Classification of ANRE Methodology Order as Normative vs. Individual Act Determining Applicability of 30-Day Preclusion Period

Şedinţa publică din data de 11 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1 Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal data de 03.05.2019, reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.A., J. S.A. şi K. S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, constatarea încetării de drept a Ordinului Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei băneşti anuale prevăzute la art. 2 alin. (3ind.

1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, şi modificarea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, ca urmare a admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate a prevederilor: art. 2 alin. (2), art. 2 alin. (3) şi art. 2 alin. (3ind.

1) din Ordonanţa de urgenţă nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei, astfel cum au fost introduse sau modificate prin prevederile art. 78 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal - bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene şi prin prevederile art. V din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, art. 78 din Ordonanţa de Urgentă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal - bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene şi art. V din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative; anularea Ordinului Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei băneşti anuale prevăzute la art. 2 alin. (3ind.

1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, şi modificarea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019; obligarea în solidar a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi a Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei la plata către fiecare reclamantă a unor despăgubiri egale, în fiecare caz, cu valoarea tuturor contribuţiilor stabilite în sarcina sa şi percepute de la reclamanta respectivă în temeiul prevederilor art. 2 alin. (2), alin. (3) şi alin. (3ind.

1) din Ordonanţa de urgenţă nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei, astfel cum au fost introduse sau modificate prin prevederile art. 78 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investiţiilor publice şi a unor măsuri fiscal - bugetare, modificarea şi completarea unor acte normative şi prorogarea unor termene şi prin prevederile art. V din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 19/2019 pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi în temeiul Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei băneşti anuale prevăzute la art. 2 alin. (3ind.

1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, şi modificarea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, aprobată prin Ordinul Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei nr. 18/2019, până la data pronunţării unei hotărâri definitive în prezenta cauză, împreună cu dobânda legală, calculată asupra valorii contribuţiei începând cu data plăţii acesteia de către reclamantă până la data plăţii efective a despăgubirii în temeiul hotărârii definitive.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 459 din 17 septembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii cererii.

A respins cererea formulată de reclamanţii A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.A., J. S.A. şi K. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, ca tardiv formulată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 459 din 17 septembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal au formulat recurs reclamantele A. S.R.L., B. S.R.L., C. S.R.L., D. S.R.L., E. S.R.L., F. S.R.L., G. S.R.L., H. S.R.L., I. S.A., J. S.A. şi K. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 5,6 şi 8 din C. proc. civ.

În preambulul cererii de recurs, recurentele expun rezumativ cele trei motive de casare invocate arătând că:

- admiterea excepţiei tardivităţii are la bază calificarea eronată a Ordinul ANRE nr. 18/2019 privind aprobarea Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei anuale prevăzute la art. 2 alin. (31) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, cu modificările şi completările ulterioare, drept act administrative individual. Această calificare a condus la respingerea ca tardiv formulată a unei acţiuni în anularea unui act administrativ cu caracter normativ emis de preşedintele ANRE, cu încălcarea prevederilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei (art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.);

- prin sentinţa recurată instanţa de fond a respins, ca tardiv formulată, inclusiv acţiunea împotriva Ordonanţelor Guvernului cu privire la stabilirea contribuţiei de 2% datorate de către deţinătorii de licenţe emise de Autoritatea Naţională de Reglementare în domeniul Energiei ("ANRE"), acţiune întemeiată pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, pe care instanţa de fond le-a încălcat (art. 488 alin. (1) punctul 5 din C. proc. civ.);

- sentinţa recurată nu conţine motivarea hotărârii nici cu privire la înlăturarea apărărilor formulate de către reclamanţi faţă de excepţia tardivităţii acţiunii în anulare, nici cu privire la tardivitatea acţiunii în anularea Ordonanţelor Guvernului prin care a fost stabilită contribuţia de 2% datorată de către deţinătorii de licenţe emise de ANRE (art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ.).

1. Recurentele-reclamante au înţeles să dezvolte, cu întâietate, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., prin care invocă încălcarea de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, atunci când a apreciat că acţiunea în contencios administrativ este tardiv formulată, concluzie la care a ajuns calificând Ordinul Autorităţii Naţionale de Reglementare în domeniul Energiei nr. 18/2019 ca fiind act administrativ individual.

În susţinerea acestei critici, recurentele arată că instanţa de fond trebuia să aibă în vedere faptul că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. 33/107 care stabilesc termenul de 30 de zile pentru atacarea în contencios administrativ a ordinelor şi deciziilor Preşedintelui ANRE, au făcut obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate, excepţie admisă prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 136/2015 Curtea Constituţională constatând că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, cane stabilesc un termen pentru atacarea în contencios administrativ a actelor administrative cu caracter normativ emise de Preşedintele ANRE, în exercitarea atribuţiilor sale, sunt neconstituţionale.

În acest context susţine recurentele că cele două argumente pe care instanţa de fond şi-a întemeiat raţionamentul, în sensul că Ordinul ANRE nr. 18/2019 este act administrativ individual sunt greşite.

Astfel, primul argument constă în teoria, potrivit căreia, prin ordinul menţionat ar fi fost stabilită contribuţia bănească pe care o au de achitat titularii de licenţe de ANRE pentru anul 2019, iar al doilea argument se referă la faptul că Ordinul ANRE nr. 18/2019 se adresează unui număr restrâns, definit, de subiecţi, care pot fi identificaţi în baza listei publice a deţinătorilor de licenţe emise de ANRE.

Recurentele-reclamante combat primul argument, afirmând că prin ordinul ANRE menţionat nu este stabilită contribuţia bănească datorată de către titularii de licenţe pentru anul 2019, ci este aprobată o metodologie de stabilire a contribuţiei şi de calcul al cifrei de afaceri. În acest sens susţin că instanţa de fond a procedat la o denaturare directă şi vădită a conţinutului actului administrativ suspus judecăţii şi nu a efectuat nicio analiză a afirmaţiei sale.

Se arată că, aşa cum rezultă din chiar titlul său, Ordinul ANRE nr. 18/2019 aprobă o metodologie de calcul şi stabilire a contribuţiei băneşti anuale de 2% din cifra de afaceri anuală realizată de titularii de licenţe în domeniul energiei electrice şi al gazelor naturale, din activităţile ce fac obiectul licenţelor acordate de ANRE.

Afirmaţia judecătorului fondului în sensul că ordinul ar reglementa o contribuţie bănească reprezintă o adăugare nepermisă la ordin, în scopul construirii unui raţionament care să creeze o aparenţă de motivare a soluţiei pronunţate.

În realitate, Ordinul ANRE 18/2019 modifică şi Ordinul ANRE 224/2016 privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de ANRE în anul 2019, mai exact înlocuieşte Anexa 4 a acestui din urmă Ordin, privitoare la contribuţia bănească percepută asupra cifrei de afaceri, cu anexa 2 la Ordinul ANRE nr. 18/2019, noua anexă conţinând exclusiv două formulare pentru declararea cifrei de afaceri de către deţinătorii de licenţe către ANRE, în scopul stabilirii contribuţiei.

Totodată, afirmă recurentele, că în ceea ce priveşte conţinutul său, Ordinul ANRE nr. 18/2019 cuprinde normele general aplicabile tuturor deţinătorilor de licenţe, reglementând operaţiuni de calcul al cifrei de afaceri a titularilor de licenţe şi operaţiuni de stabilire ulterioară a valorii, în fiecare caz individual în parte, prin declararea cifrei de afaceri aferente anului respectiv, stabilirea cuantumului contribuţiei de către ANRE prin emiterea facturii, perceperea şi plata a contribuţiei de către deţinătorul de licenţă, la termenele şi în modalităţile prevăzute, regularizarea contribuţiei datorate în fiecare astfel de caz, modul de stabilire, iar apoi plata sau compensarea contribuţiei plătite în minus sau în plus.

Mai arată recurentele că aplicarea metodologiei aprobate prin Ordinul ANRE nr. 18/2019 nu este limitată la anul 2019, instanţa de fond neavând niciun temei să constate această limitare în timp a aplicabilităţii actului administrativ.

Prin urmare, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Ordinul ANRE nr. 18/2019 cuprinde reglementări cu caracter general aplicabile deţinătorilor de licenţe cu privire la stabilirea şi perceperea contribuţiei de 2%, impersonale, care produc efecte erga omnes. Prevederile Ordinului ANRE nr. 18/2019 nu se adresează unor persoane determinate, ci unei categorii de persoane, a căror conduită este reglementată în mod generic.

Se mai susţine că instanţa de fond a omis un aspect esenţial şi anume că grupul deţinătorilor de licenţe emise de ANRE nu este fix şi neschimbabil în timp, având în vedere că, pe durata aplicării ordinului, membrii grupului deţinătorilor de licenţe emise de ANRE se modifică, prin faptul că noi persoane juridice pot intra în acest grup prin obţinerea unor noi licenţe emise de ANRE.

Mai arată recurentele-reclamante că specific actului administrativ individual este că acesta se adresează unui grup determinat de persoane. În acest caz, identitatea membrilor grupului căruia i se adresează actul se poate schimba numai prin transfer al calităţii de destinatar de la membrii iniţiali.

În continuarea dezvoltării acestui motiv de casare, recurentele-reclamante expun, din punct de vedere teoretic, distincţia dintre actul administrativ normativ şi actul administrativ individual, conchizând în sensul că, ordinul menţionat are caracter normativ, deoarece nu este adresat doar persoanelor care deţineau licenţe emise de ANRE la data emiterii sale, ci devine aplicabil şi persoanelor care obţin de la ANRE licenţe, oricând pe perioada în care ordinul se află în vigoare.

Astfel, prevederile art. 15 din Metodologia aprobată prin Ordinul ANRE nr. 18/2019 conţine chiar reglementări speciale cu privire la contribuţia datorată de persoanele care dobândesc calitatea de titular de licenţă în cursul unui an.

În concluzie, afirmă recurentele, urmare a eronatei calificări a Ordinului ANRE nr. 18/2019, drept un act administrativ cu caracter individual, instanţa de fond a stabilit că nu a fost respectat termenul de 30 de zile, prevăzut la art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 în care trebuie atacate la Curtea de Apel Bucureşti actele cu caracter individual emise de ANRE, fiind încălcate tocmai aceste dispoziţii legale.

O altă critică de nelegalitate subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., invocată de recurentele-reclamante, constă în încălcarea de către prima instanţă a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, prin faptul că a considerat că excepţia tardivităţii afectează şi capătul de cerere având ca obiect constatarea încetării de drept a Ordinului ANRE nr. 18/2019 ca urmare a declarării neconstituţionalităţii prevederilor Ordonanţelor cu privire la care a fost formulată în cauză excepţie de neconstituţionalitate, precum şi capătul de cerere privind obligarea ANRE şi a Statului Român la plata de despăgubiri ca urmare a declarării neconstituţionalităţii prevederilor ordonanţelor menţionate.

2. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Acest motiv de casare este susţinut din perspectiva faptului că, prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins, ca tardiv formulate, inclusiv capetele de cerere privind constatarea încetării de drept a Ordinului ANRE nr. 18/2019, ca urmare a declarării neconstituţionalităţii prevederilor Ordonanţelor cu privire la care a fost formulată în cauză excepţie de neconstituţionalitate, precum şi capătul de cerere privind obligarea ANRE şi a Statului Român la plata de despăgubiri ca urmare a declarării neconstituţionalităţii prevederilor ordonanţelor menţionate.

Susţin recurentele-reclamante că, în mod greşit, instanţa de fond s-a dezînvestit de soluţionarea celor două capete de cerere distinct formulate, fără însă a le analiza sau a motiva în ce măsură erau afectate şi aceste pretenţii deduse judecăţii de tardivitatea invocată pe cale de excepţie şi admisă de instanţă pentru capătul de cerere privind anularea Ordinului ANRE nr. 18/2019.

3. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

În susţinerea acestui motiv de recurs, recurentele-reclamante arată, în esenţă, că din sentinţa instanţei de fond lipsesc motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de către reclamanţi, cu privire la excepţia tardivităţii acţiunii în anularea Ordinului ANRE nr. 18/2019, precum şi motivele pe care s-a întemeiat instanţa pentru a respinge, ca tardive, şi capetele de cerere întemeiate pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fiind astfel încălcate prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., dreptul la un proces echitabil prevăzut la art. 6 din C. proc. civ. şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi dreptul la apărare prevăzut la art. 13 din Codul de proceduri civilă.

Se afirmă de către recurente că sentinţa recurată nu cuprinde nicio analiză a apărărilor formulate de către reclamante cu privire la caracterul de act administrativ cu caracter normativ al Ordinului nr. ANRE 18/2019, expuse atât prin răspunsul la întâmpinare, cât şi prin concluzii orale în faţa instanţei şi prin concluzii scrise.

Instanţa de fond a enunţat direct propria sa concluzie cu privire la natura acestui act administrativ, fără a înlătura, motivat, apărările formulate de societăţile reclamante.

De asemenea, sentinţa recurată nu cuprinde motivarea instanţei de fond cu privire la tardivitatea şi a acţiunii împotriva Ordonanţelor Guvernului prin care a fost stabilită contribuţia de 2%.

1.4 Apărările formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au formulat în cauză întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, a apărărilor intimaţilor, precum şi prin raportare la dispoziţiile legale incidente în cauză aplicate la situaţia de fapt rezultată din actele dosarului, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., pentru considerentele arătate în continuare.

În cadrul motivului de casare reglementat de art. 88 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., astfel cum a fost dezvoltat de recurentele-reclamante, instanţa de control judiciar este chemată să cerceteze corectitudinea aplicării normelor de drept material de către prima instanţă, în raport de chestiunea principală de drept ce trebuie dezlegată în speţă, constând în calificarea juridică a actului administrativ supus judecăţii - Ordinul ANRE nr. 18/2019 -în sensul de a stabili dacă acesta are caracter individual sau normativ.

Astfel cum rezultă din sentinţa recurată, instanţa de fond a apreciat că ordinul ANRE menţionat, reprezintă un act administrativ cu caracter individual şi, în consecinţă, acţiunea în anularea acestuia este supusă termenului de decădere de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei.

Urmare a acestei interpretări, instanţa de fond a constatat acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamante ca fiind tardivă.

Pentru a ajunge la această concluzie, instanţa de fond şi-a întemeiat raţionamentul juridic pe două argumente juridice, circumscrise trăsăturilor actului administrativ şi anume: conţinutul acestuia şi întinderea efectelor juridice produse.

În urma analizării art. I al Ordinului ANRE nr. 18/2019, instanţa de fond a apreciat că prin acesta se stabileşte contribuţia bănească pe care o au de achitat titularii de licenţe acordate de către ANRE pentru anul 2019.

În ceea ce priveşte al doilea criteriu avut în vedere de instanţa de fond, respectiv efectele ordinului contestat, s-a reţinut că subiecţii acestuia se pot identifica pe baza listelor publice a deţinătorilor licenţelor şi autorizaţii, astfel încât, actul în discuţie se adresează unui număr restrâns, definit de subiecţi.

Pentru aceste două considerente, prima instanţă a calificat Ordinul ANRE nr. 18/2019 ca fiind un act administrativ cu caracter individual.

Pornind de la acest context faptic şi juridic, Înalta Curte constată că limitele controlului judiciar, solicitat prin intermediul cererii de recurs, sunt determinate de cercetarea legalităţii şi temeiniciei teoriei primei instanţe, conform căreia, actul administrativ supus cenzurii instanţei de contencios administrativ are caracter individual, fiind supus termenului de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei.

Pornind de la teoria clasificării actului administrativ în funcţie de conţinutul său, reprezentat de obiectul de reglementare, precum şi în raport de întinderea efectelor juridice, reflectată în destinatarii avuţi în vedere de emitentul actului administrativ, Înalta Curte constată că raţionamentul instanţei de fond este greşit, fiind întemeiat pe o interpretare eronată a reglementării conţinute în Ordinul ANRE dedus judecăţii.

Împărţirea dihotomică între actul administrativ individual şi actul administrativ normativ a fost amplu dezbătută în doctrină, precum şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, cele două criterii esenţiale de departajare fiind, astfel cum a constatat şi prima instanţă: conţinutul actului sau obiectul de reglementare şi întinderea efectelor sale, raportat la modalitatea de stabilire a destinatarilor cărora urmează a li se aplica prevederile respectivului act administrativ.

Din perspectiva criteriilor prezentate anterior, actul administrativ normativ reprezintă un act juridic al administraţiei, adoptat în regim de putere publică, care conţine dispoziţii normative, cu caracter de repetabilitate, fiind supus regulilor de publicitate pentru a fi adus la conştiinţă subiecţilor de drept.

Un act administrativ normativ are acest caracter pentru că tipul de norme conţinute în act stabileşte reguli de conduită cu aplicare continuă, respectiv cuprinde reglementări generale, cu un caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecţi de drept sau situaţii. Normativitatea actului administrativ presupune că acesta stabileşte reguli de conduită pentru destinatarii actului, între aceştia ori între raporturile dintre destinatari şi societate. Are caracter impersonal, deoarece acesta nu se adresează unui anume subiect sau unor persoane determinate, prestabilite şi identificate ca atare. Actul administrativ normativ impune anumite comportamente sau stabileşte conduite, respectiv impune acţiuni sau inacţiuni, conferind drepturi şi obligaţii subiecţilor raporturilor de drept administrativ. Caracterul normativ presupune faptul că un astfel de act conţine norme care stabilesc obligaţia de a adopta anumite conduite, de a interzice anumite modalităţi de acţiune juridică sau de a permite anumite comportamente ale subiecţilor de drept. Conţinutul acestor tipuri de norme sunt definitorii pentru actul administrativ normativ.

Dispoziţiile normative ale actului, impun ca acesta să se aplice în mod continuu în perioada de activitate, subiecţilor şi situaţiilor juridice pentru care a fost edictat.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, cel individual nu are caracter de repetabilitate, în sensul că, odată adus la îndeplinire se epuizează.

Pentru o altă situaţie concretă persona îndreptăţită trebuie să urmeze o nouă procedură. Dacă această situaţie juridică se schimbă pentru destinatarul iniţial al actului administrativ individual, acesta nu mai poate fi executat.

În schimb, în cazul actului administrativ normativ, indiferent de conjuncturi sau cazuri juridice specifice, acesta se va aplica tuturor acelor persoane care cad sub incidenţa normei. Pe de altă parte, actul administrativ normativ nu trebuie în mod obligatoriu şi necesar să se aplice la mai mulţi destinatari pentru a fi caracterizat drept normativ. El trebuie să fie doar susceptibil de aplicare unor persoane nedeterminabile, adică să conţină doar regula/mecanismul de aplicare. Aplicarea normei juridice astfel reglementată poate să fie singulară sau multiplă. Actul administrativ normativ, indiferent că se aplică succesiv sau concomitent unui destinatar sau mai multora, nu se diferenţiază de cel individual prin numărul de persoane sau situaţii juridice unice sau multiple în care se aplică, ci prin natura normelor pe care le conţine.

Prin urmare, definirea şi delimitarea actului administrativ normativ de cel individual nu trebuie să se realizeze exclusiv prin prisma efectelor, ci în raport de conţinutul fiecărui act în parte, de substanţa juridică a acestora ce determină în final efecte juridice distincte. Efectele juridice diferite sunt consecinţa dispoziţiilor diferite ce intră în alcătuirea unor astfel de acte şi nu invers.

În contextul acestor consideraţii de ordin teoretic, raportate la situaţia concretă a prezentei speţe, Înalta Curte reţine că primul element relevant în stabilirea caracterului juridic al ordinului ANRE constă în însăşi titulatura acestuia, respectiv Ordinului Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei băneşti anuale prevăzute la art. 2 alin. (3ind. 1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012.

De asemenea, scopul şi domeniul de aplicare al metodologiei este definit în anexa I, astfel:

"Art. 1: Prezenta metodologie defineşte cifra de afaceri ce constituie baza de calcul pentru calcularea contribuţiei operatorilor licenţiaţi şi stabileşte modalitatea de calcul al contribuţiei băneşti percepute de către Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, conform prevederilor art. 2 alin. (31) şi (32) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, cu modificările şi completările ulterioare, de la titularii de licenţă în domeniile: a) energiei electrice; b) energiei electrice şi termice în cogenerare; c) gazelor naturale. Art. II Prezenta metodologie se aplică de către Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) şi de către toţi titularii de licenţe acordate de către ANRE pentru desfăşurarea activităţilor din domeniile prevăzute la art. 1"

Înalta Curte constată că, deşi, instanţa de fond a avut în vedere, ca premisă a raţionamentului său, aceste prevederi conţinute în Ordinul ANRE contestat, le-a dat o interpretare proprie, excesiv de limitativă, contrară scopului avut în vedere de autoritatea emitentă şi contrară chiar reglementării înseşi.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că prin actul administrativ contestat se stabileşte o "contribuţie bănească pe care o au de achitat titularii de licenţe acordate de către ANRE pentru anul 2019", afirmaţie care nu are corespondent în denumirea sau conţinutul Ordinului ANRE nr. 19/2018.

În realitate, contribuţia bănească la care face referire instanţa de fond este stabilită de O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, în cuantum de 2% din cifra de afaceri al utilizatorilor de licenţă.

Mai mult decât atât, art. 78 din O.U.G. nr. 114/2018, instituie în sarcina ANRE obligaţia de a emite un Ordin prin care să definească şi să stabilească cum să se calculeze cifra de afaceri ce se constituie ca bază de calcul pentru perceperea contribuţiei anuale de 2% stabilită prin ordonanţa de urgenţă menţionată, iar Ordinul emis de ANRE să aibă avizul Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză.

Prin urmare, Ordinul nr. 18/2019 este emis în executarea legii, în virtutea competenţelor şi a obligaţiei instituite în sarcina ANRE prin art. 78 din O.U.G. nr. 114/2018 - act normativ cu putere de lege, având scop de explicitare a legii, similar normelor metodologice.

Aşadar, vorbim de un act administrativ prin care tipul de norme conţinute în act stabileşte reguli de conduită cu aplicare continuă, respectiv cuprinde reglementări generale, cu un caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecţi de drept sau situaţii.

Din această perspectivă, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte nu poate aprecia Ordinul nr. 18/2019 ca având caracter individual, domeniul de reglementare nefiind limitat la o anumită acţiune care trebuie exercitată într-un interval limitat de timp, ulterior executării, actul administrativ nemaiproducând efecte.

În ceea ce priveşte al doilea criteriu reţinut de instanţa de fond şi în funcţie de care a stabilit caracterul de act individual al ordinului ANRE, respectiv întinderea efectelor pe care le produce, Înalta Curte constată că, în mod greşit, curtea de apel a apreciat că acesta vizează destinatari într-un număr restrâns şi care pot fi identificaţi în baza unor liste publicate de ANRE.

Şi această afirmaţie a primei instanţe este făcută cu ignorarea înţelesului prevederilor actului administrativ emis de ANRE.

În primul rând, actul administrativ normativ nu trebuie în mod obligatoriu şi necesar să se aplice la mai mulţi destinatari pentru a fi caracterizat drept normativ. El trebuie să fie doar susceptibil de aplicare unor persoane nedeterminabile, adică să conţină doar regula/mecanismul de aplicare. Aplicarea normei juridice astfel reglementată poate să fie singulară sau multiplă.

Prin urmare, actul administrativ normativ, indiferent că se aplică succesiv sau concomitent unui destinatar sau mai multora, nu se diferenţiază de cel individual prin numărul de persoane sau situaţii juridice unice sau multiple în care se aplică, ci prin natura normelor pe care le conţine.

În speţa de faţă, Ordinul ANRE nr. 18/2019, astfel cum se precizează în conţinutul său, se adresează tuturor deţinătorilor de licenţă ANRE, care pot fi atât cei actuali, precum şi cei care vor dobândi o astfel de licenţă în viitor, fără a se menţiona vreo anume persoană beneficiară sau a se face trimitere la vreo listă anume a acestor deţinători. Aşadar, destinatarii actului nu pot fi identificaţi nici ca denumire şi nici ca număr, neputându-se reţine existenţa unor destinatari determinaţi sau măcar determinabili la momentul intrării în vigoare a actului administrativ.

De altfel, chiar din prevederile ordinului rezultă că acesta nu este adresat doar persoanelor care deţineau licenţe emise de ANRE la data intrării sale în vigoare, ci devine aplicabil şi persoanelor care obţin de la ANRE licenţe, oricând pe perioada în care ordinul se află în vigoare.

În acest sens, prevederile art. 15 din Metodologia aprobată prin Ordinul ANRE nr. 18/2019 conţine chiar reglementări speciale cu privire la contribuţia datorată de persoanele care dobândesc calitatea de titular de licenţă în cursul unui an.

În sprijinul argumentaţiei prezentate sunt şi considerentele reţinute prin Decizia 12/2021a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţate în soluţionarea unui RIL publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 933 din 30/09/2021.

În decizia menţionată s-a reţinut că "46. Diferenţa între cele două categorii fundamentale de acte administrative analizate se face (n.r. individuale şi normative), în primul rând, în funcţie de determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică actul administrativ; numărul concret al persoanelor cărora li se aplică un act cu caracter normativ, respectiv individual este irelevant, criteriul de distincţie nefiind unul cantitativ, ci unul calitativ".

47. De altfel, gradul de generalitate al actelor administrative normative diferă, unele dintre ele putând să privească un număr mare de persoane (de exemplu, toate persoanele care circulă pe drumurile publice din România, în cazul actelor normative din materia respectivă), iar alte norme au un caracter mai restrâns (de exemplu, acelea care privesc categorii particulare de persoane), dar, oricât de restrâns ar fi obiectul lor de reglementare, actele îşi păstrează caracterul normativ.

48. Aşadar, în procesul de încadrare a unui act administrativ în una dintre cele două categorii, încadrarea realizându-se prin examinarea integrală a conţinutului său, nu prin "decuparea" unor dispoziţii din acest conţinut de natură a-i afecta caracterul unitar, esenţiale sunt efectele juridice pe care le produce, natura măsurilor dispuse, iar nu forma sau denumirea; actele administrative cu caracter normativ conţin dispoziţii cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

49. Pe de altă parte, actul cu caracter normativ are un obiect stabilit iniţial, fără a lua în considerare destinatarii, norma fiind destinată unui anumit câmp de aplicare, în timp ce în cazul actului individual acesta nu poate fi conceput în lipsa destinatarului său identificat de la început, astfel că acest destinatar dobândeşte o situaţie particulară".

În baza argumentelor juridice prezentate, Înalta Curte constată că Ordinul ANRE nr. 18/2019 este un act administrativ cu caracter normativ, cu toate consecinţele regimului juridic aplicabil acestuia.

În acest context, instanţa de control judiciar constată că, în urma calificării juridice greşite a ordinului contestat ca fiind act administrativ individual, instanţa de fond a dezlegat eronat şi excepţia tardivităţii formulării acţiunii în contencios administrativ, considerând aplicabile prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 cu modificările şi completările ulterioare.

În realitate, în acord cu susţinerile recurentelor-reclamante, în speţă, sunt incidente dispoziţiile obligatorii ale Deciziei nr. 136/2015 a Curţii Constituţionale, potrivit cărora, termenul de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 pentru atacarea ordinelor şi deciziilor Preşedintelui ANRE nu se aplică în cazul în care aceste acte administrative au caracter normativ, cum este şi cazul Ordinului ANRE nr. 18/2019.

Prin urmare, acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamante nu este tardivă, fiind incidente dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând".

În concluzie, din perspectiva considerentelor expuse anterior, Înalta Curte constată că raţionamentul instanţei de fond exprimat în sentinţa recurată este afectat de viciul nelegalităţii, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia de respingere ca tardivă a acţiunii formulată de reclamante fiind nelegală.

Având în vedere că instanţa de fond nu a efectuat o cercetare pe fond a pretenţiilor deduse judecăţii, Înalta Curte constată că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În ceea ce priveşte motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 5 şi 6, în raport de soluţia prefigurată de casare a sentinţei şi de trimitere a cauzei spre rejudecare, pe fond, Înalta Curte constată că o eventuală analizare a acestora ar fi lipsită de eficacitate juridică.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va proceda la cercetarea pe fond a cererii de chemare în judecată, respectând limitele învestirii, prin analizarea fiecărui capăt de cerere cu finalitate judiciară distinctă, pe care au înţeles să le formuleze societăţile reclamante.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) raportate la cele ale art. 497 din C. proc. civ. va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi C. S.R.L., G. S.R.L., K. S.R.L., D..,R.L., H. S.R.L., B. S.R.L., F. S.R.L., J. S.A., A. S.R.L., E. S.R.L., I. S.A. împotriva sentinţei nr. 459 din 17 septembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 martie 2022.