Local councilor's incompatibility with commercial director role overturned and integrity report annulled

Şedinţa publică din data de 10 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţionala de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/02.04.2019,

2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 256 din 28 octombrie 2019, a respins acţiunea formulată de reclamant.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., arătând că nu este dat cazul de incompatibilitate reglementat de dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 întrucât, din cuprinsul facturilor în cauză, rezultă că nu şi-a pus semnătura pe niciuna dintre acestea şi nu a participat la nicio negociere a serviciilor de vânzare a produselor de panificaţie. Totodată, neavând putere de decizie în cadrul unităţii, nu s-a ocupat niciodată cu vânzarea, negocierea sau semnarea contractelor comerciale ale S.C. B. S.R.L. cu agenţii economici, acest lucru intrând exclusiv în atribuţiile administratorilor.

Mai mult, conform atribuţiilor prevăzute în fişa postului la momentul deţinerii funcţiei de director comercial, activitatea sa se rezuma strict la achiziţionarea materiilor prime, respectiv negocierea contractelor de prestări servicii: electricitate, gaze naturale, apă şi canal. Cu toate acestea, având un profil de inginer electronist, finalizat cu un masterat în mecanică, sarcinile specifice erau, atât în acea perioadă, cât şi la momentul actual, legate în special de mentenanţă utilajelor de panificaţie şi întreţinere a parcului auto.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă nu a depus întâmpinare, însă a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin raportul de evaluare nr. x/02.04.2019, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a concluzionat, în urma analizei documentelor existente la dosar şi a finalizării activităţii de evaluare privindu-l pe reclamant, că, în perioada 04.04.2016-01.08.2016, acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor, prin nerespectarea dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, constând în aceea că, în perioada menţionată, îndeplinind calitatea de consilier local, pe de o parte, respectiv director comercial în cadrul S.C. B. S.R.L., pe de altă parte, aceasta din urmă a încheiat un număr de 71 de contracte comerciale cu Primăria Municipiului Orăştie (achiziţii directe de produse de panificaţie în baza unor facturi), în urma cărora încasând suma totală de 13.732,17 RON.

Raportat la situaţia de fapt reţinută în cauză şi la dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis raportul de evaluare, Înalta Curte constată că este dat motivul de casare invocat, care devine incident atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. Se constată astfel că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt, nefiind întrunite elementele stării de incompatibilitate reglementate de dispoziţiile art. 90 alin. (1) coroborat cu art. 93 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care se regăsesc în Capitolul III - Incompatibilităţi, Secţiunea a 4-a - Incompatibilităţi privind aleşii locali, "Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective".

Pentru a fi întrunite elementele stării de incompatibilitate în baza acestor dispoziţii, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: una din funcţiile sau calităţile enumerate (funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale); încheierea unui contract comercial de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu una dintre entităţile prevăzute (cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective).

Raportat la aceste dispoziţii, deşi în perioada 04.04.2016-01.08.2016, Primăria Municipiului Orăştie a achiziţionat de la S.C. B. S.R.L. Orăştie produse de panificaţie, pentru care au fost emise un număr de 71 de facturi, perioadă în care persoana evaluată deţinea atât calitatea de consilier local în cadrul Consiliului local al Municipiului Orăştie, cât şi cea de director comercial în cadrul S.C. B. S.R.L., nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte arată că scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003, reţinut de judecătorul fondului, este necontestat. Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru prevenirea şi combaterea corupţiei. Sesizată cu excepţii de neconstituţionalitate a dispoziţiilor care reglementează incompatibilităţile, Curtea Constituţională a reţinut că "(...) incompatibilitatea de a încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective a fost instituită de legiuitor ţinând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleşilor locali. Astfel, dispoziţiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, şi anume: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003" (Decizia nr. 1076 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 603 din 26 august 2011).

Având în vedere, însă, că regimul incompatibilităţii reprezintă o restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute în Constituţie, dispoziţiile privind incompatibilităţile sunt de strictă interpretare şi aplicare şi nu pot fi extinse prin analogie şi aplicate unor situaţii pe care legiuitorul nu le-a prevăzut. Dispoziţiile art. 80 din Legea nr. 161/2003 prevăd imperativ că "Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu", iar art. 10 din C. civ. prevede că "Legile care derogă de la o dispoziţie generală, care restrâng exerciţiul unor drepturi civile sau care prevăd sancţiuni civile se aplică numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege".

Starea de incompatibilitate prevăzută de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispoziţiile care o reglementează, cu privire la încheierea unuia din contractele menţionate cu una dintre entităţile enumerate, de către alesul local care deţine în cadrul acestora una din funcţiile sau calităţile expres prevăzute, condiţie care nu este îndeplinită în cauză.

Curtea Constituţională, respingând excepţii de neconstituţionalitate cu privire la dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, a reţinut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanţei judecătoreşti, care, cu prilejul soluţionării acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, analizează particularităţile fiecărei speţe, în lumina dispoziţiilor legale cu incidenţă în materie, astfel încât soluţia dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparţialităţii şi protejare a interesului social (Decizia nr. 472 din 12 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 896 din 24 octombrie 2018).

Or, situaţia de fapt în cauză nu este de natură să atragă starea de incompatibilitate a reclamantului, consilier local, în sensul dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte reţine că din simpla ocupare a unor funcţii sau calităţi de către alesul local nu rezultă starea de incompatibilitate, pentru că nu este interzisă de legiuitor, prin dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deţinerea funcţiei sau calităţii respective, ci încheierea anumitor contracte cu entităţile menţionate, intenţia legiuitorului fiind aceea de a nu putea fi încheiate aceste contracte. Starea de incompatibilitate rezultă, în fapt, din încheierea contractelor în aceste condiţii.

Or, faptul că Primăria Municipiului Orăştie, a achiziţionat, prin achiziţie directă, produse de panificaţie de la societatea la care reclamantul deţinea funcţia de director comercial, nu se circumscrie ipotezei prevăzute de lege, raporturile comerciale descrise mai sus nefiind stabilite de societate prin recurentul-reclamant, în calitate de reprezentant al societăţii, deoarece acesta nu avea o asemenea calitate în cadrul acesteia.

Dimpotrivă, din fişa postului rezultă că în exercitarea funcţiei acesta avea atribuţii referitoare la achiziţii şi aprovizionare cu materii prime specifice pentru panificaţie, optimizarea activităţilor de aprovizionare, urmărirea stocului de materii prime, negocierea contractelor cu furnizorii de gaz, curent electric, apă, canal şi materii prime, neavând deci, niciun fel de atribuţii în legătură cu încheierea contractelor de livrare de produse.

De asemenea, nu au fost invocate niciun fel de elemente din care să rezulte împrejurarea că recurentul-reclamant ar fi determinat, ar fi influenţat sau ar fi avut atribuţii cu privire la încheierea contractelor, că ar fi existat legătură între funcţia de conducere deţinută şi încheierea contractelor.

Ca urmare, în mod greşit a reţinut judecătorul fondului că norma instituită de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu circumstanţiază situaţiile în care interdicţia impusă consilierilor locali sau judeţeni este operantă, astfel că nici interpretul nu poate circumstanţia pentru că ar adăuga la lege şi că interdicţia este absolută şi imperativă,

În condiţiile în care situaţia de incompatibilitate în cauză implică nu simpla ocupare a celor două funcţii/calităţi, ci încheierea contractelor, finalitatea urmărită de legiuitor prin instituirea cazului de incompatibilitate fiind aceea de a reprezenta o garanţie pentru exercitarea funcţiei publice în condiţii de imparţialitate şi transparenţă, cu scopul protejării interesului public, iar în materia incompatibilităţilor legea nu poate fi interpretată extensiv, dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu pot fi interpretate în sensul în care a făcut-o prima instanţă, motiv pentru care recursul este fondat, nefiind întrunite elementele stării de incompatibilitate constatate prin Raportul de evaluare contestat.

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Pentru argumentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, constatând că în cauză este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ., va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi în rejudecare, va admite acţiunea.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 256 din 28 octombrie 2019 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite acţiunea formulată de reclamant.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/02.04.2019.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 martie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.