EU fund eligibility of post-project expenses and disciplinary vs. nullity consequences of missed control deadlines under Emergency Ordinance 66/2011

Şedinţa publică din data de 16 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 29.03.2017, reclamantul Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Centrul National de Dezvoltare a Învăţământului Profesional si Tehnic-Organism Intermediar POSDRU, anularea şi suspendarea actelor administrative, cât şi suspendarea executării ce decurge din Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare patru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenta încheiat în data de 19.12.016, înregistrata la ISMB cu nr. x/23.12.2016, privind proiectul IOSDRU/90/2.1/S/63611, denumire "Pregătiţi pentru piaţa muncii", codul SMIS 22547, beneficiar Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti, în ceea ce priveşte punctul 2.2. şi a răspunsului la plângerea prealabilă, respectiv a Deciziei nr. 31.16.02.2017 privind soluţionarea contestaţiei nr. CNDIPT-OI/169/20.01.2016, formulată de ISMB cu privire la Procesul Verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.12.2016.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 865 din 27 februarie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti, în contradictoriu cu pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 865 din 27 februarie 2018, a formulat recurs reclamantul Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti, prin care, invocând incidenţa motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1), pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., a solicitat casarea, în tot, a hotărârii recurate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea acţiunii şi anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare patru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenta încheiat în data de 19.12.016, înregistrata la ISMB cu nr. x/23.12.2016, privind proiectul IOSDRU/90/2.1/S/63611, denumire "Pregătiţii pentru piaţa muncii", codul SMIS 22547, beneficiar Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti, în ceea ce priveşte punctul 2.2.

Cu privire la motivul de casare prevăzut art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că, instanţa de fond, în mod greşit şi fără a motiva în drept a reţinut faptul că cheltuiala angajată şi plătită de către partenerul transnaţional A. S.A. şi cerută la rambursare de aceasta cu privire la deplasarea coordonatorilor de practică în Italia, activitate realizată de partenerul transnaţional după aprobarea de către OIPOSDRU delegat, ca modificare a cererii de finanţare prin Actul Adiţional nr. 4 depus şi înregistrat la x/08.08.2013 este neeligibilă.

Aşa cum rezultă din sentinţa atacată, aceasta nu cuprinde nici motivarea în fapt şi nici în drept referitoare la respingerea punctului 5 al cererii de chemare în judecată.

Prin Actul adiţional "nr. 4 (act adiţional încheiat în conformitate cu Ghidul Solicitantului, aprobat de către OIPODRU delegat, semnat şi ştampilat de către reprezentantul legal al OIPODRU la data de 14.08.2013, data de la care acesta a intrat în vigoare şi care şi-a produs efectele) au fost descrise în memoriul justificativ toate modificările aduse cererii de finanţare la secţiunea Activităţi eligibile ale proiectului şi Secţiunea "Bugetul Proiectului", introducându-se astfel o activitate nouă A 6.3. Organizarea unei vizite de studiu de 5 zile la partenerul transnaţional pentru coordonatorii de instruire practică. Aceasta activitate se va desfăşura în anul 3 (10-12). Având în vedere experienţa partenerului transnaţional A., s-a propus şi a fost agreată de toţi partenerii, organizarea unor vizite de studiu la partenerul italian, la care să participe toţi coordonatorii de practică din cadrul şcolilor implicate în proiect. Aceste vizite se vor desfăşura în mai multe fluxuri a câte 5 zile, pe parcursul ultimelor trei luni de proiect (3 fluxuri a câte 30-35 cadre didactice).

Prin urmare, având în vedere ca acest act adiţional a fost în mod legal aprobat de către organismul delegat, este evident că această activitate este eligibilă.

Argumentul AMPODRU în sensul că activitatea de transport a coordonatorilor de practică este neeligibilă având în vedere ca aceştia nu mai aveau contracte de muncă încheiate cu ISMB este neîntemeiat, atât timp cât AMPOSDRU a considerat această activitate eligibilă, iar actul adiţional nr. x a fost în mod legal adoptat de acest organism.

Referitor la faptul că cele 3 facturi au fost emise în afara perioadei de implementare, recurentul-reclamant a arătat că, potrivit Manualului Beneficiarului 2009 la capitolul "Care este perioada de eligibilitate a cheltuielilor" se precizează foarte că "regula generală este că sunt eligibile doar cheltuielile angajate în perioada de implementare a proiectului (. . . . . . . . . .) Sunt eligibile cheltuielile angajate în perioada de implementare a proiectului şi plătite ulterior, aceste cheltuieli putând fi introduse în cererea de rambursare intermediară/finală doar după plata acestora".

Ori este evident faptul ca sumele aferente celor 3 facturi au fost achitate de reclamant pentru activităţile desfăşurate conform Actului Adiţional nr. 4, in cadrul Activităţii nr. A.6.3, in perioada de implementare a proiectului.

Mai mult decât atât, conform art. 9 din contractul de finanţare "Decontările partenerilor"- fiecare partener, pe baza activităţilor desfăşurate va emite o factură/decont către Partenerul principal în termen de maxim 20 de zile de la data finalizării fiecărei luni aferente realizării activităţii/prestării serviciilor, facturile emise de partenerii transnaţionali cuprinzând Activitatea întreprinsă corespunzător proiectului şi linia de buget din proiect corespunzătoare activităţii.

Prin urmare, este evident ca facturile pentru serviciile prestate în luna octombrie 2013 au fost emise în termenul legal de 20 de zile de la data finalizării fiecărei luni aferente realizării activităţii/prestării serviciilor, facturile fiind emise în data de 19.11.2013.

De aceea, au fost respectate dispoziţiile legale în vigoare, inclusiv a art. 2 alin. (1) lit. a) şi b) din H.G. nr. 759/2007, respectiv sumele au fost efectiv plătite de către beneficiar între ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015 şi a fost însoţită de facturi, emise conform dispoziţiilor legale menţionate.

Mai mult decât atât, este evident ca facturile emise de partenerul extern au fost emise în baza Actului adiţional nr. x, în vederea ducerii la îndeplinire a activităţii asumate prin actul mai sus menţionat.

Conform ordinului nr. 1117/2170 din 17 august 2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007 - 2013", art. 3:

"1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ prevederile art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi următoarele condiţii cu caracter specific:

- să fie efectiv plătită de către beneficiar de la data intrării în vigoare a contractului de finanţare/deciziei de finanţare sau de la data menţionată în contractul de finanţare/decizia de finanţare;

- să nu fi făcut obiectul altor finanţări din fonduri publice, cu excepţia prevederilor art. 7 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 759/2007, cu modificările şi completările ulterioare;

- sunt rezonabile, justificate şi respectă principiile bunei gestiuni financiare, în special în ceea ce priveşte economia şi eficienţa.

De asemenea, aşa cum recunoaşte si paratul, prin H.G. nr. 759/2007 la art. 2 (1) c) să fie în conformitate cu prevederile Deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006.

- să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare."

Ori, este evident faptul ca aceste cheltuieli sunt în conformitate cu prevederile contractului de finanţare, aşa cum a fost modificat prin Actul adiţional nr. x şi sunt conforme prevederilor legislaţiei naţionale şi comunitare, atât timp cat organismul intermediar a fost de acord cu aceste modificări. Mai mult decât atât, pârâtul recunoaşte prin întâmpinare faptul ca actul adiţional este aprobat corect în contextul în care coordonatorii de practică fac parte din categoria experţilor/personalului propriu implicat în derularea proiectului.

Instanţa de fond, în mod greşit, a reţinut faptul ca sumele de bani menţionate în cele 3 facturi nu reprezintă cheltuieli angajate în perioada de implementare a proiectului.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că instanţa de fond, în mod greşit şi fără a motiva în drept, a respins argumentele invocate la punctul 4 al cererii de chemare în judecată, reţinând faptul că în lipsa unei sancţiuni pe care legea să o prevadă în mod expres, nulitatea poate interveni doar dacă reclamanta dovedeşte producerea unei vătămări.

Procedura stabilită în termeni imperativi de O.U.G. nr. 66/2011 privind modalitatea în care trebuiau constatate şi sancţionate eventuale nereguli în cadrul utilizării fondurilor europene, a fost însă încălcată în mod flagrant şi în repetate rânduri de către pârâtă, motiv pentru care devine incidenţă sancţiunea decăderii din dreptul de a constata şi aplica o sancţiune.

Pârâtul nu a respectat termenele impuse de O.U.G. nr. 66/2011

Potrivit dispoziţiilor art. 21 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, în termen de maxim 10 zile de la primirea de către structura de control competentă conform prevederilor art. 20 a oricărei solicitări ca urmare a aplicării prevederilor art. 18, aceasta are obligaţia organizării activităţii de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

În condiţiile în care Raportul privind verificările suplimentare aferente cheltuielilor incluse in Declaraţia de cheltuieli nr. 88POSDRU emis de Autoritatea de Certificare şi Plată privind suspiciunea de neregulă nr. x/22.12.2015 a fost înregistrat la CNDIPT sub nr. x/23.12.2015, rezultă că ultima zi în care era posibilă organizarea activităţii de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare era data de 23.02.2016.

În atare condiţii, devin incidente dispoziţiile art. 60 din O.U.G. nr. 66/2011, ce califică drept abatere conduita pârâtei:

"Art. 60. - (1) Constituie abateri de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă următoarele fapte: (...);

1. neorganizarea de către managementul structurii de control din cadrul instituţiei publice în care funcţionează autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, la termenul prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă, a investigaţiilor ca urmare a luării la cunoştinţă a apariţiei unor posibile nereguli şi/sau neemiterea actului de control ca urmare a respectivelor investigaţii

2. neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în termenul prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă".

Problema care se pune în cauză însă intervine dat fiind că, deşi O.U.G. nr. 66/2011 califică încălcarea acestor termene drept abatere, nu instituie sancţiunea ce intervine într-o asemenea situaţie.

Ceea ce reiese fără nici un dubiu din formularea pe care legiuitorul a adoptat-o este caracterul imperativ al normei încălcate de pârâtă.

Caracterul imperativ al normelor încălcate rezultă atât din formularea pe care legiuitorul a înţeles să o adopte, "are obligaţia", "termenul maxim" cât şi din calificarea ca fiind abatere a încălcării acestor termene.

Ori specificul normei juridice imperative (potrivit opiniei unanime a doctrinei) este incidenţa sancţiunii în ipoteza încălcării dispoziţiei normei juridice. Caracterul imperativ al dreptului semnifică faptul că subiecţii sociali ai raporturilor juridice nu au facultatea de a opta în faţa categoriilor de norme onerative sau prohibitive (care obligă sau interzic o anumită conduită), ci sunt obligaţi a se conforma prescripţiilor acestora.

Fiind deci încălcată o normă imperativă onerativă (ce obligă la efectuarea anumitor acte de procedură cu respectarea anumitor termene), în mod obligatoriu în speţa dată va trebui să intervină sancţiunea: acel element al normei juridice care prevede urmările nerespectării dispoziţiei. Ea este măsura luată împotriva voinţei celui care încalcă dispoziţiile de drept şi este luată de organe abilitate în acest sens.

Aplicând regula mai sus descrisă, situaţia dedusă judecăţii apare ca fiind extrem de clară: ca urmare a nerespectării dispoziţiei normei juridice onerative de către pârât, organul abilitat în acest sens - instanţa de judecată - este chemată să constate nulitatea actelor emise de către acesta.

Pentru ca sancţiunea să intervină, nu este obligatoriu ca aceasta să fie stabilită în cuprinsul normei juridice încălcate. Există posibilitatea ca sancţiunea să fie prevăzută de acte juridice cu caracter general, cu o largă aplicabilitate, astfel că în cauză se pune însă problema încălcării unui termen procedural, stabilit în termeni imperativi de actul cu caracter special aplicabil în materie - O.U.G. nr. 66/2011.

Dat fiind caracterul succint al O.U.G. nr. 66/2011, în mod obligatoriu aceasta se completează cu dispoziţiile Codului de procedură fiscală, însă nici acesta nu arată exact care este natura acestor termene, nu arată dacă vorbim despre un termen de decădere ori despre un termen de prescripţie, cert fiind însă faptul că vorbim de încălcarea unui termen stabilit în cadrul procedurii de verificare şi de aplicare a corecţiilor financiare, fiind deci un termen procedural.

Regula pe care însă o instituie Codul de procedură fiscală, se referă la faptul că acolo unde acesta nu dispune, se vor aplica dispoziţiile C. proc. civ.

Astfel, art. 68 din C. proc. civ.:

"Termenele de orice fel privind exercitarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor prevăzute de Codul de procedură fiscală, precum şi de alte dispoziţii legale aplicabile în materie, dacă legea fiscală nu dispune altfel, se calculează potrivit dispoziţiilor C. proc. civ..".

Fiind vorba de un termen de procedură, sancţiunea care intervine conform prevederilor art. 103 alin. (1) din C. proc. civ., este decăderea.

Ca efect al decăderii, actul întocmit este lovit de nulitate.

Mai mult decât atât, a fost încălcat si termenul prevăzut de art. 21 alin. (26), în sensul ca procesul-verbal de constatare a neregulilor ar fi trebuit să fie emis în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit. Ori aşa cum reiese din documentele de la fa dosarul cauzei, Raportul privind verificările suplimentare aferente cheltuielilor incluse în Declaraţia de cheltuieli nr. 88POSDRU emis de Autoritatea de Certificare şi Plată privind suspiciunea de neregulă nr. x/22.12.2015 a fost înregistrat la CNDIPT sub nr. x/23.12.2015, acest aspect rezultând şi din adresa CNDIPT nr. x/12.08.2016. Prin urmare, în mod greşit cercetarea s-a efectuat cu depăşirea termenului prevăzut de dispoziţiile legale în vigoare, depăşire ce atrage decăderea organului de control de a mai efectua verificarea cât şi nulitatea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă încheiat în data de 19.12.2016.

În ceea ce priveşte reţinerile instanţei referitoare la faptul că reclamantul nu a dovedit existenta vreunei vătămări, aceasta este mai mult decât evidentă, în condiţiile în care i se pune în vedere să achite o sumă considerabilă în condiţiile în care nu are astfel de sume prevăzute în bugetul instituţiei, bugetată integral de la bugetul de stat.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman (OIPOCU) a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului declarat de reclamant, iar, din perspectiva fondului cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei civile nr. 865 din 27 februarie 2018, drept temeinică şi legală.

În motivare, intimatul-pârât a arătat, referitor la invocarea prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., că recurentul-reclamant nu evidenţiază in concreto nici un aspect care să corespundă exigenţelor mai sus învederatului temei de drept, enunţând doar aprecieri la nivel general şi raportându-se la practică judiciară care comportă asupra altor cauze decât cea prezentă.

Raportat la acest aspect, învederăm faptul că întrucât potrivit sistemului de drept românesc, hotărârile judecătoreşti nu sunt izvor de drept, fiecare cauză trebuind să fie supusă analizei judecătorului în fiecare caz în parte.

Conform Avizului nr. II (2008) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni: "Motivarea trebuie să fie coerentă, clară şi lipsită de ambiguităţi şi de contradicţii. Ea trebuie sa permită urmărirea unui raţionament care a condus judecătorul la aceasta.

[...] Fără sa aducă atingere posibilităţii, ba chiar obligaţiei din partea judecătorului de a acţiona în unele cazuri după bunul plac, acesta nu ar trebui să răspundă decât mijloacelor pertinente ce ar putea influenta asupra soluţionării litigiului.

Motivarea nu trebuie neapărat sa fie lungă. Trebuie găsit un echilibru just între formularea scurtă şi buna înţelegere a hotărârii.

Obligaţia instanţelor de a-si motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat în sprijinul unui mijloc de apărare ridicat. Întinderea acestei obligaţii poate varia în funcţie de natura hotărârii.

În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, întinderea motivării depinde de diversitatea mijloacelor pe care o parte le poate ridica în instanţă, precum şi de prevederile legale, de obiceiuri, de principiile doctrinale şi de practicile diferite privind prezentarea si redactarea sentinţelor si hotărârilor în diferite state. Pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidenţieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate.

În cazul unui complet, judecătorul responsabil de completul de judecata trebuie sa explice clar faptele si chestiunile asupra cărora completul trebuie sa se pronunţe."

Prin Decizia nr. 3338/2011, Înalta Curte a precizat că motivarea unei hotărâri nu este o problemă de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar.

Astfel, din conţinutul hotărârii recurate, raportat la cererea de chemare în judecată, consideră că, deşi motivarea hotărârii recurate nu este stufoasă, abordează toate aspectele cuprinse în cererea de chemare în judecată, astfel încât motivul întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., nu este întemeiat.

Elementele privind invocarea facturilor emise în afara perioadei de implementare, au făcut obiectul analizei instanţei de fond, care în mod corect a apreciat că "nu se poate susţine că sumele de bani menţionate în cele 3 facturi solicitate de partenerul transnaţional A. SpA, în baza cărora a fost solicitată cazarea, masa şi transportul local pentru cei 72 de profesori coordonatori, respectiv facturile nr. x, 271 şi 273, reprezintă cheltuieli angajate în perioada de implementare, în condiţiile în care au fost emise la data de 19.11.2013.

Or, proiectul s-a finalizat în data de 31.10.2013."

Astfel, neexistând nimic nou faţă de susţinerile în fond, apreciază că această apărare preluată din fondul cauzei, nu se poate constitui ca o critică a hotărârii recurate, ci doar ca o manifestare a nemulţumirii recurate faţă de decizia de altfel judicioasă, corectă şi legală a instanţei de fond.

Cu privire la invocarea prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., intimatul-pârât a arătat că din interpretarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 reiese faptul că termenul 60 zile (art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011), respectiv 90 de zile conform art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 sunt de recomandare, iar nu de prescripţie. Singura sancţiune prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 pentru nerespectarea acestuia este una pur disciplinară, neavând nicio repercusiune asupra valabilităţii actului administrativ:

Conform art. 60 alin. (1) lit. d):,,(1) Constituie abateri de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă următoarele fapte:

d) neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în termenul prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă;"

În temeiul art. 60 alin. (4):,,(4) Ca armare a constatării abaterilor prevăzute la alin. (1), autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sunt obligate să întreprindă acţiunile necesare pentru înlăturarea cauzelor acestor abateri şi să aibă în vedere constatările la evaluarea activităţii personalului care se realizează în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare, cu modificările şi completările ulterioare."

Aşadar, emiterea actului administrativ pentru termenul de 60 zile (art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011) respectiv 90 de zile conform art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011, poate fi considerată abatere, însă nu atrage nicio consecinţă asupra valabilităţii actului.

Termenul de 60 zile (art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011) respectiv 90 de zile conform art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 nu pot fi de prescripţie, deoarece respectarea acestora depinde de mulţi factori externi activităţii de verificare propriu-zise. Astfel, pentru a efectua verificarea, echipa desemnată este obligată să solicite documente şi informaţii de la mai multe autorităţi, dar şi de la beneficiar.

Instanţa nu poate face abstracţie de faptul că însuşi legiuitorul clasifică nerespectarea termenului de emitere a titlului de creanţă ca o abatere a cărei rectificare vizează raporturi juridice de muncă, faţă de care reclamantul este terţ.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 2442/2014 şi Decizia nr. 1353/2014, "constată că termenul de 60 de zile stabilit de lege pentru emiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de a stabilire a creanţelor bugetare este unul de recomandare, atât timp cât legiuitorul nu a prevăzut, în cazul nerespectării lui, sancţiunea decăderii sau o altă sancţiune similară, de natură să afecteze valabilitatea actului întocmit după împlinirea termenului.

Nerespectarea obligaţiei de întocmire a procesului-verbal menţionat în termenul legal este calificată drept abatere de art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011, de natură să atragă, cel mult, sancţionarea personalului care se face vinovat de săvârşirea acesteia."

În consecinţă, aşa cum corect au reţinut instanţele naţionale, termenul prevăzut de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 nu au fost reglementate de legiuitor spre a avea natura juridică a unui termen de decădere, stabilit în beneficiul structurii verificate, şi care, în caz de nerespectare, să apere reclamanta de emiterea actului administrativ de stabilire a creanţelor bugetare, ci dimpotrivă constituie un termen impus structurii de control spre a se asigura o recuperare cu celeritate a sumelor reprezentând corecţii financiare.

Analizând logic şi sistematic ansamblul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 şi, în particular, art. 21 din actul normativ menţionat, în repetate rânduri, printr-o practică uniformă, instanţele au apreciat că termenul invocat de partea reclamantă nu are natura juridică a unui termen de decădere a cărui nerespectare să conducă la pierderea dreptului structurii de control de emitere a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare, respectiv la anulabilitatea actului emis peste acel termen prevăzut la art. 21 alin. (23) din actul normativ menţionat.

Astfel, din expunerea de motive existentă în preambulul O.U.G. nr. 66/2011 că adoptarea acestei norme şi-a găsit raţiunea inclusiv în finalizarea cât mai urgentă a procedurilor de constatare şi recuperare de la debitori a sumelor reprezentând corecţii financiare stabilite, în conformitate cu prevederile reglementărilor comunitare, ca urmare a constatării unor nereguli de sistem sau ca urmare a identificării unor nereguli în aplicarea de către beneficiarii publici a prevederilor legale privind achiziţiile publice, în scopul evitării blocajului implementării proiectelor de investiţii, inclusiv a celor majore, finanţate prin instrumente structurale". Altfel spus, intenţia legiuitorului a fost de a impune în sarcina structurilor de control mecanisme de verificare urgentă, orientate înspre recuperarea creanţelor constatate.

Or, într-un astfel de context, nu se poate accepta premisa că prin nerespectarea unui termen instituit tocmai spre atingerea acelui rezultat vizat de legiuitor la momentul reglementării, autoritatea publică să piardă însuşi dreptul de a recupera finanţările corespunzătoare unor "nereguli"', astfel cum este noţiunea definită la art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011.

Mai ales că potrivit art. 38 din O.U.G. nr. 66/2011 "Stingerea creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează prin: a) încasare: b) deducere din plăţile/rambursările următoare: c) executarea garanţiilor bancare depuse de debitor în aplicarea prevederilor contractului/acordului de finanţare în cadrul căruia a fost emis titlul de creanţă: d) compensare, conform Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare: e) executare silită, conform Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările şi completările ulterioare; j) anulare; g) prescripţie; h) alte modalităţi prevăzute de lege", iar potrivit art. 45 alin. (1) din actul normativ menţionat dreptul de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani, fiind evident nescursă perioada de prescriere de 5 ani.

Aşadar, emiterea actului administrativ pentru termenul de 60 zile (art. 21 alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011) respectiv 90 de zile conform art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 poate fi considerată abatere, însă nu atrage nicio consecinţă asupra valabilităţii şi legalităţii actului.

Astfel, instanţa de fond, în mod corect şi legal a apreciat că "depăşirea termenului de 60 de zile reglementat de art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, Curtea apreciază că, în lipsa unei sancţiuni pe care legea să o prevadă în mod expres, nulitatea poate interveni doar dacă reclamanta dovedeşte producerea unei vătămări. Or, reclamanta nu a făcut o astfel de probă, motiv pentru care nerespectarea termenului stabilit de lege nu poate primi semnificaţia pe care o promovează reclamanta."

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare formulat în cauză, recurentul - reclamant Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti a solicitat atât respingerea excepţiei nulităţii recursului, invocate de intimatul-pârât Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman (OIPOCU), precum şi, pentru considerente similare celor invocate prin petiţia de recurs, respingerea apărărilor exhibate de intimat.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 23 mai 2019 s-a fixat termen de judecată la data de 27 octombrie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor. Prin încheierea de şedinţă din data de 27 octombrie 2021, s-a dispus amânarea cauzei în vederea soluţionării, cu prioritate, a cererii de reexaminare formulate împotriva modului de stabilire a taxei judiciare de timbru, iar prin încheierea de şedinţă din data de 2 februarie 2022, amânarea cauzei a fost dispusă urmare a admiterii cererii recurentului - reclamant de acordare a unui nou termen de judecată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu privire la primul motiv de casare, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte observă că sentinţa recurată cuprinde motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia primei instanţe, inclusiv în privinţa măsurii respingerii argumentelor reclamantului prezentate la punctul 5 al cererii de chemare în judecată.

Cu privire la acest aspect, prima instanţă a arătat în considerentele hotărârii atacate că "De asemenea Curtea apreciază că nu se poate susţine că sumele e bani menţionate în cele 3 facturi solicitate de partenerul transnaţional A. SpA, în baza cărora a fost solicitată cazarea, masa şi transportul local pentru cei 72 de profesori coordonatori, respectiv facturile nr. x, 271 şi 273, reprezintă cheltuieli angajate în perioada de implementare, în condiţiile în acre au fost emise la data de 19.11.2013.

Or, proiectul s-a finalizat în data de 31.10.2013."

Această motivare respectă exigenţele impuse de art. 425 alin. (1) pct. b) din C. proc. civ.. Chiar dacă motivarea nu este amplă, prima instanţă a arătat motivul pentru care a considerat că sumele de bani menţionate în facturile nr. x, 271 şi 273, reprezentând cazarea, masa şi transportul local pentru cei 72 de profesori coordonatori nu reprezintă cheltuieli eligibile, de vreme ce, în opinia primei instanţe, acestea au fost emise la data de 19.11.2013, după finalizarea proiectului la data de 31.10.2013.

În consecinţă, Înalta Curte consideră că primul motiv de casare, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., este neîntemeiat.

Tot în cadrul primului motiv de casare, recurentul-reclamant invocă argumente ce vizează soluţia primei instanţe pe fond, cu privire la caracterul eligibil al cheltuielilor reprezentând cazarea, masa şi transportul local pentru cei 72 de profesori coordonatori. Înalta Curte consideră că aceste argumente nu se încadrează în motivul de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., ci motivul de casare prevăzut de pct. 8 al aceluiaşi articol, astfel încât vor fi examinate împreună cu celelalte motive de casare invocate de recurentul-reclamant întemeiate pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Cu privire la al doilea motiv de casare, întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va examina mai întâi dacă emiterea facturilor nr. x, 271 şi 273 la 19.11.2013, după finalizarea proiectului la data de 31.10.2013 este de natură să atragă neeligibilitatea sumelor menţionate în cuprinsul acestora.

Conform art. 3 din Ordinul Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale şi Ministerului Finanţelor Publice nr. 1117/2170 din 17 august 2010 pentru stabilirea regulilor de eligibilitate şi a listei cheltuielilor eligibile în cadrul operaţiunilor finanţate prin Programul operaţional sectorial "Dezvoltarea resurselor umane 2007 - 2013":

"1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ prevederile art. 2 alin. (1) din Hotărârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi următoarele condiţii cu caracter specific:

- să fie efectiv plătită de către beneficiar de la data intrării în vigoare a contractului de finanţare/deciziei de finanţare sau de la data menţionată în contractul de finanţare/decizia de finanţare;

- să nu fi făcut obiectul altor finanţări din fonduri publice, cu excepţia prevederilor art. 7 lit. b) din Hotărârea Guvernului nr. 759/2007, cu modificările şi completările ulterioare;

- sunt rezonabile, justificate şi respectă principiile bunei gestiuni financiare, în special în ceea ce priveşte economia şi eficienţa."

În temeiul art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007,,(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2):

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanţare/decizia/ordinul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare."

De asemenea, Înalta Curte observă că, potrivit Manualului Beneficiarului 2009 la capitolul "Care este perioada de eligibilitate a cheltuielilor" se arată că sunt eligibile cheltuielile angajate în perioada de implementare a proiectului şi plătite ulterior, aceste cheltuieli putând fi introduse în cererea de rambursare intermediară/finală doar după plata acestora.

În plus, conform art. 9 din contractul de finanţare "Decontările partenerilor"- fiecare partener, pe baza activităţilor desfăşurate va emite o factură/decont către Partenerul principal în termen de maxim 20 de zile de la data finalizării fiecărei luni aferente realizării activităţii/prestării serviciilor, facturile emise de partenerii transnaţionali cuprinzând Activitatea întreprinsă corespunzător proiectului şi linia de buget din proiect corespunzătoare activităţii.

Din corelarea acestor prevederi, rezultă că sunt exigibile cheltuielile efectuate în perioada de implementare a proiectului şi plătite ulterior, chiar dacă facturile aferente sunt emise după încheierea perioadei de implementare, cu condiţia ca facturile să fie emise în termen de maxim 20 de zile de la data finalizării fiecărei luni aferente realizării activităţii/prestării serviciilor. Această ultimă condiţie este îndeplinită de facturile nr. x, 271 şi 273 la 19.11.2013, emise în termen de 2o de zile de la finalizarea proiectului la data de 31.10.2013.

În al doilea rând, Înalta Curte va examina dacă încetarea contractului de muncă al coordonatorilor de practică înainte de efectuarea cheltuielilor atrage neeligibilitatea acestora.

Prin Actul adiţional nr. x din 14.08.2013, s-a modificat cererea de finanţare la secţiunea "Activităţi eligibile ale proiectului" şi Secţiunea "Bugetul Proiectului", introducându-se o activitate nouă A 6.3. Organizarea unei vizite de studiu de 5 zile la partenerul transnaţional pentru coordonatorii de instruire practică. Această activitate se va desfăşura în anul 3 (10-12). Se menţionează că aceste vizite se vor desfăşura în mai multe fluxuri a câte 5 zile, pe parcursul ultimelor trei luni de proiect (3 fluxuri a câte 30-35 cadre didactice).

Aprobarea acestui act adiţional de către organismul delegat are drept consecinţă eligibilitatea cheltuielilor cu această activitate de organizare a unei vizite de studiu de 5 zile la partenerul transnaţional pentru coordonatorii de instruire practică. Aprobarea actului adiţional nr. x nu semnifică aprobarea deplasării la partenerul transnaţional al reclamantului a anumitor persoane, indicate nominal în cuprinsul actului, ci a unui număr precizat de cadre didactice. În consecinţă, cu ocazia individualizării cadrelor didactice ce au făcut deplasarea, reclamantul trebuia să verifice dacă aceste persoane mai au contract de muncă încheiat cu reclamantul, în vigoare la data efectuării deplasării. În caz contrar, aceste persoane nu mai îndeplineau, la data deplasării, condiţia de a avea încă atribuţii de coordonare a instruirii practice, condiţie prevăzută în actul adiţional nr. x pentru cadrele didactice ce pot efectua deplasarea.

De aceea, Înalta Curte apreciază că activitatea de transport a coordonatorilor de practică este neeligibilă, deoarece aceştia nu mai aveau contracte de muncă încheiate cu reclamantul la data efectuării deplasării.

Cu privire la sancţiunea încălcării termenelor prevăzute de art. 21 alin. (2), alin. (25) şi alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte observă că, în temeiul acestora,,(2) În termen de maximum 10 zile de la primirea de către structura de control competentă conform prevederilor art. 20 a oricărei solicitări ca urmare a aplicării prevederilor art. 18, aceasta are obligaţia organizării activităţii de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.(…)

(25) Organizarea şi efectuarea verificărilor necesare stabilirii creanţei bugetare rezultate din nereguli şi emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se efectuează în termen de maximum 60 de zile de la data comunicării de către DLAF a actului de control emis în conformitate cu normele şi procedurile proprii, respectiv de la data primirii raportului de inspecţie emis de OLAF.

(26) Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24."

În primul rând, Înalta Curte constată că nu este aplicabil termenul de 60 de zile prevăzut de art. 21 alin. (25) din O.U.G. nr. 66/2011, la care recurentul-reclamant face referire în cererea de recurs, de vreme ce în cauză nu a fost emis de DLAF un act de control şi nici nu a fost emis un raport de inspecţie de către OLAF.

În al doilea rând, Înalta Curte constată că nici alin. (2) şi nici alin. (26) din O.U.G. nr. 66/2011 nu prevăd o sancţiune expresă pentru încălcarea termenelor, sancţiune care să fie menţionată în cuprinsul acestora.

Singura sancţiune prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 pentru nerespectarea acestor termene este una disciplinară, neavând nicio consecinţă asupra valabilităţii actului administrativ. Astfel, potrivit art. 60 alin. (1) lit. c) si d) din O.U.G. nr. 66/2011:

"Art. 60. (1) Constituie abateri de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă următoarele fapte: (...);

c) neorganizarea de către managementul structurii de control din cadrul instituţiei publice în care funcţionează autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, la termenul prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă, a investigaţiilor ca urmare a luării la cunoştinţă a apariţiei unor posibile nereguli şi/sau neemiterea actului de control ca urmare a respectivelor investigaţii;

d) neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în termenul prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă;"

Iar, conform art. 60 alin. (4):,,(4) Ca armare a constatării abaterilor prevăzute la alin. (1), autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene sunt obligate să întreprindă acţiunile necesare pentru înlăturarea cauzelor acestor abateri şi să aibă în vedere constatările la evaluarea activităţii personalului care se realizează în aplicarea prevederilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 490/2004 privind stimularea financiară a personalului care gestionează fonduri comunitare, cu modificările şi completările ulterioare."

Din interpretarea corelată, sistematică a acestor texte de lege rezultă că singura sancţiune urmărită de legiuitor este una disciplinară, ce se aplică la evaluarea activităţii personalului. Aşadar, nerespectarea acestor termene nu atrage nulitatea actelor emise.

Este neîntemeiată susţinerea recurentului-reclamant că O.U.G. nr. 66/2011 nu stabileşte nicio sancţiune pentru încălcarea termenelor prevăzute de art. 21 alin. (2) şi (26) din O.U.G. nr. 66/2011, de vreme ce art. 60 alin. (4) face referire la sancţiunea disciplinară menţionată anterior. Voinţa legiuitorului a fost ca nerespectarea acestor termene să nu aibă nicio influenţă asupra validităţii actelor emise cu încălcarea termenelor menţionate.

Este adevărat că dispoziţiile art. 21 alin. (2) şi (26) din O.U.G. nr. 66/2011, stabilesc o conduită obligatorie pentru managementul structurii de control din cadrul instituţiei publice în care funcţionează autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene şi pentru organul competent să emită procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, şi nu o conduită facultativă, motiv pentru care există sancţiunea disciplinară în cazul nerespectării acestei conduite. Însă, nerespectarea acestei conduite obligatorii nu atrage nulitatea actelor emise, ci sancţiunea disciplinară menţionată expres de O.U.G. nr. 66/2011.

Sancţiunea nulităţii nu intervine nici ca urmare a aplicării art. 68 din Codul de procedură fiscală şi art. 103 din C. proc. civ., aşa cum afirmă recurentul-reclamant.

Conform art. 103 din C. proc. civ. din 1865, "Neexercitarea oricărei căi de atac şi neîndeplinirea oricărui alt act de procedură în termenul legal atrage decăderea, afară de cazul când legea dispune altfel sau când partea dovedeşte că a fost împiedicată printr-o împrejurare mai presus de voinţa ei.

In acest din urmă caz actul de procedură se va îndeplini în termen de 15 zile de la încetarea împiedicării; în acelaşi termen vor fi arătate şi motivele împiedicării."

Ar fi fost aplicabile dispoziţiile art. 103 din C. proc. civ. din 1865 numai în ipoteza în care procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, actele de organizare a investigaţiilor ca urmare a luării la cunoştinţă a apariţiei unor posibile nereguli sau actul de control emis ca urmare a respectivelor investigaţii ar fi fost acte de procedură în înţelesul C. proc. civ. din 1865, ceea ce nu este cazul.

Pe de altă parte, chiar dacă s-ar considera că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, actele de organizare a investigaţiilor ca urmare a luării la cunoştinţă a apariţiei unor posibile nereguli sau actul de control emis ca urmare a respectivelor investigaţii ar fi acte de procedură în înţelesul C. proc. civ. din 1865, în speţă nu intervine sancţiunea decăderii, deoarece, în temeiul art. 103 din C. proc. civ. din 1865 aceasta intervine dacă legea nu dispune altfel (dacă legea nu stabileşte o altă sancţiune aplicabilă în cazul respectiv), condiţie care nu este îndeplinită în speţă, de vreme ce, art. 60 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011 prevede expres sancţiuni disciplinare în cazul încălcării termenelor prevăzute de art. 21 alin. (2) şi (26) din O.U.G. nr. 66/2011.

Din aceste motive, în baza textelor de lege menţionate, a art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Şcolar al Municipiului Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 865 din 27 februarie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 martie 2022.