Rejection of public transport financing application for formal documentary defects: non-applicability of supplemental information request to incomplete initial submissions under administrative funding guidelines

Şedinţa publică din data de 3 martie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX- a contencios administrativ şi fiscal, la data de 4.01.2019, sub nr. x/2019, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială a Municipiului Galaţi prin Primarul Municipiului Galaţi a formulat contestaţie împotriva Deciziei Comitetului Director din 17.12.2018 emisă de AFM, solicitând în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului - Administraţia Fondului pentru Mediu să se dispună admiterea contestaţiei şi anularea Deciziei Comitetului Director din 17.12.2018 emisă de pârâtă, prin care s-a respins contestaţia formulată de către Municipiul Galaţi (Primăria Municipiului Galaţi) împotriva Deciziei de revocare a cererii de finanţare - Anunţul de publicare a Listei solicitanţilor respinşi în urma verificării conformităţii modului de depunere a cererii de finanţare (şi a documentelor aferente) din data de 17.12.2018, depusă în cadrul cererii de finanţare nr. x/01.11.2018, cu consecinţa reanalizării de către pârâtă a documentaţiei depuse de către U.A.T. Galaţi şi admiterea cererii de finanţare depusă de instituţia reclamantă.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 397 din 02 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX- a contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia inadmisibilităţii cererii ca neîntemeiată, s-a respins cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Galaţi prin Primarul Municipiului Galaţi, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului - Administraţia Fondului Pentru Mediu, Bucureşti, Splaiul Independenţei, ca neîntemeiată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs UAT Municipiul Galaţi, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii recurate şi în rejudecare admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, următoarele:

În temeiul art. 17 din Ghidul de finanţare a Programului privind îmbunătăţirea calităţii aerului şi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, utilizând autovehicule mai puţin poluante în transportul public local de persoane aprobat prin Ordinul nr. 741/13.07.2018, s-a solicitat reanalizarea documentaţiei depuse de către U.A.T. Galaţi pentru finanţarea în cadrul acestui program cu nr. x/01.11.2018 pentru următoarele considerente:

- din motivarea respingerii documentaţiei, aşa cum reiese din anunţul publicat pe site-ul paratei, se disting două elemente distincte:

a)"La dosarul cu documente originale nu există depus tabelul 11.1, plan de măsuri privind atingerea valorilor limită pt. NOX/NO2 privind calitatea aerului în perioada 2016-2021 în Municipiul Galaţi, document depus în dosarul copie".

b)"Numerotarea paginilor nu coincide între dosarul original şi dosarul copie. La dosarul copie nu există pag. 75".

- cu privire la pct. a) s-a solicitat anularea deciziei de respingere deoarece:

1. În dosarul de finanţare cu documente în original, singurul document lipsă este prima pagină a tabelului nr. 11.1 - Plan de măsuri privind atingerea valorilor limită pentru NOx/NO2 privind calitatea aerului în perioada 2016-2021 în municipiul Galaţi, restul de pagini fiind prezente.

2. Aşa cum chiar intimata a susţinut, documentul a fost transmis complet, fiind regăsit în dosarul copie, deci a existat în posesia Comisiei de analiză şi selectare şi a putut fi analizat.

3. Conform art. 16 alin. (2) "Autoritatea poate solicita documente sau informaţii suplimentare dacă pe parcursul analizei şi selecţiei se constată necesitatea furnizării lor. Solicitanţii au obligaţia de a furniza, în maximum 5 zile lucrătoare de la data recepţionării solicitării, documentele şi informaţiile".

- cu privire la pct. b) s-a solicitat anularea deciziei de respingere deoarece:

1. Simpla neconcordanţă între numerotarea paginilor din dosarul original şi copie nu este de natură a aduce atingere conţinutului formal al documentaţiei;

2. Absenţa paginii nr. 75 - ca numerotare sau ca document în dosarul copie, dar existenţa ei în dosarul original nu este, de asemenea, o lipsă de natură a aduce atingere conţinutului formal al documentaţiei.

3. Conform art. 16 alin. (2) "Autoritatea poate solicita documente sau informaţii suplimentare dacă pe parcursul analizei şi selecţiei se constată necesitatea furnizării lor. Solicitanţii au obligaţia de a furniza, în maximum 5 zile lucrătoare de la data recepţionării solicitării, documentele şi informaţiile".

Concluzionând, se apreciază cele două motive de respingere ca fiind nefondate, ele susţinându-se pe două aspecte de formă şi nu de conţinut (care este fundamental), în analizarea obiectivă a unei documentaţii de asemenea importanţă.

Consideră recurenta că prin formularea intimatei "care nu sunt depuse sub forma solicitată de ghid" prevăzută în art. 16 alin. (7) lit. b) din Ghidul de finanţare a Programului privind îmbunătăţirea calităţii aerului şi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, utilizând autovehicule mai puţin poluante în transportul public local de persoane aprobat prin Ordinul nr. 741/13.07.2018, legiuitorul a avut în vedere conţinutul în ansamblu al documentaţiei şi nu aspecte minore de formă de genul lipsei unei copii sau a unei numerotări greşite. Acestea sunt aspecte pur formale, fără implicaţii în asigurarea gradului de obiectivitate al Comisiei de analiză şi selectare.

Mai mult decât atât, Comisia de analiză şi selectare avea la dispoziţie prevederile art. 16 alin. (2) din Ghidul de finanţare a Programului privind îmbunătăţirea calităţii aerului şi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, utilizând autovehicule mai puţin poluante în transportul public local de persoane aprobat prin Ordinul nr. 741/13.07.2018, reglementare menită tocmai pentru a da posibilitatea atât evaluatorului cât şi candidaţilor de a comunica transparent, de a clarifica anumite aspecte sau chiar de a solicita informaţii suplimentare.

Conform principiilor juridice, atât timp cât autoritatea de evaluare putea cere inclusiv documente şi informaţii suplimentare care să completeze o documentaţie deja depusă, cu atât mai mult putea solicita, mai puţin, în sensul corectării unor aspecte formale fără a aduce atingere conţinutului documentaţiei depuse.

4. Apărările formulate de intimată

Prin întâmpinarea formulată, Administraţia Fondului pentru Mediu a solicitat instanţei să constate că sentinţa civilă nr. 397/02.09.2019 fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea corespunzătoare a prevederilor legale, neexistând motive de casare a hotărârii şi, pe cale de consecinţă, să dispună respingerea recursului formulat de UAT Municipiul Galaţi.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Recurenta-reclamantă UAT Municipiul Galaţi a investit instanţa de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută de art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu o acţiune îndreptată împotriva Deciziei Comitetului Director din 17.12.2018 emisă de AFM, solicitând în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului - Administraţia Fondului pentru Mediu să se dispună admiterea contestaţiei şi anularea Deciziei Comitetului Director din 17.12.2018 emisă de pârâtă, prin care s-a respins contestaţia formulată de către Municipiul Galaţi (Primăria Municipiului Galaţi) împotriva Deciziei de revocare a cererii de finanţare - Anunţul de publicare a Listei solicitanţilor respinşi în urma verificării conformităţii modului de depunere a cererii de finanţare (şi a documentelor aferente) din data de 17.12.2018, depusă în cadrul cererii de finanţare nr. x/01.11.2018, cu consecinţa reanalizării de către pârâtă a documentaţiei depuse de către U.A.T. Galaţi şi admiterea cererii de finanţare depusă de instituţia reclamantă.

Prima instanţă a respins excepţia inadmisibilităţii cererii ca neîntemeiată şi cererea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Galaţi prin Primarul Municipiului Galaţi, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului-Administraţia Fondului Pentru Mediu, Bucureşti, Splaiul Independenţei, ca neîntemeiată.

Reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Galaţi a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit. În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

În cadrul analizei acestor critici, Înalta Curte apreciază că se impune a fi făcută o precizare cu privire la susţinerile din cererea de recurs, anume aceea că poate proceda la examinarea doar a susţinerilor care vizează legalitatea sentinţei, nu şi a celor care vizează netemeinicia acesteia.

În acest sens, instanţa are în vedere faptul că recursul este o cale extraordinară de atac prin intermediul căreia se poate solicita instanţei de control judiciar, în condiţiile şi pentru motivele expres şi limitativ prevăzute de lege, reformarea hotărârii pronunţate de instanţa de fond sau de instanţa de apel în anumite cazuri prevăzute de lege.

Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalităţii hotărârii atacate, respectiv al concordanţei acesteia cu dispoziţiile legii materiale şi procesuale aplicabile. Astfel, motivele de recurs vizează numai nelegalitatea hotărârii atacate, nu şi netemeinicia acesteia.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. Exercitarea căii de atac are ca efect punerea în mişcare a controlului judiciar îndeplinit de instanţa superioară asupra hotărârii instanţei inferioare şi este guvernată de principiul legalităţii căii de atac, în baza căruia recursul poate fi exercitat numai pentru motive care au făcut analiza instanţei inferioare.

Răspunzând punctual criticilor recurentei, se constată că acestea vizează faptul că cererea de finanţare a fost respinsă pentru aspecte pur formale, fără implicaţii în asigurarea gradului de obiectivitate al Comisiei de analiză şi selectare şi că în temeiul prevederile art. 16 alin. (2) din Ghidul de finanţare a Programului, Comisia de analiză şi selectare avea posibilitatea de a solicita informaţii suplimentare.

Motivele pentru care cererea recurentei reclamante a fost respinsă sunt:

1.documentaţia originală era incompletă, nefiind depus tabelul 11.1 plan de măsuri privind atingerea valorilor limită pentru Nox./NO2 privind calitatea aerului în perioada 2016 - 2021 în Municipiul Galaţi,

2.numerotarea paginilor nu corespundea între dosarul original şi dosarul copie, iar

3.dosarul copie era incomplet de asemenea, lipsind pagina 75.

Potrivit dispoziţiilor art. 16 - Analiza, selectarea, avizarea şi aprobarea dosarelor de finanţare din Ghidul de finanţare a Programului privind îmbunătăţirea calităţii aerului şi reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră, utilizând autovehicule mai puţin poluante în transportul public local de persoane, aprobat prin Ordinul nr. 741 din 13 iulie 2018 al Ministerului Mediului:

"(1) Aprobarea proiectului are la bază analiza şi selectarea cererii de finanţare şi a documentaţiei depuse de către solicitant.

(2) Autoritatea poate solicita documente sau informaţii suplimentare dacă pe parcursul analizei şi selecţiei se constată necesitatea furnizării lor. Solicitanţii au obligaţia de a furniza, în maximum 5 zile lucrătoare de la data recepţionării solicitării, documentele şi informaţiile.

(3) Preşedintele Autorităţii emite o dispoziţie prin care numeşte comisia de analiză şi selectare, precum şi comisia de contestaţii, constituite din personalul Autorităţii.

(4) După depunerea dosarelor de finanţare, Autoritatea procedează la:

a) analiza conformităţii modului de depunere a cererii de finanţare şi a documentelor aferente, conform grilei prevăzute în anexa nr. 3 la ghid;

b) aprobarea respingerii dosarelor ca urmare a analizei conformităţii modului de depunere a cererii de finanţare şi a documentelor aferente;

c) postarea pe site-ul Autorităţii a listei dosarelor respinse ca urmare a analizei conformităţii modului de depunere a cererii de finanţare şi a documentelor aferente;

d) soluţionarea contestaţiilor ca urmare a analizei conformităţii modului de depunere a cererii de finanţare şi a documentelor aferente şi postarea celor respinse pe site-ul Autorităţii;

e) analiza conformităţii documentelor şi eligibilităţii solicitantului din punct de vedere economic şi tehnic, conform grilelor prevăzute în anexele nr. 4 şi 5 la ghid;

f) avizarea dosarelor de finanţare propuse spre selectare şi/sau aprobarea dosarelor de finanţare propuse spre respingere;

g) postarea pe site-ul Autorităţii a listei dosarelor de finanţare respinse;

h) aprobarea contestaţiilor respinse şi avizarea contestaţiilor acceptate;

i) aprobarea finanţării proiectelor avizate;

j) postarea pe site-ul Autorităţii a listei dosarelor de finanţare aprobate.

(5) În urma analizei tehnice a proiectului se primeşte un punctaj cuprins între 0 şi 100 de puncte, conform anexei nr. 5 la ghid. Selecţia se face în ordine descrescătoare a punctajului obţinut, în limita bugetului alocat programului. În caz de egalitate a punctajului între solicitanţi, bugetul alocat se va împărţi în mod egal acestora.

(6) Fiecare grilă de analiză este completată de către trei evaluatori. În cazul în care opiniile din punct de vedere economic ale evaluatorilor sunt diferite, preşedintele comisiei de analiză va considera rezultat final cel care întruneşte ponderea minimă de 2/3.

(7) Atrag respingerea dosarului de finanţare:

a) documentele depuse de solicitant care nu sunt legate/îndosariate, numerotate şi opisate;

b) documentele care conţin ştersături, precum şi cele ilizibile, incomplete, neconforme cu realitatea sau care nu sunt depuse sub forma solicitată de ghid sau în perioada de valabilitate;

c) netransmiterea documentelor solicitate conform alin. (2).

(8) În baza grilelor întocmite de evaluatori, preşedintele comisiei înaintează Comitetului director pentru avizare centralizatoarele cu cererile propuse spre avizare şi pentru aprobare cererile propuse spre respingere.

(9) Proiectele selectate vor fi înscrise într-un centralizator, în ordinea descrescătoare a punctajului obţinut, iar finanţarea se va realiza în limita sumei alocate sesiunii de finanţare.

(10) Comitetul director înaintează spre aprobare Comitetului de avizare al Autorităţii proiectele avizate.

(11) Comitetul de avizare al Autorităţii aprobă sau respinge proiectele propuse spre aprobare de către Comitetul director.

(12) Lista solicitanţilor aprobaţi şi lista solicitanţilor respinşi se publică pe site-ul Autorităţii, după finalizarea procedurii de analiză şi avizare/aprobare."

Se poate lesne observa, aşa cum în mod corect a reţinut şi prima instanţă, că prima etapă a procedurii de selecţie este reprezentată de analiza conformităţii modului de depunere a cererii de finanţare şi a documentelor aferente, în lipsa acestora sau în cazul existenţei unor neconformităţi, neputându-se trece la etapa de analiză a conformităţii documentelor şi eligibilităţii solicitantului din punct de vedere economic şi tehnic. Pe de altă parte, depunerea tuturor documentelor în formatul solicitat era obligatorie, astfel cum rezultă din articolul 15 - Depunerea dosarului de finanţare din Ghid: "(1) Dosarul de finanţare, conţinând două exemplare, copie şi original, cu toate documentele obligatorii menţionate în prezentul ghid, va fi depus la registratura Autorităţii, în plic sigilat(...)".

Faţă de aceste considerente, se reţine că actele administrative atacate au fost emise cu respectarea dispoziţiilor legale incidente, prima instanţă făcând o corectă interpretare a acestora.

Este adevărat că cererea de finanţare a fost respinsă pentru aspecte formale, însă comisia de analiză trebuie să facă o analiză riguroasă a dosarelor cu respectarea strictă a dispoziţiilor legale, pentru a putea selecta doar cererile de finanţare care respectă criteriile impuse şi scopul urmărit de proiect.

Nu poate fi reţinută susţinerea recurentei cum că exista posibilitatea, pentru Comisia de analiză şi selectare, de a solicita informaţii suplimentare, întrucât art. 16 alin. (2) din Ghid prevede o situaţie specială în care Autoritatea poate solicita documente sau informaţii suplimentare, şi anume când, după depunerea tuturor documentelor obligatorii, în condiţiile de formă solicitate, apare necesitatea furnizării lor, situaţie care nu poate fi aplicată recurentei reclamante care a avut o documentaţie incompletă.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că soluţia adoptată a fost corect şi amplu motivată, s-a fundamentat pe interpretarea probelor administrate raportat la prevederile legale aplicabile, astfel încât motivele de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. nu sunt incidente în cauză.

6. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Galaţi prin primarul Municipiului Galaţi împotriva sentinţei civile nr. 397 din 02 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX- a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Galaţi prin primarul Municipiului Galaţi împotriva sentinţei civile nr. 397 din 02 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX- a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 03 martie 2022.