Suspendability of pilotage service ordinance; failure to meet the well-justified case condition due to valid statutory discretion

Şedinţa publică din data de 16 martie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele;

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea formulată şi înregistrată la data de 19.10.2020, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020, reclamantele A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, au solicitat suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ Ordinul nr. 991/19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu publicat în Monitorul Oficial nr. 434 din 22 mai 2020, în tot sau în parte, în special prevederile art. 1 alin. (3), art. 2, teza finală, art. 3 alin. (2) din actul administrativ cu caracter normativ atacat, până la pronunţarea instanţei de fond şi obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 1340 din data de 04.12.2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor şi intervenienta C..

A admis cererea de intervenţie accesorie în favoarea reclamantelor depusă de C..

A dispus suspendarea Ordinului nr. 991/2020 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

A respins cererea de intervenţie accesorie a Companiei Naţionale "Administraţia Porturilor Maritime" S.A-CNAP.

A obligat pârâtul la 20 RON cheltuieli de judecată în favoarea reclamantelor.

3. Cererile de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 1340 din data de 04.12.2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs intervenienta Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A. - CNAP şi pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor.

În dezvoltarea motivelor de recurs pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., conform cărora casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii.

Sub acest aspect a arătat că fără nicio motivare argumentată, prima instanţă face "o analiză sumară, aspectele circumscrise pretinselor încălcări ale liberei concurenţe, cu posibila acordare a unui ajutor de stat şi încălcarea dreptului la muncă şi crearea unui potenţial conflict de interese relevă elemente de îndoială cu privire la legalitatea ordinului a cărui suspendare se cere".

Prin cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., conform cărora casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material se arată că cererea de suspendare nu evocă împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ.

În mod greşit a reţinut prima instanţă în considerente că "corelat cu deciziile CEDO şi CJUE privind situaţia reclamantelor, văzând şi existenţa unor concluzii anterioare ale Consiliului Concurenţei legate de regimul activităţii de pilotaj, aceste interpretări din referatul de aprobare induc o îndoială serioasă relativ la legalitatea actului administrativ ce face obiectul pricinii de faţă".

Cererea de suspendare nu evocă împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ având în vedere că:

a) Ordinul Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor nr. 991/2020 a fost emis de un organ competent şi fără depăşirea competenţei, aspect recunoscut chiar de instanţa de fond prin hotărârea recurată.

b) Ordinul Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor nr. 991/2020 este emis în temeiul unor dispoziţiile legale valabile şi în vigoare care nu fac obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate şi nu au fost declarate neconstituţionale.

c) ordinul Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor nr. 991/2020 este emis după o justă şi prealabilă motivare şi de asemenea după consultarea adecvată a tuturor părţilor implicate şi oricum după o perioadă tranzitorie de 7 luni necesară pregătirii implementării.

Prin emiterea Ordinului nr. 991/2020 se restabileşte un just echilibru între cerinţele interesului public general (siguranţa navigaţiei şi creşterea competitivităţii serviciului de siguranţă - pilotajul navelor maritime) şi imperativele de apărare a drepturilor individuale, în aplicarea noilor prevederi ale Regulamentului (UE) 352/2017 care stabileşte că statele membre sunt suverane să decidă cu privire la modalitatea de organizare şi efectuare a serviciului de pilotaj, inclusiv în modalitatea efectuării acestuia exclusiv şi în mod direct de către autoritatea portuară.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit în considerente faptul că:

"corelat cu deciziile CEDO şi CJUE privind situaţia reclamantelor, văzând şi existenţa unor concluzii anterioare ale Consiliului Concurenţei legate de regimul activităţii de pilotaj, aceste interpretări din referatul de aprobare induc o îndoială serioasă relativ la legalitatea actului administrativ ce face obiectul pricinii de faţă".

De asemenea, Decizia CEDO Pilot Service S.A. contra României nu poate constitui temei pentru constatarea cazului bine justificat, deoarece considerentele deciziei sunt străine prezentei cauze şi pornesc de la premiza existentei unor hotărâri judecătoreşti definitive nepuse în executare sau anulate, întrucât Curtea nu a mai analizat proporţionalitatea şi scopul legitim al retragerii autorizaţiei, încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 fiind considerată ca fiind intervenită ca urmare a neexecutării şi anulării unor hotărâri judecătoreşti.

Mai mult, în cauza dedusă judecăţii contextul este substanţial diferit, nu există hotărâri judecătoreşti nepuse în aplicare, neexecutate sau anulate, dimpotrivă este o situaţie complet diferită faţă de cea avută în vedere de Decizia CEDO Pilot Service S.A. contra României - respectiv există o decizie a Consiliului Concurenţei (nr. 51/2016) care sancţionează toate părţile implicate, inclusiv reclamanta, pentru nerespectarea Legii Concurenţei.

Concluziile Consiliului Concurenţei din Decizia nr. 51/2016 sunt raportate la existenţa/aplicabilitatea Ordinul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii nr. 1.008/2012 (pentru stabilirea modului de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime) şi ale Ordinului Ministerului Transporturilor nr. 547/2014 (privind autorizarea operatorilor economici pentru desfăşurarea activităţii conexe activităţilor de transport naval - serviciul de siguranţa pilotajul navelor maritime la intrarea şi ieşirea din porturi, între danele aceluiaşi port şi pe căile navigabile interioare).

Eronat a reţinut instanţa în considerente că "ordinul contestat aduce atingere dreptului la muncă şi protecţie socială al piloţilor reprezentaţi de reclamante, că în speţă ar fi incidente dispoziţiile legale privind transferul de întreprinderi, unităţi sau părţi de întreprindere cu privire la drepturile lucrătorilor", uitând că potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004 majoritatea argumentelor reclamantelor sunt apărări de fond ce nu pot fi analizate de instanţă în cadrul procedurii urgente de suspendare a executării actului administrativ.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, aceasta presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.

În cauza dedusă judecăţii reclamantele se limitează la a formula simple afirmaţii cu privire la o pretinsă viitoare pagubă, fără a le dovedi în vreun fel paguba sau iminenţa sa, depunând la dosar hotărâri judecătoreşti care nu sunt incidente în speţa dedusă judecăţii.

La emiterea Ordinului nr. 991/2020 s-a avut în vedere interesul public superior al siguranţei navigaţiei, iar acest ordin nu are ca obiect de reglementare profesia de pilot şi nu cuprinde nicio prevedere cu privire (a reglementarea şi organizarea profesiei de pilot).

Profesia de pilot este reglementată distinct prin Regulamentul privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă din 19.03.2018, aprobat prin Ordinul Ministerului Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor nr. 335/2018.

Faţa de aceste motive, recurentul-pârât solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, rejudecand, admiterea cererii de intervenţie a Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa şi respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea motivelor de recurs formulate, intervenienta Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. conform cărora, casarea unei hotărâri se poate cere când prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, respectiv a dispoziţiilor art. 397 C. proc. civ. conform cărora "instanţa este obligată să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii. Ea nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel".

Astfel, instanţa de judecată a unit excepţia lipsei de interes cu fondul şi în mod greşit nu s-a mai pronunţat prin dispozitiv asupra acestei excepţii.

Sub acest aspect arată că, reclamantele sau piloţii membri ai asociaţiilor nu justifică un interes direct deoarece, actul normativ contestat nu reglementează activitatea piloţilor ci vizează luarea unor măsuri cu caracter general şi stabileşte obligaţii în sarcina CNAPM ŞA. Ordinul nr. 991/2020 nu aduce atingere prevederilor Ordinului nr. 335/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloni de mare largă (de punere în aplicare a prevederilor Ordonanţei 4271997). Aşadar atâta timp cât ordinul nr. 991/2020 nu are ca obiect de reglementare activitatea piloţilor (reglementată distinct prin Ordinului nr. 335/2018 - ordin rămas nemodificat), este evident că piloţii sau asociaţiile din care aceştia fac parte nu justifică un interes în promovarea cererii de suspendare.

Aşadar, recurenta-intervenientă arată că din perspectiva art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 asociaţiile reclamante nu sunt titularele unor drepturi subiective sau interese legitime private, în condiţiile în care Ordinul nr. 991/2020 nu are ca obiect de reglementare activitatea piloţilor, reclamantele sau membrii săi nu sunt deţinători de autorizaţii de pilotaj, iar asociaţiile reclamante acţionează în interes contrar al piloţilor membri ai asociaţiilor şi angajaţi cu contracte individuale de muncă la CNAPM S.A..

Prin cel de-al doilea motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. conform cărora casarea unei hotărâri se poate cere când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material", recurenta-intervenientă a susţinut că, întreaga motivare a instanţei de fond privind cazul bine justificat se bazează pe aplicarea eronată a art. 6 din Regulamentul (UE) 352/2017 în condiţiile în care România nu a informat Comisia despre aplicarea Capitolului 2 în ceea ce priveşte pilotajul în România.

Aşadar, analizând sumar condiţia cazului bine justificat, instanţa de fond a înţeles complet eronat problematica supusă judecăţii, fiind într-o gravă confuzie, atunci când a acordat o importanţă deosebită art. 6 alin. (6) din Regulamentul 352/2017 (neaplicabil în România), omiţând totodată să aibă în vedere reglementări într-adevăr relevante privind aplicarea O.G. nr. 22/1999 (art. 37 şi următoarele şi art. 66) şi Regulamentul (UE) 352/2017 (Capitolul III art. 11 şi următoarele- aplicabile şi României în ceea ce priveşte pilotajul) şi considerentul 39 al Regulamentul (UE) 352/2017.

O altă critică subsumată aceluiaşi caz de casare are în vedere încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv a considerentului 35 şi art. 9 Capitolul 2 din Regulamentul (UE) 352/2017 şi a Directivei UE nr. 2018/958.

Astfel, în mod greşit prima instanţă a reţinut că este îndeplinită condiţia pagubei iminente fiind încălcat în fapt considerentul 35 din Regulamentul (UE) 352/2017 precum şi art. 9 Capitolul 2 din acelaşi regulament, refertitoare la protejarea drepturilor lucrătorilor, conform cărora:

(1) Prezentul regulament nu aduce .atingere aplicării normelor sociale şi in domeniul muncii ale statelor membre.

(2) Fără a aduce atingere dreptului Uniunii sau dreptului intern, inclusiv contractelor colective de muncă aplicabile încheiate între partenerii sociali, organul de administrare al portului sau autoritatea competentă solicită furnizorului de servicii portuare să acorde personalului condiţii de muncă în conformitate cu obligaţiile aplicabile în domeniul legislaţiei sociale şi a muncii şi să respecte standardele sociale, astfel cum se prevede în dreptul Uniunii, dreptul intern sau contractele colective de muncă.

(3) În cazul unei schimbări a furnizorului de servicii portuare, ca urmarea atribuirii unui contract de concesiune sau de achiziţii publice, organul de administrare, al portului sau autoritatea competentă poate solicita ca drepturile şi obligaţiile furnizorului precedent de servicii portuare care decurg dintr-un contract de muncă sau dintr-un raport de muncă astfel cum este definit de dreptul intern, existente la data acestei modificări, să fie transferate către noul furnizor de servicii portuare. Într-un astfel de caz, personalul angajat anterior de precedentul furnizor de servicii portuare beneficiază de aceleaşi drepturi ca cele pe care le-ar fi avut dacă ar fi existat un transfer de întreprindere în sensul Directivei 2001/23/CE.

(4) Atunci când, în contextul furnizării de servicii portuare, are loc un transfer de personal, documentele de licitaţie şi contractele de servicii portuare cuprind lista membrilor personalului respectiv şi oferă detalii transparente cu privire la drepturile contractuale ale acestora şi la condiţiile în care angajaţii sunt consideraţi a fi legaţi de serviciile portuare.

Or, instanţa de fond trebuia să aibă în vedere că dispoziţiile art. 9 din Regulamentul (UE) 352/2017 nu sunt aplicabile pilotajului deoarece acestea fac parte din Capitolul II al Regulamentului neaplicabil întregului pilotaj, conform art. 10 din Regulamentul (UE) 352/2017:

"(1) Prezentul capitol şi articolul 21 nu se aplică serviciilor de manipulare a mărfurilor, serviciilor pentru pasageri sau pilotajului;

(2) Statele membre pot decide să aplice, dispoziţiile prezentului capitol şi articolul 21 pilotajului. Statete membre informează Comisia cu privire la o astfel de decizie."

În aceste condiţii solicită să se constate că prevederile considerentului 35 din Regulamentul (UE) 352/2017 nu sunt aplicabile în cauza dedusă judecăţii, toate motivele invocate de instanţa de fond cu privire la acest aspect constituind în fapt o aplicare greşită a normelor de drept material, cerinţa pagubei iminente nefiind îndeplinită.

În ceea ce priveşte pretinsul caracter vătămător al Ordinului nr. 991/2020 din perspectiva încetării raporturilor de muncă, al diminuării veniturilor şi dezorganizării profesiei de pilot, recurenta-intervenientă arată, în primul când, că asociaţii sau membrii acestora (piloţii) nu deţin autorizaţii şi pe cale de consecinţă nu se poate aprecia că reclamantele au suferit o vătămare prin retragerea unei autorizaţii care oricum nu exista în patrimonial lor.

În altă ordine de idei, toate susţinerile reclamantelor cu privire la exproprierea autorizaţiei, nerespectarea principiului aşteptării legitime, încetarea raporturilor de muncă, diminuarea veniturilor şi dezorganizarea profesiei de pilot au în vedere executarea Ordinului nr. 991/2020 şi nu adoptarea sa.

Totodată, reclamantele nu demonstrează în vreun fel existenţa unui caracter nelegal sau vătămător al Ordinului nr. 991/2020 sub aspectul încetării raporturilor de muncă, diminuării veniturilor, dezorganizării profesiei de pilot, deoarece:

- Potrivit dispoziţiilor art. 4 din Ordinul Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor nr. 991/2020, până la data de 31 decembrie 2020 CNAPM S.A. trebuie să organizeze corpul propriu de piloţi;

- Publicarea anunţului de recrutare denotă liberul acces la muncă şi respectarea drepturilor persoanelor fizice de a se angaja acolo unde consideră;

- Aplicarea directă şi întocmai a legii, prin emiterea Ordinului nr. 991/2020, şi în continuare aplicarea de către recurenta-intervenientă a art. 4 din Ordinul nr. 991/2020 nu afectează dreptul reclamantei de a-şi organiza relaţiile de muncă aşa cum consideră oportun, în condiţiile în care reclamanta prestează multiple servicii către terţi, iar ca urmare a suspendării Ordinului nr. 991/2020 a refuzat în mod nerezonabil ofertele de prestare a serviciului.

Faţă de aceste motive, recurenta-intervenientă solicită admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecând, respingerea cererii de suspendare, ca neîntemeiată şi admiterea cererii de intervenţie accesorie.

4. Apărările formulate în recurs

Prin întâmpinarea formulată, recurentul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a solicitat admiterea recursului formulat de Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A..

Prin întâmpinarea formulată, intimatele A. şi B. au invocat excepţia nulităţii recursului declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, fiind lipsit de critici reale. În subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând în esenţă că, Ordinul nr. 991/2020 afectează dispoziţiile OMT nr. 335/2018 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă cu care nu se coroborează, ceea ce dovedeşte temeinicia cererii reclamantei în sensul adoptării de modificări în organizarea profesiei fără respectarea normelor europene aplicabile în materie.

Prin întâmpinarea formulată, intimata C. a solicitat respingerea recursurilor formulate, ca nefondate.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 29 iunie 2021, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 24 noiembrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra cererilor de recurs.

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va admite recursurile, pentru următoarele considerente:

Intimatele-reclamante au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care au solicitat suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ Ordinul nr. 991/19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu publicat în Monitorul Oficial nr. 434 din 22 mai 2020, în tot sau în parte, în special prevederile art. 1 alin. (3), art. 2, teza finală, art. 3 alin. (2) din actul administrativ cu caracter normativ atacat, până la pronunţarea instanţei de fond şi obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prima instanţă a admis cererea dedusă judecăţii şi a dispus suspendarea Ordinului nr. 991/2020 până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, reţinând în esenţă că sunt întrunite cerinţele art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Învestită cu soluţionarea cererilor de recurs de faţă, Înalta Curte va răspunde motivelor invocate.

Cu prioritate, Înalta Curte va analiza motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., invocat de recurenta-intervenientă Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A., conform căruia prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, respectiv aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 397 alin. (1) din C. proc. civ. conform cărora "Instanţa este obligată să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii. Ea nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel".

Sub acest aspect, recurenta-intervenientă a susţinut că prima instanţă deşi a unit excepţia lipsei de interes cu fondul cauzei, în dispozitiv a omis a se pronunţa asupra acestei excepţii.

Acest motiv de recurs este întemeiat şi va fi admis având în vedere că, deşi prima instanţă a reţinut în considerentele hotărârii că din perspectiva dispoziţiilor art. 2 lit. a) din Legea nr. 554/2004 analiza cerinţei vătămării se face prin raportare la noţiunea de interes legitim, interes care, potrivit art. 1 alin. (1) din aceeaşi lege, poate fi "atât public, cât şi privat", iar interesul legitim definit de Legea nr. 554/2004 nu se confundă cu interesul procesual definit de C. proc. civ., în mod greşit a admis cererea de intervenţie în interesul altei persoane formulată de C. şi a respins cererea de intervenţie formulată de Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A.

Astfel, Înalta Curte va avea în vedere dispoziţiile art. 61 alin. (1) şi alin. (3) din C. proc. civ. din cuprinsul cărora se desprind cerinţele esenţiale ale intervenţiei voluntare, care caracterizează oricare dintre formele acesteia, şi anume: existenţa unui proces în curs de desfăşurare, iniţiativa introducerii în proces a terţului să aparţină acestuia, invocarea de către terţ a unui interes propriu şi, de principiu, lipsa calităţii de parte originară a terţului intervenient.

Or, având în vedere că interesul este legitim atunci când se urmăreşte afirmarea sau realizarea unui drept subiectiv recunoscut de lege, respectiv a unui interes ocrotit de lege şi potrivit scopului economic şi social pentru care a fost recunoscut, Înalta Curte constată că art. 1 al Ordinului nr. 991/19.05.2020 ce se cere a fi suspendat instituie obligativitatea efectuării serviciului de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime în porturile aflate în administrarea Companiei Naţionale "Administraţia Porturilor Maritime" - S.A. Constanţa, precum şi că la alin. (3) al aceluiaşi articol se menţionează în mod expres că "Pilotajul navelor maritime şi fluviomaritime pe canalele navigabile Dunăre-Marea Neagră şi Poarta Albă- Midia-Năvodari şi la intrarea/ieşirea din porturile situate pe acestea, precum şi între danele aceluiaşi port sunt servicii obligatorii şi se asigură prin corpul propriu de piloţi ai Companiei Naţionale "Administraţia Canalelor Navigabile" S.A. Serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime pe sectorul de Dunăre cuprins între rada portului Sulina şi Brăila, manevrele de intrare/ieşire în/din porturile Sulina, Tulcea, Galaţi şi Brăila, precum şi pilotajul în aceste porturi sunt servicii obligatorii şi se asigură de către Regia Autonomă "Administraţia Fluvială a Dunării de Jos" Galaţi.

Având în vedere că prin cererea introductivă de instanţă se solicită tocmai anularea Ordinului Ministerul Transporturilor Infrastructurii şi Comunicaţiilor nr. 991/2020 în tot sau în parte, Înalta Curte constată că petenta Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. justifică un interes legitim în promovarea cererii de intervenţie accesorie, eventuala admitere a cererii de chemare în judecată având repercusiuni directe asupra activităţii sale, a prestării serviciului, precum şi efecte asupra măsurilor deja implementate de aceasta şi, pe cale de consecinţă, cererea de intervenţie formulată de Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. va fi admisă.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut că reclamantele asociaţii profesionale justifică un interes în promovarea cererii deduse judecăţii având în vedere că acestea acţionează în virtutea atribuţiilor lor statutare, în condiţiile în care se prevalează de vătămarea unor drepturi şi interese legitime subiective proprii, dar şi ale membrilor lor, pentru care asociaţiile reclamante au dreptul de a acţiona în condiţiile justificării unei legitimări izvorâte din calitatea de membru al organismului social reclamant pe care o are persoana fizică ale cărei drepturi sau interese legitime se pretinde că au fost vătămate, însă atât timp cât această cerere ar fi putut fi promovată pe cale principală, nu accesorie, în mod greşit a admis cererea de intervenţie accesorie depusă de C. prin prisma faptului că ar îndeplinite condiţiile impuse de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 referitoare la suspendarea actului administrativ normativ şi a ignorat faptul că formularea cererii de intervenţie impune lipsa calităţii de parte originară a terţului intervenient.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., formulat de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Înalta Curte îl apreciază a fi nefondat având în vedere că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei, fiind expuse problemele esenţiale ridicate de părţi, respectiv motivele invocate de părţile litigante în contextul faptic dat.

Cu privire la motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocate atât de pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, cât şi de intervenienta Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A., Înalta Curte le va analiza împreună întrucât au acelaşi interes procesual şi conţin apărări comune şi similare.

Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind îndeplinirea condiţiilor necesare pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ atacat.

Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

În cauza de faţă acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este greşită.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Aparenţa de nelegalitate a unui act administrativ trebuie să rezulte din acele împrejurări de fapt sau de drept care se constituie în "indicii de nelegalitate" şi care rezultă dintr-o simplă analiză prima facie, fără a presupune dovedirea unor motive de nelegalitate.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ pot fi: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ etc.

Cu alte cuvinte, conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridică cuprinsă în "lege" presupune verificarea unor aspecte cum ar fi: a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaţia juridică în prezenţa căreia actul administrativ trebuie să fie emis; b) conformitatea actului administrativ cu dispoziţia normei juridice.

În cazul de faţă, cercetând "aparenţa de legalitate" a actului ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, întrucât ar excede obiectului prezentei cereri, Înalta Curte constată că prin art. 1 alin. (3) al Ordinului nr. 991/2020 s-a stabilit la că:

"serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime prevăzut la alin. (1) se asigură prin corpul propriu de piloţi ai Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa şi a fost emis în considerarea prevederilor art. 50 alin. (1) din O.G. nr. 22/1999 care stabilesc modalitatea de asigurare a serviciului de pilotaj maritim după cum urmează:

"Pilotajul navelor maritime şi fluviomaritime în porturile unde s-a instituit obligativitatea efectuării acestui serviciu se asigură de către administraţiile portuare: prin corpul de piloţi aparţinând administraţiei; prin intermediul unor operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administraţie şi respectivii operatori economici; prin concesionarea serviciului de pilotaj, în condiţiile legii, de către administraţie către operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2)." Dispoziţiile art. 50 alin. (6) din acelaşi act normativ menţionează că:

"Modul de derulare a serviciului de pilotaj al navelor maritime se aprobă prin ordin al ministrului transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor."

În acest context se observă că, într-adevăr dispoziţiile Ordinului nr. 991/2020 schimbă modul actual de asigurare a serviciului de pilotaj, când, în baza art. 50 alin. (1) lit. b) din O.G. nr. 22/1999, acesta se asigura prin intermediul unor operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administraţie şi respectivii operatori economici, iar intimatele-reclamante fac parte dintre operatorii economici specializaţi şi autorizaţi să desfăşoare activitate de pilotaj maritim în Portul Constanţa, însă nemulţumirile intimatelor-reclamante referitoare la noua modalitate de asigurare a serviciului de pilotaj, nu pot fi asimilate unui caz bine justificat aşa cum cere art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 având în vedere că ordinul sus-menţionat nu face altceva decât să aplice aceste dispoziţii.

Având în vedere că aparenţa de legalitate a actului administrativ normativ trebuie verificată în raport de dispoziţiile legale în executarea cărora a fost emis, Înalta Curte constată că în acest caz nu se poate reţine nelegalitatea Ordinului faţă de dispoziţiile art. 50 alin. (1) din O.G. nr. 22/1999, având în vedere că acesta a fost emis în aplicarea dispoziţiilor legale sus citate şi stabileşte că pilotajul navelor maritime şi fluviomaritime prevăzut la alin. (1) se asigură prin corpul propriu de piloţi ai Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa.

Or, pentru a se stabili în concret dacă ordinul atacat încalcă principiul liberei concurenţe, sau dacă modalitatea anterioară de prestare a serviciului, desfiinţată prin ordinul atacat era de natură să afecteze concurenţa, este necesară efectuarea unor probatorii ample, incompatibile cu procedura sumară a suspendării şi, cu atât mai mult, nu se poate reproşa autorităţii pârâte un eventual abuz, în condiţiile în care a reglementat un serviciu într-o modalitate alternativă, în egală măsură permisă de legiuitorul primar.

De asemenea, Înalta Curte constată că prima instanţă a mai reţinut, ca motiv de aparentă nelegalitate, împrejurarea că nu a fost efectuat un test de proporţionalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii, conform prevederilor Directivei UE nr. 2018/958 şi principiului enunţat la alin. (35) din Regulamentul (UE) 352/2017, însă aceste concluzii nu pot fi validate în recurs, întrucât Ordinul nr. 991/2020 nu are ca obiect de reglementare modificări în ceea ce priveşte profesia de pilot şi raporturile de muncă ale pilotului având în vedere că, dispoziţiile art. 4 din ordin atacat menţionează că până la data de 31.12.2020 administraţiile portuare trebuie să-şi organizeze corpul propriu de piloţi, ceea ce nu exclude preluarea celor ce prestează în prezent acest serviciu ca angajaţi ai companiilor furnizoare.

Referitor la cea de-a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Prin urmare, pe de o parte, având în vedere că instanţei de contencios administrativ îi revine rolul de a aprecia dacă în raport de argumentele prezentate de intimatele-reclamante, efectele actului a cărui suspendare se cere sunt de natură să producă un prejudiciu viitor sigur şi previzibil, iar pe de altă parte, în raport de dispoziţiile art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte constată că pentru a se putea dispune suspendarea actului administrativ trebuie îndeplinite cumulativ cerinţele obligatorii, această măsură neputând fi dispusă de instanţa de contencios administrativ dacă una dintre condiţii nu este îndeplinită.

În cazul de faţă, întrucât s-a concluzionat că nu este îndeplinită cerinţa cazului bine justificat, ar fi de prisos a se trece la analiza cerinţei pagubei iminente, având în vedere că şi în ipoteza în care s-ar reţine că executarea actului administrativ este de natură să producă intimatelor-reclamante un prejudiciu viitor sigur şi previzibil, măsura suspendării nu ar putea fi dispusă dacă nu există un caz bine justificat.

În plus, Înalta Curte va avea în vedere că prin sentinţa civilă nr. 277/CA din data de 22.12.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2020 Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondate, acţiunile conexe prin care s-a solicitat anularea Ordinului nr. 991 din 19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu publicat în Monitorul Oficial nr. 434/22.05.2020.

În aceste circumstanţe, soluţia adoptată de instanţa învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare creează, cel puţin cu caracter provizoriu, premisa legalităţii actului a cărui suspendare s-a solicitat, fiind astfel confirmată prezumţia de legalitate ataşată actului administrativ, până la soluţionarea recursului, astfel că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, din această perspectivă.

Având în vedere că în opinia Înaltei Curţi, faţă de considerentele expuse mai sus, nu există o îndoială serioasă asupra legalităţii Ordinului atacat, prin urmare nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, analiza îndeplinirii condiţiei pagubei iminente nu se mai impune, astfel că cercetarea motivelor de recurs ce fac referire la acest aspect a devenit nerelevantă.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite ambele recursuri, cu consecinţa casării hotărârii recurate, iar în rejudecare va respinge cererii de suspendare, ca neîntemeiată, va admite cererea de intervenţie în interesul altei persoane formulată de Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A. şi va respinge cererea de intervenţie în interesul altei persoane formulată de C..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi de recurenta-intervenientă Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A. - CNAP împotriva sentinţei nr. 1340 din 4 decembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând, respinge cererea formulată de reclamanţii B. şi A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrasctructurii.

Admite cererea de intervenţie în interesul altei persoane formulată de Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A.

Respinge cererea de intervenţie în interesul altei persoane formulată de C..

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 martie 2022.