare a ordinelor menţionate; respingerea cererii de acordare a despăgubirilor materiale; respingerea cererii de acordare a daunelor moratorii; cu cheltuieli de judecată.

Prin încheierea de şedinţă din data de 14.05.2021, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a calificat întreaga cerere formulată de intervenienta S.N. Nuclearelectrica S.A. ca fiind o cerere de intervenţie accesorie, pe care a admis-o în principiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 162/2021 din 21 mai 2021, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile conexităţii şi litispendenţei, invocate de pârâţi şi intervenientul accesoriu;

A admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului A. cu privire la cererile de suspendare şi anulare a Ordinului nr. 180/2021 al Ministrului Energiei, invocată de pârâta B.;

A respins cererile de suspendare şi anulare a Ordinului nr. 180/2021 al Ministrului Energiei pentru lipsa calităţii procesuale active a reclamantului A.;

A respins excepţia prematurităţii cererii de anulare a Ordinului nr. 175/2021;

A admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Energiei şi B., precum şi cererea de intervenţie accesorie formulată de S.N. "Nuclearelectrica" S.A Cernavodă;

A dispus suspendarea executării Ordinului nr. 175/2021 al Ministerului Energiei până la soluţionarea definitivă a cauzei;

A anulat Ordinul nr. 175/2021 al Ministerului Energiei şi a dispus repunerea reclamantului A. în funcţia de director general al Centrului Naţional de Managent al Apei Grele;

A respins cererile reclamantului de obligare a pârâtului Ministerul Energiei la plata de despăgubiri materiale reprezentând drepturi salariale aferente funcţiei de director general al CNMAG începând cu data de 20.04.2020 până la reintegrarea efectivă în funcţia de director general şi de obligare a aceluiaşi pârât la plata de daune moratorii, ca neîntemeiată;

A obligat pârâtul Ministerul Economiei la plata sumei de 70 cheltuieli judiciare către reclamant.

3. Cererile de recurs

3.1. Împotriva sentinţei nr. 162/2021 din 21 mai 2021, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs pârâtul Ministerul Energiei, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate, rejudecarea cauzei şi respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În motivare critică soluţia instanţei de fond în ceea ce priveşte suspendarea executării Ordinului nr. 175/2021 al Ministrului Energiei până la soluţionarea definitivă a cauzei, apreciind că în cauză nu este îndeplinită condiţia privind cazul bine justificat, astfel că aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a fost reţinută în mod nelegal de către instanţa de fond.

De asemenea, consideră că nu este îndeplinită nici condiţia pagubei iminente, precizând că hotărârea recurată nu este motivata în mod temeinic cu privire la acest aspect.

Pe fondul cererii de anulare a Ordinului nr. 175/19.04.2021 emis de Ministrul Energiei, arată că prima instanţă, în mod nelegal, a apreciat că reclamantului îi sunt aplicabile reglementările legale privind exclusiv personalul contractual şi nu cele privind funcţionarii publici.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., arată că instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, întrucât, fără a analiza cazul particular al reclamantului, a anulat Ordinul nr. 175/19.04.2021 emis de Ministrul Energiei şi a dispus repunerea reclamantului în funcţia de director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii, iar în privinţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocă dispoziţiile art. 45 din Codul muncii, care sunt în acord cu cele ale Codului administrativ, astfel că, atâta vreme cât perioada detaşării nu a depăşit 6 luni, nu era necesar acordul salariatului (art. 505 alin. (1) Cod administrativ).

De asemenea, arată că din analiza fişei de post la care s-a referit instanţa de fond, nu rezultă că intimatului-reclamant i s-ar fi stabilit atribuţii de execuţie, întrucât urmărirea stării tehnice a construcţiilor este o atribuţie de control, iar interpretarea indicilor de calitate a apei grele este o atribuţie pe care o îndeplinea şi la C.N.M.A.G.

Susţine că în jurisprudenţă s-a reţinut că schimbarea atribuţiilor postului nu are semnificaţia unei modificări a contractului individual de muncă dacă nu s-a ajuns prin aceasta la un alt specific al funcţiei.

3.2. Împotriva aceleiaşi sentinţe a declarat recurs şi intervenienta Societatea Naţională "Nuclearelectrica" S.A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, iar pe fond, respingerea cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 175/19.04.2021 al Ministrului Energiei, cu cheltuieli de judecată.

În esenţă, susţine că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului atacat.

Arată că Ministrul Energiei era competent să dispună detaşarea; că hotărârea nu a fost suficient motivată, nefiind arătate considerentele pentru care a înlăturat textele de lege relevante, astfel că nu respectă prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., arată că nu a fost pusă în discuţia părţilor interpretarea extensivă a textului art. 14 din Legea nr. 554/2004, în sensul includerii în noţiunea de pagubă iminentă a prejudiciului rezultat din eventuala afectare a unui drept nepatrimonial, dreptul la sănătate.

Mai arată că, întrucât noţiunea de pagubă iminentă nu cuprinde şi prejudiciul rezultat din eventual afectare a unui drept nepatrimonial, cum este dreptul la sănătate, considerentul reţinut de instanţa de fond este străin de natura cauzei, ce are ca obiect suspendare executare act administrativ, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

De asemenea, invocă nesocotirea priorităţii interesului public, susţinând că, în analiza cererii de suspendare, instanţa de fond a ignorat prioritatea interesului public faţă de cel privat la care face referire art. 8 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Pe fond, arată că potrivit art. 4 din O.G. nr. 29/2017 pentru înfiinţarea Centrului Naţional de Management al Apei Grele, directului general al acestei instituţii este numit de Ministerul Energiei, condiţie respectată în speţa de faţă.

Precizează că, în speţă, numirea iniţială a intimatului-reclamant A. s-a făcut prin Ordinul nr. 854/12.12.2018 al Ministerului Energiei, astfel că la data de 19.04.2021 acestuia i se aplicau prevederile legale privind funcţionarii publici, în condiţiile în care art. 390 alin. (1) lit. a) din Codul administrativ prevede că din categoria funcţionarilor publici de conducere face parte şi funcţia publică de director general în cadrul instituţiilor publice prevăzute la art. 385.

Invocă prevederile art. 34 din Legea cadru nr. 153/2017 şi art. 4 şi art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 714/2018 privind drepturile şi obligaţiile personalului autorităţilor şi instituţiilor publice pe perioada delegării şi detaşării în altă localitate, precum şi în cazul deplasării în interesul serviciului.

Astfel, consideră că detaşarea se putea dispune exclusiv de către persoana care a avut dreptul să dispună şi numirea în funcţie, respectiv Ministrul Energiei, motiv pentru care susţine, contrar celor reţinute de către prima instanţă, că nu se putea reţine o interpretare eronată de către Ministerul Energiei a normelor juridice privind detaşarea.

Susţine că au fost avute în vedere, coroborat, şi prevederile Codului muncii referitoare la detaşare (art. 45-47), în considerarea existenţei contractului individual de muncă al intimatului-reclamant A..

În ceea ce priveşte refuzul intimatului-reclamant de a fi detaşat, arată că, astfel cum prevede art. 505 alin. (1) din Codul administrativ şi în condiţiile în care perioada detaşării nu a depăşit 6 luni, nu era necesar acordul salariatului.

4. Apărările intimatului-reclamant

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia tardivităţii şi excepţia nulităţii recursului declarat de Ministerul Energiei şi a solicitat respingerea recursului declarat de Societatea Naţională "Nuclearelectrica" S.A. ca neavenit.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat de către Înalta Curte din oficiu şi cu motivele de casare invocate prin cererile de recurs, Înalta Curte constată şi reţine cele ce succed.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

La termenul de judecată din data de 17 martie 2022, Înalta Curte a invocat din oficiu motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., potrivit căruia instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale.

Astfel, examinând sentinţa recurată, din perspectiva naturii juridice a raportului dedus judecăţii, Înalta Curte constată că, în cauză este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., dat fiind faptul că este vorba de un litigiu de muncă, care se soluţionează de către un complet din compunerea căruia fac parte asistenţii judiciari.

Analizând actul atacat în prezenta cauză, respectiv Ordinul Ministrului Energiei nr. 175/19.04.2021, Înalta Curte constată, astfel cum rezultă din preambulul său, că a fost emis în temeiul dispoziţiilor Legii nr. 53/2003 privind Codul muncii, respectiv a prevederilor art. 45, art. 46 alin. (1), art. 47 alin. (1)-(4) din acest act normativ.

Intimatul-reclamant a fost numit în funcţia de director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele prin Ordinul nr. 854/12.12.2018, încheiat în conformitate cu prevederile art. 30 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii.

De altfel, Ordinul nr. 854/12.12.2018 emis de către Ministerul Energiei, de numire a intimatului-reclamant în funcţia contractuală de conducere de conducere de director general grad II la Centrul Naţional de Management al Apei Grele, prevede la art. 2 că, în baza acestui ordin, părţile urmează să încheie, de comun acord, un contract individual de muncă pe perioadă nedeterminată.

În acest sens, părţile au şi încheiat un asemenea contract individual de muncă, depus la filele x din vol. I al dosarului de fond (nr. 4/11.12.2018), din care reiese că a fost încheiat chiar pentru funcţia de director general - COR 111210.

Înalta Curte constată că toate aceste aspecte converg spre ideea că intimatul-reclamant, în calitate de director general al Centrului Naţional de Management al Apei Grele, are un raport de muncă cu angajatorul, motiv pentru care competenţa de soluţionare a litigiilor rezultate dintr-un asemenea raport sunt de competenţa instanţelor specializate în dreptul muncii.

Prin urmare, Înalta Curte constată că obiectul cauzei de faţă excede domeniului contenciosului administrativ, raportul juridic generator al drepturilor şi obligaţiilor corelative fiind un raport juridic de muncă, căruia îi sunt aplicabile dispoziţiile Codului muncii.

Stabilind că raportul dedus judecăţii intră în sfera litigiilor de muncă şi asigurări sociale, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 55 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, completul pentru soluţionarea în primă instanţă a cauzelor privind conflictele de muncă şi asigurări sociale se constituie dintr-un judecător şi doi asistenţi judiciari.

Raportat la aceste dispoziţii, instanţa de control judiciar constată că hotărârea primei instanţe este criticabilă în condiţiile art. 488 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când instanţa nu a fost alcătuită potrivit dispoziţiilor legale, fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 55 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, mai sus enunţate.

Apreciază Înalta Curte că judecarea cauzei de către un complet nespecializat în litigii de muncă şi asigurări sociale, fără includerea asistenţilor - judiciari, încalcă normele de procedură, rezultând o vătămare adusă părţii şi care nu ar putea fi înlăturată decât prin casarea hotărârii şi trimiterea cauzei instanţei competente.

În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii a statuat prin Decizia nr. 17/2018 că "Normele care reglementează competenţa materială procesuală (specializată) sunt în mod evident de ordine publică întrucât ocrotesc un interes public - buna administrare a actului de justiţie, prin specializarea judecătorilor, necesară în raport cu complexitatea şi numărul cauzelor.

Specializarea instanţelor/secţiilor şi judecătorilor nu este o chestiune de ordine privată, ci una ce ţine de organizarea şi administrarea justiţiei. Nu poate fi primită interpretarea potrivit căreia competenţa specializată este reglementată de norme de ordine privată, întrucât acestea din urmă ocrotesc intereselor părţilor. Or, nu poate fi lăsat la latitudinea părţilor ca, spre exemplu, o instanţă civilă să soluţioneze un litigiu în materie penală sau să anuleze un act administrativ."

Prin urmare, reţinând că litigiul de faţă are natura unui conflict de muncă, şi nu de contencios administrativ, raportat şi la dispoziţiile art. 55 alin. (1) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, conform cărora "Completul pentru soluţionarea în primă instanţă a cauzelor privind conflictele de muncă şi asigurări sociale se constituie dintr-un judecător şi 2 asistenţi judiciari", Înalta Curte constată ca fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.

În raport de incidenţa acestui motiv de recurs, Înalta Curte nu va analiza celelalte aspecte invocate de către părţi cu privire la fondul cauzei, acestea urmând a fi avute în vedere de instanţa competentă să soluţioneze cauza, care nu va mai examina susţinerile privind suspendarea executării Ordinului nr. 175/2021, din moment ce a expirat durata detaşării pe 6 luni dispusă prin acest ordin.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile formulate de Societatea Naţională "Nuclearelectrica" S.A. şi Ministerul Energiei împotriva sentinţei nr. 162/2021 din 21 mai 2021, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Mehedinţi, secţia de litigii de muncă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile formulate de Societatea Naţională "Nuclearelectrica" S.A. şi Ministerul Energiei împotriva sentinţei nr. 162/2021 din 21 mai 2021, pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre competentă soluţionare la Tribunalul Mehedinţi, secţia de litigii de muncă.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 17 martie 2022.