Direct payment claims for EU fund corrections inadmissible without prior annulment of administrative sanctions

Şedinţa publică din data de 8 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Primul ciclu procesual

I.1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău la data de 27.02.2015 sub nr. de dosar x/2015, reclamantul Municipiul Roman a solicitat obligarea pârâţilor Ministerul Energiei Întreprinderilor Mici şi Mijlocii şi Mediului de Afaceri - Organismul Intermediar pentru Energie, Bucureşti şi Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice (AM POS CCE) Bucureşti la plata sumei de 1087023,59 RON, reprezentând corecţii/reducere financiară de 5 % din cererile de rambursare nr. x din contractul de finanţare nr. x/14.12.2011.

I.2. Soluţia dată de prima instanţă

Prin sentinţa civilă nr. 145/23.10.2015, Curtea de Apel Bacău a respins ca nefondate excepţiile (privind netimbrarea acţiunii, necompetenţa teritorială, inadmisibilitatea pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, lipsa calităţii procesuale pasive a Ministerului Fondurilor Europene- Bucureşti şi inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate); a admis excepţia de nelegalitate şi, în consecinţă, a constatat nelegalitatea notificărilor privind cererile de rambursare 1-6.; a admis acţiunea şi a dispus obligarea pârâtelor la plata sumei de 1.087.023,59 RON reprezentând reducerea financiară de 5% privind contractul de finanţare 2Res/14.10.2011.

I.3. Decizia de casare cu trimitere spre rejudecare

Prin decizia nr. 2257/30 mai 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - SCAF, admiţând recursurile pârâţilor Ministerul Energiei şi Ministerul Finanţelor Publice,in numele şi pentru Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice" şi Ministerul Fondurilor Europene, a casat sentinţa civilă nr. 145/23.10.2015 şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, unde dosarul a fost reînregistrat sub nr. x/2015*.

II. Al doilea ciclu procesual

II.1. În rejudecare, reclamantul Municipiul Roman şi-a precizat obiectul acţiunii ca fiind obligarea pârâtei la plata sumei de 1087023,59 RON, reprezentând corecţie/reducere financiară de 5% din cererile de rambursare nr. x din Contractul de finanţare x/14.02.2011, pretenţie întemeiată pe răspunderea contractuala a pârâtelor. Totodată, reclamantul a arătat că-şi menţine excepţia de nelegalitate faţă de cele 6 notificări.

În drept au fost invocate art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi O.G. nr. 66/2011.

II.2. Pentru termenul de judecată din ziua de 23.01.2019, reclamantul a invocat excepţia necompetentei materiale în raport cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, inclusiv prin Legea nr. 212/2018, iar instanţa, dând eficienţă art. 130 alin. (2) C. proc. civ., l-a decăzut pe reclamant din dreptul de a ridica excepţia în discuţie faţă de momentul procesual al invocării în rejudecare.

II.3. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 14 din 8.02.2019 pronunţatĂ de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu şi a fost respinsă, ca inadmisibilă, acţiunea, aşa cum a fost precizată.

Prin sentinţa nr. 34 din 23 iunie 2020, a fost respinsă ca neîntemeiată cererea de completare dispozitiv a sentinţei civile nr. 14 din 8 februarie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015, cerere formulată de reclamantul Municipiul Roman.

II.4. Calea de atac exercitată în cauză

II.4.1. Recursul formulat împotriva sentinţei civile nr. 14 din 08.02.2019, pronunţată de Curtea de Apel Bacău şi împotriva încheierii de Şedinţa din data de 23.01.2019

Reclamantul Municipiul Roman a formulat recurs împotriva actelor mai sus menţionate, prin care a solicitat casarea sentinţei recurate, şi in rejudecarea fondului, admiterea exceptiei de nelegalitate a notificărilor şi a acţiunii aşa cum a fost precizata şi pe cale de consecinţa obligarea pârâtei la executarea contractului de finanţare, respectiv obligarea la plata sumei de 1.087.023,59 RON, reprezentând corecţie/reducere financiara de 5% din cererile de rambursare nr. x din contractul de finanţare x/14.12.2011.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

În fapt, prin acţiunea introductivă a solicitat obligarea pârâtei la plata sumei de 1.087.023,59 RON, reprezentând corecţie/reducere financiara de 5% din cererile de rambursare nr. x din contractul de finanţare x/14.12.2011 şi a înţeles să ridice excepţia de nelegalitate a acestor notificări, urmând ca instanţa sa constate nelegalitatea acestora şi sa nu le aibă in vedere la soluţionarea cererii principale.

În primul ciclu procesual, instanţa de fond a admis acţiunea, iar instanţa de recurs a casat hotărârea trimiţând-o spre rejudecare aceleaşi instanţe, statuând pentru instanţa de rejudecare sa stabilească obiectul cererii şi sa işi verifice competenţa, prin raportare la obiectul acţiunii, astfel stabilit.

Instanţa de rejudecare i-a pus in vedere sa îşi precizeze obiectul cererii de chemare in judecată, drept pentru care a arătat ca inţelege sa se judece pe temeiul răspunderii contractuale a paratei pentru neexecutarea contractului de finanţare, menţinându-şi excepţia de nelegalitate invocata, iar ca temei in drept a indicat dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

Faţă de acest obiect al judecaţii, instanţa avea obligaţia menţionata in decizia de casare de a-şi stabili competenta. Cu privire la competenţa de soluţionare, a inteles sa ridice excepţia necompetentei materiale a instanţei, arătând ca fiind competent sa judece cauza Tribunalul Neamţ, secţia de contencios administrativ invocând dispoziţiile art. 10 alin. (1) indiice 1 din legea contenciosului administrativ.

Contractul de finanţare, care constituie temeiul raporturilor juridice dintre părţi are natura unui act administrativ, în înţelesul legii, atât datorită calităţii uneia dintre părţile semnatare, cât şi prin raportare la obiectul său, care vizează acordarea unui sprijin financiar nerambursabil, acordat din fonduri publice.

Pretenţiile sale pun în discuţie modalitatea de executare a contractului de finanţare, analiza raportului juridic supus judecăţii urmând a fi supusă potrivit legii instanţelor de contencios administrativ şi raportat la dispoziţiile legale citate mai sus, după criteriul valoric, cad in competenta Tribunalului, secţia de contencios administrativ.

Instanţa de rejudecare a încălcat dispoziţiile de casare şi nu numai ca nu a procedat la verificarea competenţei, ci a respins excepţia ca tardiv formulata. La acelaşi termen de judecata a pus in discuţie excepţia inadmisibilitaţii acţiunii raportat la dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea 554/2004, apreciind in mod greşit ca singura cale legala este acţiunea in anulare împotriva unui act administrativ.

Excepţia invocata de instanţa de rejudecare a fost întemeiata pe dispoziţiile art. 18 alin. (3) raportat la alin 1 a aceluiaşi articol din Legea contenciosului administrativ, - considerandu-se in mod greşit ca suma ce face obiectul acţiunii are natura unei despăgubiri ca urmare anularii unui act administrativ.

Or, faţa de obiectul acţiunii, aşa cum a fost precizat la termenul din 08.11.2018, pretenţiile izvorăsc din contractul de finanţare x/14.12.2011, acţiune întemeiata pe răspunderea contractuală a paratelor, suma de 1.087.023,59 RON neavând natura juridica a unei despăgubiri.

Raportat la obiectul acţiunii şi la precizarea expresa a reclamantului ca acţiunea se întemeiaza pe răspunderea contractuală, in speţa nu sunt aplicabile dispoziţiile alin. (1) şi (3) ale art. 18 din lege, ci dispoziţiile art. 18 alin. (4) lit. c) al aceluiaşi articol.

Este evident ca prin prezenta acţiune reclamanta a solicitat paratelor plata sumelor de bani la care s-au obligat prin contractul de finanţare, acţiunea fiind una in executarea contractului de finanţare, contract asimilat actelor administrative conform art. 2 alin. (1) lit. c) indice 1. Din dispoziţiile legale invocate mai sus, rezulta in mod clar ca obligarea pârâtei la executarea obligaţiilor asumate prin contractul de finanţare, respectiv plata sumei la care s-a obligat, este admisibilă. Din interpretarea data de instanţa de rejudecare ar rezulta ca ori de cate ori una din parti nu işi indeplineste obligaţiile contractuale, cealaltă parte nu ar avea deschisa decât calea anularii contractului, nu şi obligarea celeilalte parti la executarea obligaţiilor contractuale.

În concluzie, instanţa de rejudecare a făcut o greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 18 alin. (3) şi art. 18 alin. (4) lit. c) din Legea nr. 554/2004, aspect care se încadrează in motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

În ceea ce priveşte motivul privind modul de soluţionare a excepţiei necompetenţei materiale de către instanţa de rejudecare, acesta se încadrează in motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ.

Pe fondul cauzei, in rejudecare s-a solicitat să se aibă în vedere motivele dezvoltate pe larg in cererea de chemare in judecata şi in cererea prin care a ridicat excepţia de nelegalitate.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 3 şi pct. 8 din C. proc. civ. şi ale art. 20 din Legea 554/2004.

II.4.2. Recursul formulat împotriva sentinţei civile nr. 34/2020 pronunţată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015

Reclamantul Municipiul Roman a formulat recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, modificarea sentinţei atacate, în sensul admiterii cererii de completare a dispozitivului sentinţei civile nr. 14/2019 pronunţate în acelaşi dosar.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

In fapt, prin sentinţa civilă nr. 14/08.02.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015, instanţa a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată din oficiu, însă a omis să se pronunţe pe capătul de cerere privind excepţia de nelegalitate a notificărilor privind cererile de rambursare nr. x din contractul de finanţare nr. x/14.12.2011 invocată de reclamantă.

În aceste condiţii, la data de 16.12.2019, a formulat, în temeiul art. 444 C. proc. civ., cerere de completare a dispozitivului sentinţei civile nr. 14/2019, în sensul pronunţării instanţei şi asupra capătului de cerere privind excepţia de nelegalitate a actelor administrative. Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins ca neîntemeiată cererea de completare dispozitiv.

Recurenta a arătat că hotărârea instanţei de fond este neîntemeiată, instanţa procedând la o greşită aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Un prim motiv reţinut de instanţa de fond în respingerea cererii de completare a dispozitivului constă în faptul că excepţia de nelegalitate cu privire la care judecătorul fondului nu s-a pronunţat nu constituie capăt de cerere principal/accesoriu şi nici cerere conexă sau incidentală, ci o excepţie cu caracter de apărare, nedezlegarea ei constituind motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

Faţă de cele reţinute de instanţa de fond, se arată că, la termenul din data de 20.08.2020, recurenta a investit instanţa de fond cu excepţia de nelegalitate a notificărilor privind cererile de rambursare nr. x din contractul de finanţare nr. x/14.12.2011.

Or, potrivit art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, este evident faptul că instanţa investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate urmează a se pronunţa cu prioritate asupra acesteia, excepţia de nelegalitate fiind una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative fie pe calea acţiunii directe, fie pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.

In concluzie, excepţia de nelegalitate reprezintă un incident procedural şi urmează regulile aplicabile fondului cauzei în care a fost invocată. Modificările aduse art. 4 din Legea nr. 554/2004, prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, întăresc caracterul incidental al excepţiei de nelegalitate.

Pe cale de consecinţă, motivarea instanţei de fond potrivit căreia nedezlegarea excepţiei constituie motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct 5 C. proc. civ. vine în contradicţie, pe de o parte, cu dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Codul de procedură civilă, iar pe de altă parte, încalcă şi lipsesc practic de eficienţă dispoziţiile art. 445 Codul de procedură civilă, care prevăd că îndreptarea, lămurirea, înlăturarea dispoziţiilor contradictorii ori completarea hotărârii nu poate fi cerută pe calea apelului sau a recursului.

Un al doilea argument reţinut de instanţa de fond în respingerea cererii de completare a dispozitivului constă în faptul că inadmisibilitatea acţiunii primează excepţiei de nelegalitate a actului administrativ.

Nici această motivare nu poate fi avută în vedere în condiţiile în care, potrivit art. 397 din C. proc. civ., "instanţa este obligată să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii".

Pe cale de consecinţă, art. 397 alin. (1) reflectă unul dintre principiile fundamentale ale procesului civil, respectiv principiul disponibilităţii, consacrat expressis verbis de art. 9 din C. proc. civ.. Astfel, judecătorul are obligaţia de a se pronunţa asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără a depăşi limitele investirii, asupra tuturor cererilor formulate în proces cu caracter principal, accesoriu sau incidental, omisiunea instanţei de soluţionare a unui capăt de cerere constituind o încălcare esenţială a legii.

În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

II.5. Apărările formulate în cauză

Pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea celor două recursuri, ca nefondate.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, nefiind incident în cauză motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 Cod procedură civilă, întrucât instanţa învestită cu rejudecarea cauzei era competentă atât material, cât şi teritorial să soluţioneze cauza ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2015, sens în care a solicitat respingerea recursului formulat împotriva încheierii din data de 23.01.2019, ca nefondat.

Astfel, ţinând seama că prezenta acţiune a fost înregistrată pe rolul instanţei de judecată la data de 27.02.2015, cum în cauză, valoarea litigiului este de 1.087.023,59 RON, fiind mai mare decât pragul valoric prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în forma aflată în vigoare la data de 27.02.2015, pentru ca instanţa de fond, competentă material sa fie tribunalul, rezultă că, în speţă, a fost respectată competenţa materială a primei instanţe, nefiind incidente dispoziţiile legale intrate în vigoare ulterior, la care face referire, în mod greşit, recurentul-reclamant.

În privinţa criticilor recurentului-reclamant Municipiul Roman formulate împotriva sentinţei nr. 14/08.02.2019, prin care susţine că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală din perspectiva dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat respingerea acestora ca nefondate.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond prin sentinţa nr. 14/08.02.2019, în cauza de faţă, reclamantul nu a înţeles să solicite şi anularea actelor administrative prin care au fost stabilite reduceri procentuale, ci a solicitat în mod direct obligarea pârâţilor la plata sumei de 1.087.023,59 RON, reprezentând reducere procentuală, invocând contractul de finanţare.

Soluţia pronunţată de instanţa de fond în sensul admiterii excepţiei inadmisibilitaţii acţiunii şi respingerii, în consecinţă, a acţiunii, ca inadmisibilă este o soluţie corectă.

Astfel, recurentul-reclamant Municipiul Roman este beneficiar al proiectului cu titlu,MICROCENTRALA PE RÂUL MOLDOVA", cod SMIS 20352, pentru care a fost încheiat contractul ie finanţare nr. x/14.12.2011. în vederea implementării proiectului a fost încheiat zontractul de achiziţii de lucrări nr. x/07.05.2012 cu ofertantul S.C. A. laşi.

Ca urmare a verificării Cererii de rambursare nr. x/14.08.2012 de către Organismul intermediar, a rezultat că Municipiul Roman a utilizat criterii de calificare nelegale, a asigurat pentru depunerea ofertelor o durată nerelevantă în raport cu obiectul contractului şi a impus condiţii insuficient definite. Astfel, s-a constatat nerespectarea de către Municipiul Roman a prevederilor art. 178 alin. (2) din OTU:nr. 34/2006 şi a prevederilor art. 188 alin. (3) lit. b) şi c) din O.U.G. nr. 34/2006, ceea ce a condus la aplicarea prevederilor pct. 2.3 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011.

Având în vedere prevederile pct. 2.3 din Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, pentru factura x/19.07.2012 aferentă contractului de lucrări nr. x/07.05.2012, prin Notificarea nr. x/14.11.2012 privind situaţia cererii de rambursare nr. x/14.08.2012 s-a dispus aplicarea unei corecţii financiare de 5 % din valoarea contractului în cauză, cu respectarea şi aplicarea principiului proporţionalităţii.

Prin urmare, ţinând seama că prin Notificarea nr. x/14.11.2012 privind situaţia cererii de rambursare nr. x/14.08.2012 a fost motivată în fapt şi drept aplicarea corecţiei de 5% din valoarea contractului de lucrări nr. x/07.05.2012, ulterior, pentru fiecare cerere de rambursare transmisă Organismului Intermediar, aferentă contractului de finanţare nr. x/14.12.2011 fiind aplicată corecţia de 5%, s-a menţionat în fiecare notificare aferentă cererilor de rambursare nr. x, motivele respingerii sumelor solicitate de reclamant.

Cu toate acestea, recurentul-reclamant Municipiul Roman nu a contestat respectivele notificări, aferente cererilor de rambursare nr. 2-6.

În aceste condiţii, cererea reclamantului Municipiul Roman, prin care solicită în mod direct instanţei de judecată să dispună obligarea pârâţilor la plata sumei de 1.087.023,59 RON reprezentând corecţie de 5 % aplicată cererilor de rambursare nr. x aferente contractului de iinanţare nr. x/14.12.2011, fără ca în prealabil să fi fost anulate actele administrative care cuprind decizia autorităţii de constatare a încălcării de către reclamant a dispoziţiilor legale privind achiziţiile publice şi de aplicare, în consecinţă a unei corecţii financiare, este inadmisibilă, având în vedere că în materia contenciosului administrativ, acordarea despăgubirilor cauzate prin emiterea unui act administrativ nelegal se poate solicita doar odată cu acţiunea în anularea actului sau cu acţiunea în obligare, printr-o cerere acesorie, ce urmează soarta celei principale, sau după anularea actului de către instanţa de contencios administrativ.

În acest sens, din interpretarea dispoziţiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care constituie regula în materia contenciosului administrativ şi ale art. 19 din aceeaşi lege, care instituie excepţia, rezultă că acţiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului sau după caz, a măsurii administrative.

Ca şi condiţie de admisibilitate, cererea întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 este strict legată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal.

În raport de aceste considerente, în speţă, trebuie observat că măsurile referitoare la aplicarea corecţiei de 5% nu au fost înlăturate printr-o hotărâre judecătorească pronunţata de către instanţa de contencios administrativ, astfel că cererea reclamantului, de obligare directă a pârâţilor la plata sumei de 1.087.023,59 RON constituie un fine de neprimire al acţiunii în despăgubire.

În condiţiile în care Organismul Intermediar pentru Energie a comunicat reclamantului decizia de aplicare a corecţiei de 5 %, pentru motivele de fapt şi de drept arătate în cuprinsul Notificării nr. x/14.11.2012 privind situaţia cererii de rambursare nr. 1/14. O8.2012, reclamantul avea posibilitatea de a contesta, în termenul prevăzut de lege, măsura administrativă ce i-a fost făcută cunoscută prin Notificarea nr. x/14.11.2012, solicitând anularea actului administrativ de aplicare a corecţiei de 5%. Cu toate acestea, reclamantul nu a urmat această procedură.

În concluzie, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, acţiunea reclamantului este inadmisibilă prin prisma acestui aspect, întrucât lipsa hotărârii judecătoreşti care să sancţioneze conduita administrativă atrage inadmisibilitatea cererii de recunoaştere a dreptului de a pretinde despăgubiri, precum şi a obligaţiei corelative de a le plăti, ceea ce conferă un fine de neprimire pretenţiilor formulate în condiţiile expuse.

În privinţa recursului formulat de recurentul-reclamant Municipiul Roman împotriva sentinţei nr. 34/23.06.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2015, prin care instanţa de fond a respins ca neîntemeiată cererea de completare a dispozitivului sentinţei nr. 14/08.02.2019 cu soluţia pe excepţia de nelegalitate a notificărilor privind cererile de rambursare nr. x din contractul-de-finanţare, se arată că recurentul-reclamant nu a evidenţiat care sunt acele dispoziţii legale ce ar fi fost încălcate de instanţa de fond.

Prin sentinţa nr. 34/23.06.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2015, instanţa de fond a respins cererea reclamantului de completare a dispozitivului sentinţei nr. 14/08.02.2019, arătând că o astfel de cerere este lipsita de temei legal, de vreme ce excepţia de nelegalitate cu privire la care judecătorul fondului nu s-a pronunţat nu poate constitui un capăt principal/accesoriu al cererii sau o cerere conexă ori incidentală, ci este o apărare, iar pe de alta parte, raportat la excepţia inadmisibilitaţii acţiunii, reţinută a fi incidentă în cauză, aceasta primează faţă de o analiză pe fond, asupra pretinsei nelegalităţi a actelor administrative, invocate pe cale de excepţie.

Instanţa de fond a apreciat în mod corect ordinea de soluţionare a excepţiilor invocate în cauză, apreciind că, deşi reclamantul a precizat faptul că işi menţine excepţia de nelegalitate faţă de cele 6 notificări, în raport de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, această precizare nu echivalează cu o cerere în anulare, pe care instanţa să o soluţioneze ca urmare a cererii de completare dispozitiv, sens în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În drept, au fost invocate prevederile art. 205 din C. proc. civ.

II.6. Răspunsul la întâmpinare

Recurenta-reclamantă nu a formulat răspuns la întâmpinare, deşi aceasta i-a fost comunicatăîn termenul legal.

III. Soluţia instanţei de recurs

III.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În fapt, Municipiul Roman a fost beneficiarul proiectului "Microhidrocentrala pe Râul Moldova" cod SMIS 20352, pentru care a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/14.12.2011. În vederea implementării proiectului, a fost încheiat contractul de achiziţii de lucrări nr. x/07.05.2012 cu ofertantul S.C. A.

În executarea acestui proiect, reclamanta a formulat 6 cereri de rambursare a sumelor aferente contractului de execuţie lucrări şi la fiecare din respectivele cereri pârâtul Ministerul Energiei Comerţului şi Mediului de Afaceri- Organismul Intermediar pentru Energie a răspuns printr-o notificare, prin care s-a dispus reducerea sumelor solicitate la rambursare cu 5 % asupra valorii fiecărei facturi înaintate la plată.

Ofiţerii OIE au constatat că Municipiul Roman a utilizat criterii de calificare nelegale, a asigurat pentru depunerea ofertelor o durat nerelevantă în raport cu obiectul contractului şi a impus condiţii insuficient definite, nerespectând astfel dispoziţiile art. 178 alin. (2) şi ale art. 188 alin. (3) lit. b), c) şi f) din O.U.G. nr. 34/2006. Respingerea plăţilor a fost motivată în drept pe dispoziţiile art. 6 alin. (1) şi (3) şi art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, cât şi pe dispoziţiile cuprinse în Anexa la O.U.G. nr. 66/2011, pct. 2.3.

Doar Notificarea nr. x/14.08.2012 conţine temeiurile de fapt şi de drept care au stat la baza aplicării corecţiei financiare, celelalte notificări făcând trimitere la această primă notificare în ceea ce priveşte propunerea şi aplicarea reducerii financiare de 5% din valoarea contractului. Ultima notificare a fost emisă la data de 20.11.2014.

Prin adresa nr. x/18.12.2014, reclamanta a solicitat OIE - AM POS CCE clarificarea aspectelor legate de executarea contractului de finanţare, regularizarea sumelor rambursate în sensul de a dispune plata sumelor reţinute din fiecare cerere de rambursare, în cuantum de 1.087.023,59 RON cu TVA inclus, având în vedere faptul că nu s-a stabilit confirmarea unei suspiciuni de neregulă şi nu există un titlu de creanţă. În cazul în care s-a emis un document de constatare a unei nereguli, reclamanta a solicitat a se dispune comunicarea acestuia, pentru a-şi putea exercita dreptul legal de contestare.

De asemenea, prin notificarea nr. x/26.01.2015, reclamanta UAT Municipiul Roman a solicitat către OIE regularizarea sumelor solicitate prin cererile de finanţare 1-6 şi să dispună plata sumelor deduse din acestea ca şi corecţie financiară, măsură aplicată prin modificările privind situaţia cererilor de rambursare.

În cadrul respectivei notificări, reclamanta a făcut referire la adresa sa nr. x/18.12.2014, prin care a solicitat regularizarea sumelor respective, la care pârâta a răspuns cu adresa nr. x/16.01.2015 prin car a comunicat refuzul de a plăti sumele solicitate, refuz pe care reclamanta l-a calificat ca fiind un refuz nejustificat şi nelegal, în lipsa constatării unei nereguli, în sensul O.U.G. nr. 66/2011.

La această din urmă adresă, pârâta OIE a formulat răspuns prin adresa nr. x/04.02.2015, arătând că prin notificările cu privire la verificarea cererilor de rambursare au fost comunicate deciziile OIE de aplicare a reducerii procentuale de 5%, aferentă sumelor facturate de S.C. A., în baza contractului de execuţie lucrări nr. x/07.05.2012.

Prin decizia de casare cu trimitere spre rejudecare pronunţată în primul ciclu procesual, instanţa de recurs a statuat că judecătorul fondului, pe de o parte, a reţinut natura de acte administrative a notificărilor privind aplicarea reducerii financiare procentuale, acte emise în temeiul art. 6 şi art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011 şi în considerarea art. 8 alin. (18) din Contractul de finanţare şi, în mod evident, unicele producătoare de efecte juridice, în lipsa exhibării altor decizii în acest sens şi în condiţiile în care legiuitorul a prevăzut expres faptul că în situaţia reducerilor financiare nu se aplică procedura de constatare a neregulilor reglementată de art. 21. În consecinţă, a considerat că acestea sunt acte administrative, reţinând că pot face obiectul excepţiei de nelegalitate invocate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi pe care instanţa a şi soluţionat-o. Pe de altă parte, însă, şi-a contrazis propria argumentare, arătând că în cauză nu a fost emis vreun act administrativ care să poată fi contestat.

Instanţa supremă a reţinut că, în primul ciclu procesual, instanţa de fond nu a stabilit corespunzător obiectul acţiunii, reţinând că s-a solicitat doar plata sumelor nerambursate, nu şi anularea vreunui act administrativ. u s-au cerut lămuriri reclamantului, dacă a înţeles să solicite anularea notificărilor, având în vedere că din cuprinsul cererii de chemare în judecată reieşea că acesta a înţeles, totuşi, să conteste pe calea acţiunii în contencios administrativ măsura reducerii financiare pe care a considerat-o cuprinsă în notificările menţionate expres şi, tocmai ca o consecinţă a anulării acestei măsuri, să solicite obligarea pârâţilor la plata sumelor nerambursate. În aceste condiţii, instanţa de fond în mod nelegal a apreciat admisibilă excepţia de nelegalitate formulată cu privire la aceleaşi acte administrative care făceau şi obiectul acţiunii în anulare, pronunţându-se pe calea acestei excepţii, în locul acţiunii în anularea notificărilor/măsurii de aplicare a reducerii financiare procentuale. Procedând astfel, judecătorul fondului în mod greşit nu a făcut verificările necesare din perspectiva dispoziţiilor legale care instituie condiţiile de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, referitoare la formularea plângerii prealabile şi la termenul de introducere a acţiunii în raport cu fiecare act administrativ în parte.

Faţă de aceste împrejurări, având în vedere dispoziţiile art. 483 alin. (3), în conformitate cu care "recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", precum şi prevederile art. 497 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanţei care a pronunţat hotărârea recurată, Înalta Curte apreciază recursurile ca fiind fondate în limitele arătate, urmând să caseze sentinţa şi să trimită cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

A statuat instanţa supremă şi faptul că, în rejudecare, se va pune în discuţie şi se va stabili obiectul cererii de chemare în judecată, ţinând seama de voinţa reclamantului, în considerarea principiului disponibilităţii, instanţa verificându-şi apoi competenţa prin raportare la obiectul astfel stabilit, ţinând seama, după caz, şi de incidenţa clauzelor contractuale asumate de părţi sub acest aspect. Se va verifica, totodată, cadrul procesual pasiv, sub aspectul atributelor de identificare a pârâţilor, asigurându-se legala citare a acestora.

III.2. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor intimatului-pârât în ceea ce priveşte recursul formulat împotriva sentinţei civile nr. 14 din 08.02.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bacău şi împotriva încheierii de şedinţă din data de 23.01.2019

Înalta Curte constată că trebuie analizat cu prioritate motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ.. referitor la greşita soluţionare a excepţiei necompetenţei materiale de către prima instanţă prin încheierea de şedinţă de la data de 23.01.2019.

Un prim aspect ce trebuie lămurit este acela dacă reclamanta putea, în faţa instanţei învestite cu rejudecarea acţiunii în al doilea ciclu procesual după casarea cu trimitere, faţă de limitele procedurale şi având în vedere corecta aplicare a principiului disponibilităţii, să modifice obiectul acţiunii.

Deşi reclamantul a invocat faptul că acesta doar a urmat indicaţiile obligatorii ale deciziei de casare cu trimitere, care a statuat că prima instanţă va pune în discuţie şi se va stabili obiectul cererii de chemare în judecată, ţinând seama de voinţa reclamantului, în considerarea principiului disponibilităţii, Înalta Curte constată că ceea ce intră în conţinutul principiului disponibilităţii nu poate intra în coliziune cu normel imperative care reglementează aspecte de procedură, printre acestea din urmă aflându-se regulile referitoare la judecata după casarea cu trimitere.

Dacă nu poate fi modificat obiectul cauzei în recurs, cu atât mai mult acesta nu mai poate suporta modificări în rejudecarea cauzei după casarea cu trimitere dispusă de instanţa de recurs, pentru că altfel s-ar lipsi de forţă juridică chiar hotărârea definitivă de casare cu trimitere.

Pe de altă parte, trebuie făcută distincţia între precizarea şi modificarea acţiunii; reclamantul s-a aflat în confuzie cu privire la obiectul ce trebuia precizat, din perspectiva considerentelor deciziei de casare: aceasta a avut în vedere necesitatea lămuririi împrejurării dacă, referitor la cele 6 notificări, reclamantul nu a intenţionat de fapt să formuleze o veritabilă acţiune în anulare, iar nu o excepţie de nelegalitate, cu privire la acest aspect trebuind ca instanţa să aibă rol activ în sensul de a lămuri voinţa părţii reclamante.

Or, reclamantul, dincolo de a lămuri cauza sub acest aspect, a insistat în solicitarea sa de a invoca pe calea excepţiei de nelegalitate critici la adresa celor 6 notificări şi a adus o veritabilă modificare a acţiunii în al doilea ciclu procesual, modificare care nu putea fi primită de către instanţa de judecată.

Ca atare, în mod corect a statuat prima instanţă în sensul că, raportat la momentul procesual la care a fost invocată excepţia, respectiv în rejudecare după casarea cu trimitere şi la dispoziţiile art. 130 alin. (2) C. proc. civ., reclamantul era decăzut din dreptul de a invoca excepţia necompetenţei materiale a prezentei instanţe în soluţionarea cauzei.

Ca urmare, nu numai că prima instanţă a respectat indicaţiile deciziei de casare, dar a respectat atât principiul disponibilităţii luând act de solicitarea reclamantului, cât şi regulile imperative de procedură, care nu permit modificarea temeiului juridic al acţiunii în această etapă procesuală.

În concluzie, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 din C. proc. civ. este nefondat.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, că este nefondat.

Cum în mod corect a reţinut prima instanţă, din coroborarea clauzelor contractuale şi a textelor normative enunţate, rezultă că pârâtul nu avea obligaţia legală a emiterii unui titlu de creanţă, ci acesta şi-a manifestat voinţa - în mod corect- privind reducerea procentuală litigioasă prin Notificările indicate, Notificări care au caracterul unor acte administrative distincte în sensul art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. In cauza de faţă, reclamantul nu a înţeles să ceara anularea acestor acte administrative, ci a solicitat direct obligarea pârâţilor la plata sumei de 1087023,59 RON, reprezentând reducerea procentuală contestată, invocând Contractul de finanţare.

Or, faţă de prevederile art. 18 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, cum reducerea procentuală contestată a fost făcută prin acte administrative necontestate-cele 6 notificări - reclamantul nu poate solicita direct despăgubirea - care este un accesoriu al actului administrativ - fără a cere în acelaşi timp sau mai înainte anularea respectivelor acte administrative. Pe cale de consecinţă, nu poate fi primită ca admisibilă o acţiune vizând despăgubirea, consecinţă a unui act administrativ întemeiată pe contractul de finanţare, deoarece deşi sumele respective s-au solicitat la plată în executarea respectivului contract, refuzul rambursării s-a făcut prin act administrativ şi nu prin act adiţional la contractul de finanţare.

În accepţiunea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 autorităţile cu competenţe în aplicarea acestui act normativ sunt autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene şi orice alte instituţii publice care au atribuţii privind prevenirea, constatarea unei nereguli, stabilirea şi urmărirea încasării creanţelor bugetare rezultate din nereguli apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi a fondurilor publice naţionale, aferente acestora. De asemenea, prevederile acestui act normativ se aplică şi beneficiarilor de fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora, precum şi oricăror alţi operatori economici cu capital public sau privat care desfăşoară activităţi finanţate din fonduri europene în baza unor acte juridice.

De asemenea, prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 stabilesc prin dispoziţiile art. 3, art. 4 şi art. 8 obligaţiile autorităţilor cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, acestea fiind obligate, în activitatea lor, să elaboreze şi să aplice procedura de management şi control care să asigure corectitudinea acordării şi utilizării acestor fonduri.

Pentru analiza răspunderii juridice, ceea ce conferă specificitate răspunderii în materia contractelor finanţate din fonduri europene este faptul că această răspundere înglobează atât abateri de natură contractuală, cât şi abateri de natură legală sancţionate, prevăzute în norme de ordine publică materializate prin încălcări ale preceptelor de natură penală, contravenţională, de dreptul muncii etc., această diversitate a abaterilor constând tocmai în faptul că acestea sunt prevăzute de acte juridice cu caracter consensual, cât şi de acte juridice cu caracter normativ.

Dacă actele juridice cu caracter consensual sunt contractele de finanţare, sancţiunile specifice din actele juridice cu caracter normativ sunt de natură administrativă, însă pot fi aplicate doar pe temeiul unor raporturi contractuale, motiv pentru care o încadrare a naturii juridice a răspunderii juridice în materia fondurilor europene ar fi mai apropiată de sfera administrativ-contractuală.

Titlurile de creanţă emise având natură administrativă, fiind calificate expres ca fiind acte administrative, constituie mijloace de constrângere în vederea recuperării prejudiciului cauzat prin plata sumelor necuvenite, atât în cazul încălcării unor obligaţii de natură contractuală, cât şi în cazul unor fapte ilicite care generează raportul juridic de răspundere.

Dar titlul de creanţă emis de autorităţile competente cu gestionarea fondurilor europene poate crea prejudicii în sarcina beneficiarilor finanţării, context în care aceştia pot formula contestaţie pentru repararea prejudiciului cauzat, în condiţiile art. 19 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, fie odată cu formularea acţiunii la instanţa de contencios administrativ pentru anularea deciziei prin care autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă a soluţionat contestaţia pe cale administrativă, fie printr-o acţiune separată, în ipoteza în care instanţa de contencios administrativ a anulat decizia autorităţii publice emitente a actului administrativ (titlului de creanţă).

Prin urmare, beneficiarul nu are la dispoziţie o acţiune bazată exclusiv pe răspunderea contractuală, în ipoteza în care autorităţile competente cu gestionarea fondurilor europene au emis titluri de creanţă sau alte acte cu caracter sancţionator, singura cale fiind aceea a contestării lor în justiţie, iar numai după ce obţin anularea lor definitivă, se deschide calea acţiunii în răspundere patrimonială.

Astfel, neputându-se lua act de modificarea acţiunii, cu corecta aplicare a legii a reţinut prima instanţă că acţiunea reclamantului este inadmisibilă prin prisma acestui aspect, întrucât lipsa hotărârii judecătoreşti care să sancţioneze conduita administrativă atrage inadmisibilitatea cererii de recunoaştere a dreptului de a pretinde despăgubiri, precum şi a obligaţiei corelative de a le plăti, ceea ce conferă un fine de neprimire pretenţiilor formulate în condiţiile expuse.

Prin urmare, recursul formulat împotriva sentinţei civile nr. 14 din 08.02.2019 pronunţată de Curtea de Apel Bacău şi împotriva încheierii de şedinţă din data de 23.01.2019 de către recurentul-reclamant, este nefondat.

III.3. Analiza motivelor de casare invocate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor intimatului-pârât în ceea ce priveşte recursul formulat împotriva sentinţei civile nr. 34 din 23.06.2020 pronunţată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015

În ceea ce priveşte cererea de completare, prima instanţă a reţinut că cererea de completare dispozitiv prezentă este lipsită de temei din dublă perspectivă:

- excepţia de nelegalitate cu privire la care judecătorul fondului nu s-a pronunţat nu constituie capăt principal de cerere/accesoriu şi nici o cerere conexă sau incidentală, ci o excepţie care are caracter de apărare, nedezlegarea excepţiei constituind motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă;

- faţă de soluţia de inadmisibilitate pronunţată în cauză, judecătorul, deşi învestit cu această excepţie de nelegalitate, nu mai putea dezlega excepţia în discuţie deoarece inadmisibilitatea acţiunii primează nelegalităţii actului administrativ, cadrul procesual stabilit de reclamant fiind greşit sub aspectul obiectului, corect acţiunea trebuind să aibă ca obiect anularea actelor administrative - Notificări - prin care au fost operate reducerile procentuale în litigiu, obligarea la plata sumei din petitul acţiunii urmând a fi accesoriul petitului vizând anularea respectivelor notificări.

Înalta Curte reţine ca fiind fondat motivul legat de inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate ca urmare a împrejurării că nu se mai justifica legătura cu soluţionarea prezentei cauze, cât timp acţiunea fusese respinsă ca inadmisibilă. Astfel, chiar dacă excepţia de nelegalitate ar fi fost admisă, aceasta nu putea conduce la producerea unui efect în favoarea poziţiei reclamantului, cât timp acţiunea era inadmisibilă şi nu era îndeplinită condiţia de la art. 4 din Legea nr. 554/2004, respectiv aceea ca de actul administrativ cu caracter individual atacat cu excepţia de nelegalitate să depindă soluţionarea litigiului pe fond.

Cu toate acestea, constată instanţa de recurs că, implicit, prin soluţionarea în acest fel a cereri de completare, prima instanţă a soluţionat incidentul procesual având ca obiect excepţia de nelegalitate.

În subsidiar, sunt corecte şi statuările primei instanţe în sensul că recurentul avea la dispoziţie motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. împotriva sentinţei nr. 14/2019, motiv ce nu a fost invocat de către acesta.

Prin urmare, şi recursul formulat împotriva sentinţei civile nr. 34 din 23.06.2020 pronunţată de Curtea de Apel Bacău în dosarul nr. x/2015 este nefondat.

III.4. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 3 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de recurentul-reclamant Municipiul Roman împotriva sentinţei nr. 34 din 23 iunie 2020 şi a sentinţei nr. 14 din 8.02.2019 pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 martie 2022.