Challenge to pandemic-era school safety orders: Failure to meet the "well-justified case" and "imminent harm" standards for suspending administrative acts

Şedinţa publică din data de 9 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020 la data de 28.09.2020 reclamanţii A. şi B. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Sănătăţii, Ministrul Sănătăţii C., Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministrul Educaţiei şi Cercetării D., Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării suspendarea Ordinului comun nr. 5487/1494/2020 pentru aprobarea măsurilor de organizare a activităţii în cadrul unităţilor/instituţiilor de învăţământ în condiţii de siguranţă epidemiologică pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu virusul SARS-CoV-2 emis de către Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi publicat în Monitorul Oficial nr. 804 din 1 septembrie 2020; obligarea tuturor pârâţilor la plata de despăgubiri pentru discriminare şi restabilirea situaţiei anterioare discriminării sau anularea situaţiei create prin discriminare, potrivit dreptului comun şi sancţionarea pentru discriminare a pârâţilor şi de daune morale aduse onoarei, demnităţii şi reputaţiei, în cuantum de 20.000 RON fiecare.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1048 din 20 iulie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Guvernul României şi a fost respinsă cererea în contradictoriu cu acest pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

S-a respins ca nefondată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâţii Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Educaţiei şi Cercetării.

S-au respins ca nefondate excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei plângerii prealabile.

S-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii, Ministrul Sănătăţii, C., Ministerul Educaţiei şi Cercetării, Ministrul Educaţiei Şi Cercetării, D., Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au formulat recurs reclamanţii criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.:

- hotărârea primei instanţe încalcă principiul fundamental consacrat de Constituţie prin art. 1 alin. (4)-(5) - Statul român, corelat cu art. 21 - Accesul liber la justiţie, şi art. 129 din Legea fundamentală;

- instanţa s-a axat pe argumente în ceea ce priveşte purtatul măştii şi pe faptul că nu au fost criticate celelalte aspecte instituite prin ordinul comun, însă, în aceste condiţii nu s-ar mai fi justificat cererea de suspendare, deşi ordinul încalcă Constituţia;

- instanţa nu a dovedit rolul activ instituit prin art. 22 din C. proc. civ., ignorând faptul că sunt îndeplinite şi celelalte două condiţii, respectiv paguba iminentă şi cazul bine justificat;

- în ceea ce priveşte paguba iminentă s-a invocat perturbarea funcţionării unui serviciu public, şi anume, perturbarea sistemului de învăţământ, mai ales că în Constituţie nu se instituie nici un fel de restricţie privind accesul la învăţământ şi nici nu se lasă de înţeles în conţinut că ar putea fi instituite anumite măsuri, cum au fost de exemplu cele de faţă prin ordinul comun criticat;

- eronat s-a reţinut faptul că actele administrative ce emană de la autorităţile publice se bucură de prezumia de legalitate deoarece, dacă ar fi fost aşa, legiuitorul constituant nu ar mai fi prevăzut, pe de o parte în Constituţie art. 1 alin. (4), principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, legislativă, executivă şi judecătorească, iar, pe de altă parte, nu ar mai fi prevăzut ca garanţie la art. 126 alin. (4) controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea contenciosului administrati;,

- instanţa a ignorat şi garanţia instituita în art. 16 din Legea fundamentală egalitatea în faţa autorităţilor publice a cetăţenilor fără niun fel de discriminare;

- studiile de până la acest moment nu au arătat că virusul este un pericol pentru copii, ba mai mult, România este printre puţinele state din Europa care a impus asemenea măsuri draconice, fără a exista o eficienţă a acestora, fără a se face studii suficiente, iar purtatul îndelungat al măştilor, mai ales la copii are efecte devastatoare pe viitor;

- autorităţile publice nu au făcut dovada declarării pe teritoriul României de către Ministerul Sănătăţii a declarării Pandemiei de Sars Cov - 2, deci nu există o asemenea pandemie, iar simpla declarare de către OMS nu se regăseşte ca obligativitate de aplicare pe teritoriul României;

- instanţa a ignorat şi dispoziţiile art. 8 şi art. 14 din Convenţia EDO, motivând hotărârea în detrimentul cetăţeanului şi pentru autorităţile emitente;

- purtarea măştii de către copil permanent, timp de mai multe ore consecutiv, pe durata cât este la şcoală (interior şi exterior), aduce atingere procesului de învăţare şi exprimare, ţinând cont mai ales de nivelul la care este, clasa pregătitoare;

- nicio lege, niciun ordin, nicio dispoziţie nu poate condiţiona învăţământul de stat, care este obligatoriu şi gratuit, iar statul trebuie să fie garantul respectării drepturilor copiilor la o viaţă sigura, sănătoasă (ceea ce implică şi sănătatea psihologică), nimeni neavând dreptul să altereze procesul educaţional şi accesul liber şi neîngrădit la educaţie, ceea ce dovedeşte paguba iminentă.

Pentru aceste motive s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi dispunerea suspendării Ordinului comun nr. 5487/1494/2020 pentru aprobarea măsurilor de organizare a activităţii în cadrul unităţilor/instituţiilor de învăţământ în condiţii de siguranţă epidemiologică pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu virusul SARS-CoV-2 emis de către Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi publicat în Monitorul Oficial nr. 804 din 1 septembrie 2020 şi obligarea tuturor pârâţilor la plata de despăgubiri pentru discriminare şi restabilirea situaţiei anterioare discriminării sau anularea situaţiei create prin discriminare, potrivit dreptului comun şi sancţionarea pentru discriminare a pârâţilor şi de daune morale aduse onoarei, demnităţii şi reputaţiei, în cuantum de 20.000 RON fiecare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimatul - pârât Ministerul Sănătăţii a solicitat, în principal, anularea recursului ca nemotivat, iar, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

Intimatul - pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin cererea de recurs recurenţii - reclamanţi E. şi A., în baza dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, art. 1 alin. (2), art. 2,3, 10,11 alin. (1) pct. a lit. d) şi art. 29 din Legea nr. 47/1992 au invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 14 noul C. proc. civ., art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004 raportat la textele constituţionale instituite în art. 1 alin. (3) - (5) art. 15 alin. (1), dar şi art. 16, art. 20 - 22, art. 24, art. 32, art. 51-53, art. 124, art. 126 alin. (6) din Constituţie.

In şedinţa publică din data de 9 martie 2021, recurentul - reclamant E. a precizat că referirea la dispoziţiile noul C. proc. civ. reprezintă o eroare de tehnoredactare, textul corect vizat de excepţia de neconstituţionalitate fiind art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În conformitate cu dispoziţiile art. 148 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a dispus formarea dosarului asociat nr. x/2020/a2, iar prin Incheierea din data de 9 martie 2021 s-a respins cererea de sesizare a Curţii Constituţionale.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanţii au solicitat suspendarea executării Ordinului comun nr. 5487/1494/2020 pentru aprobarea măsurilor de organizare a activităţii în cadrul unităţilor/instituţiilor de învăţământ în condiţii de siguranţă epidemiologică pentru prevenirea îmbolnăvirilor cu virusul SARS-CoV-2, emis de pârâţii ministrul educaţiei şi cercetării şi ministrul sănătăţii în temeiul art. 94, art. 95, art. 114 şi art. 123 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, art. 10 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, art. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 141/2020 privind instituirea unor măsuri pentru buna funcţionare a sistemului de învăţământ şi pentru modificarea şi completarea Legii educaţiei naţionale nr. 1/2011.

S-a criticat adoptarea măsurilor privind mijloacele de prevenire şi combatere a îmbolnăvirilor cu virusul SARS-CoV-2 cu privire la purtarea măştii şi utilizarea dezinfectantului în şcoli.

Preliminar, Înalta Curte, după cum s-a reţinut şi în practicaua prezentei decizii, apreciază că reiterarea ca atare a criticilor formulate în faţa primei instanţe, în măsura în care sentinţa a avut în vedere aceleaşi chestiuni, nu reprezintă, de plano, motiv pentru anularea recursului, cât timp se referă la chestiunile esenţiale deduse judecăţii şi pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa urmând a analiza în cadrul motivelor de recurs dacă criticile formulate de reclamanţi se încadrează în cazul de casare invocat, cu referire la întrunirea condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Examinând hotărârea atacată Inalta Curte reţine că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Recurenţii reclamanţi, în cadrul cererii de suspendare au invocat în principal argumente de neconstituţionalitate a actului administrativ, respectiv împrejurarea că în actul fundamental nu se instituie nici un fel de restricţie privind accesul la învăţământ şi nici nu se prevede posibilitatea adoptării unor măsuri de natura celor instituite prin ordinul comun criticat.

Raportat la aceste critici, Înalta Curte constată că acestea nu pot justifica îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, legea instituind o prezumţie de legalitate în favoarea actelor administrative, pe care reclamanţii nu au reuşit să o răstoarne făcând dovada îndeplinirii cerinţelor prevăzute la art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice, aceasta nu se confundă cu vătămarea unui drept sau interes, condiţie a exercitării acţiunii în contencios administrativ. Este evident că punerea în executare a actului produce o serie de dificultăţi în desfăşurarea procesului de învăţământ, însă acestea sunt justificate de autoritatea pârâtă în contextul epidemiologic, în condiţiile în care derularea cursurilor şcolare/activităţilor didactice presupune interacţiunea directă între cadrul didactic şi elev/student, fiind obligatorie respectarea măsurilor specifice de protejare a acestora şi a întregului personal care participă la aceste activităţi.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi E. şi A. împotriva sentinţei civile nr. 1048 din 20 iulie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 martie 2021.