Judicial review of preliminary administrative operations in competition inspections: legality of forensic data seizure contestable only with final sanction decision under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 2 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 22.03.2017 sub numărul x/2017, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună suspendarea executării Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 117 emis la data de 28.02.2017, până la soluţionarea definitivă, anularea Ordinului şi, pe cale de consecinţă, anularea tuturor actelor de inspecţie desfăşurate de Consiliul Concurenţei în baza acestuia, inclusiv, dar fără limitare la Procesele-verbale de desigilare nr. x şi de sigilare nr. x încheiate la data de 07.03.2017 cu această ocazie şi restituirea documentelor şi suporturilor informatice ridicate ca urmare a inspecţiilor desfăşurate la sediul A., cu cheltuieli de judecată.

Ulterior reclamanta a precizat că solicită anularea următoarelor acte de inspecţie subsecvente ordinului: Procesul-verbal de desigilare nr. x/07.03.2017 şi de sigilare nr. x/07.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/13.03.2017 şi de sigilare nr. x/13.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/20.03.2017 şi de sigilare nr. x/20.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/21.03.2017 şi de sigilare nr. x/21.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/13.03.2017 şi de sigilare nr. x/13.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/21.03.2017 şi de sigilare nr. x/21.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/22.03.2017 şi de sigilare nr. x/22.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/23.03.2017 şi de sigilare nr. x/23.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/24.03.2017 şi de sigilare nr. x/24.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/27.03.2017 şi de sigilare nr. x/27.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/28.03.2017 şi de sigilare nr. x/28.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/29.03.2017 şi de sigilare nr. x/29.03.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/03.04.2017 şi de sigilare nr. x/03.04.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/04.04.2017 şi de sigilare nr. x/04.04.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/05.04.2017 şi de sigilare nr. x/05.04.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/10.04.2017 şi de sigilare nr. x/10.04.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/13.04.2017 şi de sigilare nr. x/13.04.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/24.04.2017 şi de sigilare nr. x/24.04.2017, Procesul-verbal de desigilare nr. x/25.04.2017 şi de sigilare nr. x/25.04.2017 precum şi toate actele ulterioare ce vor fi emise de Consiliul Concurenţei în baza ordinului.

Prin cererea precizatoare depusă la data de 06.11.2017 reclamanta a precizat că solicită şi anularea procesului-verbal de desigilare nr. x/04.05.2017 şi a procesului-verbal de constatare şi inventariere nr. x/04.05.2017.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 401 din 26 octombrie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât, ca neîntemeiată; s-a luat act de cererea de renunţare la judecata capătului de cerere având ca obiect suspendare executare şi a fost respinsă cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A. S.A. astfel cum a fost precizată, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 401 din 26 octombrie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a formulat cerere de recurs, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiv motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond iar în subsidiar, în măsura în care se va proceda la rejudecarea fondului, a solicitat admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată în sensul anulării Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 117 emis la data de 28.02.2017 şi a tuturor actelor de inspecţie desfăşurate de Consiliul Concurenţei în baza acestui ordin.

O primă critică adusă de recurenta-reclamantă sentinţei primei instanţe, subsumată cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează faptul că aceasta cuprinde motive contradictorii întrucât, pe de o parte instanţa de fond consideră că examinarea unităţilor HDD ridicate a fost autorizată prin încheierea nr. 3/14.02.2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017 al Curţii de Apel Bucureşti, astfel că eventualele critici cu privire la nelegalitatea ridicării unităţilor puteau fi formulate în cadrul acelui dosar, prin contestaţia formulată împotriva încheierii de autorizare, iar pe de altă parte, observă că societatea chiar a formulat respectivele critici în cadrul dosarului nr. x/2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie considerând însă că acestea nu puteau face obiectul examinării în dosarul având ca obiect anularea autorizaţiei de inspecţie, excedând acestui cadru procesual.

Consideră recurenta că motivarea primei instanţe sub aspectul imposibilităţii de a contesta măsurile de ridicare a unităţilor HDD este vădit insuficientă, sub un prim aspect pentru că instanţa, fără a contesta natura de operaţiuni administrative a măsurilor de ridicare a unităţilor HDD, nu indică însă de ce consideră că aceste operaţiuni nu pot fi supuse controlului jurisdicţional şi înlătură practic de la aplicare prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora instanţa este competentă să se pronunţe inclusiv asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, iar sub un al doilea aspect, pentru că hotărârea nu analizează şi nu indică de ce consideră inaplicabilă sau nerelevantă jurisprudenţa CEDO invocată de societate.

Totodată, apreciază că hotărârea este complet nemotivată prin raportare la alte motive de nelegalitate invocate de societate în susţinerea acţiunii în anulare, respectiv nerespectarea îndatoririlor de motivare a deciziei administrative de către Consiliul Concurenţei şi utilizarea abuzivă a marjei de apreciere de care dispune autoritatea, precum şi sub aspectul caracterului de operaţiuni prealabile ce au stat la baza emiterii actului administrativ a actelor Consiliului constând în ridicarea abuzivă şi nelegală a HDD-urilor.

De asemenea, a susţinut că instanţa de fond s-a referit în a doua parte a motivării la un motiv de nelegalitate care nici nu a mai fost susţinut de societate, ca urmare a respingerii definitive a acţiunii ce făcea obiectul dosarului nr. x/2017 şi că, fără a susţine că instanţa de fond ar fi trebuit să analizeze în cel mai mic detaliu fiecare din argumentele societăţii, apreciază că această motivare nu răspunde exigenţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta critică sentinţa primei instanţe pentru faptul că aceasta a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, instanţa de fond încălcând, în opinia sa, prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ignorând faptul că actele Consiliului constând în ridicarea abuzivă şi nelegală a HDD-urilor societăţii prin procedura forensic în cadrul inspecţiilor din februarie 2016 sunt operaţiuni anterioare emiterii Ordinului prin care s-a dispus examinarea acestora şi trebuie să poată fi supuse controlului jurisdicţional odată cu actul administrativ emis în baza lor.

Refuzând societăţii posibilitatea de a supune controlului jurisdicţional actele de inspecţie ce au stat la baza emiterii ordinului contestat, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului (cauza Colas Est, cauza Ravon, cauza Primagaz, cauza Canal Plus, caza Vinci) care, sesizată cu problema posibilităţii de a ataca actele autorităţii de concurenţă, a statuat că, în această materie, protecţia dreptului consacrat de art. 6 din CEDO impune trei tipuri de control judiciar asupra măsurilor Consiliului privind ridicările de documente: ex ante, continuu şi ex post, fiecare dintre ele având o finalitate şi relevanţă diferită.

Astfel, a apreciat recurenta că hotărârea primei instanţe încalcă garanţiile procesului civil ce formează conţinutul art. 6 din CEDO şi nesocoteşte jurisprudenţa CEDO, instanţa de fond încălcând autoritatea de lucru interpretat a hotărârilor CEDO cu privire la drepturile consacrate prin convenţie, precum şi prevederile dreptului naţional ce consacră dreptul la un proces echitabil.

Din această perspectivă, recurenta a susţinut că este incident şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., sub aspectul încălcării regulilor de procedură. Cu privire la sfera de aplicare a art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în doctrină s-a arătat, prin evocarea unor soluţii din practica judiciară, că "încălcarea principiilor procesului civil este asimilată încălcării unor norme prevăzute sub sancţiunea nulităţii, pricinuindu-se astfel vătămarea dreptului reclamantului prin încălcarea dreptului său la apărare".

În continuare recurenta-reclamată a prezentat pe larg motivele de nelegalitate a ordinului de inspecţie referitoare la nerespectarea îndatoririlor de motivare a deciziei administrative de către Consiliul Concurenţei, depăşirea marjei de apreciere şi lipsa de justificare legală a acţiunilor întreprinse de Consiliu.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, în principal ca inadmisibil şi în subsidiar ca nefondat.

Invocând excepţia autorităţii de lucru judecat ce ar atrage inadmisibilitatea recursului, intimatul a menţionat că aspectele deduse judecăţii au fost soluţionate definitiv prin decizia nr. 1379/05.03.2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

S-a arătat că în cadrul dosarului nr. x/2017, în care a fost pronunţată decizia nr. 1379/2020, contestatoarea A. S.A. a solicitat, pe lângă anularea încheierii de autorizare, anularea ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 117/28.02.2017, precum şi anularea tuturor actelor de inspecţie desfăşurate în temeiul încheierii de autorizare şi a proceselor-verbale de sigilare şi desigilare, iar Înalta Curte a respins contestaţia inclusiv cu privire la anularea Ordinului nr. 117/28.02.2017, aspectele asupra cărora s-a pronunţat instanţa în respingerea contestaţiei împotriva încheierii de autorizare nr. 3/14.02.2017 regăsindu-se ca atare şi în acţiunea formulată pe fondul acestui dosar.

Prin urmare, cum argumentele privind nelegalitatea Ordinului nr. 117/28.02.2017 emis de preşedintele Consiliului Concurenţei corespund celor analizate deja de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în cadrul dosarului nr. x/2.2017, care a avut ca obiect anularea încheierii de autorizare nr. 3/14.02.2017, a ordinului nr. 117/28/02.2017 şi a tuturor actelor de inspecţie desfăşurate în temeiul încheierii de autorizare, a apreciat intimatul că în cauză este incidentă autoritatea de lucru judecat, fiind deja statuat, în mod definitiv, legalitatea Ordinului nr. 117/28.02.2017.

Pe fondul cauzei intimatul a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului, apreciind că nu sunt incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

S-a arătat că în susţinerea unei presupuse contradicţii în motivare, recurenta-reclamantă atribuie, în mod injust, o lipsă de logică în motivarea instanţei, care, în realitate dezvoltă un raţionament corect. De asemenea este eronată susţinerea recurentei-reclamante prin care se afirmă că instanţa ar fi înlăturat de la aplicare dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu ne aflăm în etapa în care se contestă legalitatea deciziei de sancţionare. În realitate, din perspectiva incidenţei art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu există nicio diferenţă între încheierea de autorizare a inspecţiei fiscale şi ordinul de inspecţie, întrucât modalitatea efectivă de desfăşurare a inspecţiei nu se analizează în niciuna dintre contestaţiile ce pot fi formulate împotriva acestor acte.

Aşa cum a statuat jurisprudenţa naţională, actele de inspecţie pot fi analizate din perspectiva legalităţii lor doar odată cu actul administrativ final al autorităţii, mai precis decizia de constatare şi sancţionare a unei încălcări.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare recurenta-reclamantă a solicitat respingerea excepţiei autorităţii de lucru judecat invocată de intimatul-pârât, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 431 C. proc. civ., apreciind totodată că susţinerile Consiliului Concurenţei, potrivit cărora actele efectuate în cadrul inspecţiilor pot fi atacate doar odată cu decizia finală sunt lipsite de suport legal.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 16 septembrie 2019, s-a fixat termen de judecată la data de 16 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 78/01.02.2016 s-a dispus din oficiu declanşarea unei investigaţii având ca obiect presupusa încălcare a art. 5 (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 21/1996 a concurenţei şi a art. 101 (1) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene pe piaţa locală a masei lemnoase pe picior vândută în cadrul licitaţiilor organizate de către direcţiile silvice Alba şi Hunedoara, în perioada 2010-2013, prin împărţirea pieţei/surselor de aprovizionare şi adjudecarea partizilor la un preţ minimal. Presupusa încălcare ar fi fost săvârşită de societăţile B. S.R.L., A. S.A., C. S.R.L. şi D.(filele x vol. II).

În baza Ordinului de deschidere a investigaţiei, Consiliul Concurenţei a solicitat emiterea unei autorizaţii judiciare în vederea efectuării inspecţiilor inopinate la sediile şi punctele de lucru în care îşi desfăşoară activitatea întreprinderile supuse investigaţiei, printre care A. S.A. ce a format obiectul dosarului nr. x/2016, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti. Cererea a fost soluţionată prin încheierea nr. 2/03.02.2016 în sensul admiterii, Consiliul Concurenţei fiind autorizat să desfăşoare inspecţii la sediul întreprinderilor investigate.

În baza încheierii nr. 2/03.02.2016 a Curţii de Apel Bucureşti a fost emis Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 90/05.02.2016 prin care s-a dispus efectuarea unei inspecţii inopinate la sediul A. S.A., ce a avut loc la data de 09.02.2016.

În cursul acestei inspecţii în baza art. 55 alin. (4) lit. a), b) şi f) din Regulamentul de organizare, funcţionare şi procedură al Consiliului Concurenţei s-a decis copierea integrală (donarea) prin utilizarea procedurii forensic prin programul FTK Imager versiunea 3.1.1.8., a următoarelor HDD-uri, conform Procesului-verbal nr. x/09.02.2016: HDD-ul de pe staţia de lucru folosită de dl. E., angajat al Societăţii în cadrul Departamentului Achiziţii, sigilat cu sigiliul Consiliului Concurenţei nr. x; HDD-ul de pe staţia de lucru folosită de dl F., Directorul General al Societăţii, sigilat cu sigiliul Consiliului Concurenţei nr. x; HDD-ul de pe staţia de lucru folosită de dl G., angajat al Societăţii în cadrul Departamentului Achiziţii, sigilat cu sigiliul Consiliului Concurenţei nr. x(filele x vol. I).

Ulterior, Consiliul Concurenţei a solicitat emiterea unei alte autorizaţii judiciare pentru desfăşurarea unei inspecţii inopinate la sediul social, precum şi în orice alt spaţiu/punct de lucru în care îşi desfăşoară activitatea - printre altele - întreprinderea A. S.A., ce a format obiectul dosarului nr. x/2016, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti. Cererea a fost soluţionată prin încheierea nr. 7/19.02.2016, în sensul admiterii, Consiliul Concurenţei fiind autorizat să desfăşoare inspecţii inopinate la sediul şi punctele de lucru ale societăţilor menţionate în cerere, pe o durată de 2 zile consecutive în perioada 25.02.2016 - 11.03.2016, cu posibilitatea prelungirii motivate a acestei perioade.

În baza încheierii de autorizare nr. 7/19.02.2016 a Curţii de Apel Bucureşti a fost emis Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 149/23.02.2016 prin care s-a dispus efectuarea inspecţiei la sediul societăţii reclamante în perioada 25.02.2016-26.02.2016.

În cursul acestei inspecţii s-a decis copierea integrală (donarea) prin utilizarea procedurii forensic, în baza art. 55 alin. (4) lit. a) şi f) din Regulamentul de organizare, funcţionare şi procedură al Consiliului Concurenţei a informaţiilor de pe staţia de lucru folosită de dl. F., director general, utilizându-se programul FTK Imager versiunea 3.1.1.8. HDD-ul a fost sigilat cu sigiliul Consiliului Concurenţei nr. x, conform Procesului-verbal nr. x/25.02.2016(filele x vol. I).

Prin cererea ce a format obiectul dosarului nr. x/2017 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, Consiliul Concurenţei a solicitat autorizarea examinării unităţilor HDD copiate cu prilejul inspecţiilor desfăşurate la datele de 09.02.2016 şi 25.02.2016. Cererea a fost soluţionată prin încheierea nr. 3/14.02.2017 în sensul admiterii, Consiliului Concurenţei fiind autorizat să examineze unităţile HDD copiate şi sigilate cu sigiliile Consiliului Concurenţei nr. x, x, x şi x(filele x vol. I).

În baza încheierii 3/14.02.2017 a Curţii de Apel Bucureşti, Consiliul Concurenţei a emis Ordinul de inspecţie nr. 117/28.02.2017 prin care a dispus efectuarea inspecţiei unităţilor HDD-urilor nr. x, x, x şi x, ce au fost copiate prin procedurile forensic în cadrul inspecţiilor inopinate efectuate la sediul societăţii reclamante în datele de 09.02.2016 şi 25.02.2016(filele x vol. I).

Recurenta-reclamantă A. S.A. a contestat acest ordin de inspecţie, prima instanţă respingând cererea ca neîntemeiată, reţinând în esenţă că susţinerile reclamantei referitoare la ridicarea în mod abuziv şi nelegal a HDD-urilor a căror examinare s-a stabilit prin ordinul nr. 117/28.02.2017, nu pot fi analizate în acest cadru procesual, atâta timp cât examinarea unităţilor HDD copiate prin utilizarea procedurii forensic, în cadrul inspecţiilor din 09.02.2016 şi 25.02.2016 a fost autorizată prin încheierea nr. 3/14.02.2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în dosarul nr. x/2017. A reţinut totodată că motivele de nelegalitate invocate nu sunt motive proprii ordinului contestat şi nu determină aplicarea sancţiunii nulităţii în privinţa acestui act administrativ.

Examinând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ. excepţia autorităţii de lucru judecat invocată de intimatul-pârât Consiliul Concurenţei, Înalta Curte reţine următoarele:

Autoritatea de lucru judecat este reglementată de art. 430 C. proc. civ., astfel: "(1) Hotărârea judecătorească ce soluţionează, în tot sau în parte, fondul procesului sau statuează asupra unei excepţii procesuale ori asupra oricărui alt incident are, de la pronunţare, autoritate de lucru judecat cu privire la chestiunea tranşată. (2) Autoritatea de lucru judecat priveşte dispozitivul, precum şi considerentele pe care acesta se sprijină, inclusiv cele prin care s-a rezolvat o chestiune litigioasă".

Principiul autorităţii de lucru judecat corespunde necesităţii de stabilitate juridică şi ordine socială, fiind interzisă readucerea în faţa instanţei a chestiunii litigioase deja rezolvate. Din cuprinsul normelor legale anterior citate, reiese că este lucru judecat atunci când a doua cerere de chemare în judecată are acelaşi obiect, este întemeiată pe aceeaşi cauză şi este între aceleaşi părţi făcute de ele şi în contra lor, în aceeaşi calitate.

Identitatea de părţi presupune participarea în ambele procese a aceloraşi persoane, ca titulare ale drepturilor care formează obiectul principal, cauza vizează fundamentul raportului juridic dedus judecăţii, în timp ce obiectul reprezintă atât pretenţia formulată prin cerere, cât şi dreptul subiectiv invocat.

Aşadar, obiectul acţiunii civile îl reprezintă protecţia unui drept subiectiv sau a unui interes pentru a cărui realizare, calea justiţiei este obligatorie şi el constă fie în pretenţia de recunoaştere a unui drept sau de condamnare a pârâtului la executarea obligaţiei pe care a încălcat-o, fie în pretenţia la crearea unor situaţii juridice noi, în cazurile expres prevăzute de lege. Pe de altă parte, în ceea ce priveşte cauza acţiunii civile se impune a se face precizarea că aceasta a fost definită în literatura de specialitate ca reprezentând temeiul juridic al cererii, fundamentul legal al dreptului pe care una dintre părţi îl valorifică împotriva celeilalte, iar cu privire la acelaşi obiect pot exista mai multe acţiuni întemeiate pe cauze diferite.

În speţă, excepţia autorităţii de lucru judecat a fost invocată raportat la faptul că aspectele deduse judecăţii în prezenta cauză au fost soluţionate definitive prin decizia nr. 1379/05.03.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2017 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, intimatul apreciind că argumentele invocate de recurentă în cadrul prezentului recurs corespund celor analizate deja de Înalta Curte în cadrul acelui dosar.

Prin cererea ce a format obiectul dosarului nr. x/2017 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, Consiliul Concurenţei a solicitat autorizarea examinării unităţilor HDD copiate cu prilejul inspecţiilor desfăşurate la datele de 09.02.2016 şi 25.02.2016, solicitare admisă prin încheierea nr. 3/14.02.2017 a Curţii de Apel Bucureşti, în baza căreia Consiliul Concurenţei a emis Ordinul de inspecţie nr. 117/28.02.2017.

Împotriva încheierii nr. 3/14.02.2017 a Curţii de Apel Bucureşti A. S.A. a formulat contestaţie, ce a fost respinsă prin decizia nr. 1379/05.03.2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

În cauza de faţă, chiar dacă între cele două litigii s-ar întruni identitate sub aspectul părţilor din proces, este fără putere de tăgadă faptul că nu este întrunită condiţia identităţii de obiect şi nici cea a cauzei juridice care susţine pretenţiile deduse judecăţii.

Astfel, în timp ce în cauza în care a fost pronunţată decizia nr. 1379/05.03.2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a solicitat de către aceeaşi reclamantă anularea încheierii nr. 3/14 februarie 2017 a Preşedintelui Curţii de Apel Bucureşti, prin care s-a admis cererea formulată de Consiliul Concurenţei şi a fost autorizată inspectarea prin proceduri fornice a 4 unităţi HDD copiate şi sigilate în timpul inspecţiilor inopinate desfăşurate la 9.02.2016 şi 25.02.2016 la sediul social al întreprinderii A. S.A., în cauza pendinte, se solicită anularea Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 117/28.02.2017 şi a tuturor actelor de inspecţie desfăşurate în baza acestuia.

Ca atare, pretenţiile deduse judecăţii fiind diferite, identitatea obiectului celor două cauze nu este întrunită, astfel că excepţia autorităţii de lucru judecat, invocată de către intimatul-pârât, va fi respinsă.

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Preliminar, în ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se impun următoarele precizări.

Prin acest motiv de recurs recurenta invocă o nerespectare de către prima instanţă a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, susţinând că instanţa ar fi trebuit să observe că efectuarea şi ridicarea copiilor HDD sunt indiscutabil operaţiuni administrative prealabile ordinului de inspecţie emis de Consiliul Concurenţei, precizând totodată că refuzând societăţii posibilitatea de a supune controlului jurisdicţional actele de inspecţie ce au stat la baza la baza emiterii ordinului contestat, instanţa de fond a încălcat dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului.

Înalta Curte constată că aceste susţineri nu aduc în discuţie o încălcare a unor norme procedurale, pentru a putea fi încadrate în acest motiv de casare, ci eventual o greşită aplicare a legii la situaţia de fapt dedusă judecăţii. Ca urmare, criticile pe acest aspect vor fi analizate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Criticile întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") sunt apreciate ca nefondate.

Recurenta-reclamantă a invocat contradicţia între aspectele reţinute de prima instanţă în considerentele hotărârii atacate, faptul că motivarea acesteia este insuficientă sub anumite aspecte, precum şi că hotărârea este complet nemotivată prin raportare la alte motive de nelegalitate invocate de societate în susţinerea acţiunii în anulare.

Cu privire la aceste aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expuse în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Fără a fi necesar să se răspundă la fiecare argument din susţinerile părţilor litigante, instanţa judecătorească poate proceda la gruparea tuturor argumentelor subsumate unui motiv de nelegalitate a actelor administrative contestate, motivarea sa urmând să reliefeze raţionamentul logico-juridic pentru care a fost adoptată soluţia pronunţată, cu arătarea acelor elemente esenţiale în vederea stabilirii adevărului în cauză.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reţine că hotărârea atacată este motivată în conformitate cu prevederile art. 425 C. proc. civ., respectând garanţiile instituite prin art. 6 din C.E.D.O, referitoare la dreptul la un proces echitabil, motivarea nefiind o chestiune de volum, ci una de esenţă, de conţinut, aceasta trebuind să fie clară, concisă şi concretă, în concordanţă cu probele şi actele de la dosar, elemente pe care sentinţa atacate le întruneşte, judecătorul fondului expunând în mod argumentat raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată.

În contextul analizei argumentelor recurentei-reclamante, judecătorul fondului a reţinut că aspectele de nelegalitate invocate cu privire la ridicarea şi copierea HDD-urilor vizează o procedură anterioară celei de autorizare a examinării acestor dispozitive, putând fi invocate în dosarul având ca obiect tocmai autorizarea examinării acestor dispozitive.

Împrejurarea că hotărârea necurată nu cuprinde un răspuns exhaustiv la fiecare susţinere din cererea de chemare în judecată nu este de natură să fundamenteze concluzia reformării soluţiei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., câtă vreme instanţa de fond a răspuns argumentelor părţilor în funcţie de finalitatea urmărită.

Din perspectiva criticilor întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care vizează aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată, de asemenea, că sunt nefondate.

Recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă a ignorat faptul că efectuarea şi ridicarea copiilor HDD reprezintă operaţiuni administrative ordinului de inspecţie şi a încălcat prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 în conformitate cu care instanţa este competentă să se pronunţe inclusiv asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza actului supus judecăţii.

Instanţa de control judiciar reţine că în conformitate cu prevederile art. 51 şi art. 60 alin. (6) din Legea concurenţei, deciziile Consiliului Concurenţei pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la comunicare (...).

Legea concurenţei nu prevede o cale specială de atac şi împotriva actelor efectuate în cadrul inspecţiei, fapt ce reprezintă de altfel chiar o materializare a regulii instituite de prevederile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, legalitatea acestor acte putând fi analizată odată cu decizia finală a Consiliului Concurenţei iar nu în etapa contestării ordinului de inspecţie, ordin ce nu are o existenţă de sine stătătoare, nefiind valabil în lipsa încheierii de autorizare.

În concret, măsurilor de inspecţie, neavând natura unor acte administrative, li se aplică regula de principiu consacrată de art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, potrivit căreia, operaţiunile administrative pot fi contestate împreună cu actul administrativ.

Or, în cauză, actul administrativ emis de autoritatea de concurenţă nu este ordinul de inspecţie, ci decizia finală a autorităţii, respectiv soluţia dată asupra unei proceduri de investigaţie, aspect ce rezultă din dispoziţiile art. 25 din Legea nr. 21/1996.

Astfel, conform dispoziţiilor legale menţionate, "Consiliul Concurenţei are următoarele atribuţii: a) efectuează investigaţiile privind aplicarea prevederilor art. 5, 6, 8, 13 şi art. 47 alin. (3) din prezenta lege, precum şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene; b) ia deciziile prevăzute de lege pentru cazurile de încălcare a dispoziţiilor art. 5, 6, 8 şi 13 din prezenta lege, precum şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, constatate în urma investigaţiilor efectuate de către inspectorii de concurenţă (…)".

Prin urmare, din perspectiva incidenţei art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nu există nicio diferenţă între încheierea de autorizare a inspecţiei şi ordinul de inspecţie, întrucât modalitatea efectivă de desfăşurare a inspecţiei nu se analizează în niciuna dintre contestaţiile ce pot fi formulate împotriva acestor acte, actele de inspecţie putând fi analizate din perspectiva legalităţii lor, doar odată cu actul administrativ final al autorităţii, mai precis decizia de constatare şi sancţionare a unei încălcări.

Argumente similare se regăsesc în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Astfel, în cuprinsul deciziei nr. 4286/3.12.2018 pronunţată într-o cauză având ca obiect anularea încheierii de autorizare în ceea ce priveşte autorizarea unei inspecţii inopinate; anularea Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei emis în baza încheierii de autorizare; anularea tuturor actelor de inspecţie desfăşurate de Consiliul Concurenţei în baza încheierii de autorizare şi a procesului-verbal de constatare şi inventariere încheiat cu această ocazie, Înalta Curte a admis excepţia inadmisibilităţii atacării operaţiunilor administrative efectuate de Consiliul Concurenţei, excepţie invocată de intimatul Consiliul Concurenţei, reţinând că:

"operaţiunile materiale desfăşurate în cursul inspecţiei derulate în temeiul Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nu constituie acte administrative şi nu pot fi contestate în faţa instanţei de judecată.

Este adevărat că prin cererea formulată contestatoarea a solicitat anularea tuturor actelor de inspecţie desfăşurate de Consiliul Concurenţei în baza încheierii de autorizare şi a procesului-verbal de constatare şi inventariere încheiat cu această ocazie - însă ceea ce numeşte contestatoarea "acte de inspecţie" sunt operaţiuni materiale, de pildă copierea hard-disk-ului, verificarea unor documente sau a integrităţii unor elemente informatice, dar şi reţinerea documentelor şi ridicarea suporturilor informatice. Acestea nu pot fi subsumate dispoziţiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform cărora actul administrativ este: "(...) actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice".

Acelaşi raţionament juridic se aplică şi pentru procesul-verbal de constatare şi inventariere, deoarece acesta constituie un act premergător emiterii unui act administrativ şi poate fi atacat numai odată cu acesta".

Relevantă în acest sens este şi jurisprudenţa CJUE în cauza C-606/18 P privind pe Nexans France SAS şi Comisia Europene în care Curtea a reţinut, la principalele puncte de interes pentru speţa de faţă că:

"58 În această privinţă, este necesar să se arate că reiese atât din modul de redactare a articolului 20 alin. (2) litera (c) din Regulamentul nr. 1/2003, cât şi din contextul acestuia că, autorizând Comisia, prin dispoziţia menţionată, "să ia sau să obţină, sub orice formă, copii sau extrase" ale registrelor, precum şi ale altor documente privind activitatea, menţionate la articolul 20 alin. (2) litera (b) din acest regulament, legiuitorul Uniunii a vizat elementele de probă pe care Comisia are dreptul să le procure în vederea depunerii acestora la dosar şi, dacă este cazul, să le utilizeze în cadrul unei proceduri care are ca obiect sancţionarea încălcărilor aduse dreptului concurenţei al Uniunii. Trebuie, aşadar, să fie vorba despre documente acoperite de obiectul inspecţiei, ceea ce presupune că Comisia a verificat în prealabil dacă aceasta era situaţia.

63 Astfel, contrar celor arătate de recurente, dreptul Comisiei de a realiza copii ale tuturor e-mailurilor şi copia imagine a unui hard disk al unui computer, ca etapă intermediară în cadrul examinării datelor care figurează în aceste e-mailuri şi pe acest suport, nu constituie o prerogativă suplimentară acordată Comisiei, ci, aşa cum a constatat în mod corect Tribunalul la punctul 56 din hotărârea atacată, face parte din competenţa de control pe care articolul 20 alin. (2) litera (b) din Regulamentul nr. 1/2003 o pune la dispoziţia acestei instituţii.

64 În al doilea rând, deşi rezultă, într-adevăr, dintr-o jurisprudenţă constantă că competenţele de investigare cu care este învestită Comisia în materie de concurenţă sunt bine delimitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2015, Deutsche Bahn şi alţii/Comisia, C-583/13 P, EU:C:2015:404, punctul 31 precum şi jurisprudenţa citată), aceasta nu înseamnă totuşi că, astfel cum a arătat doamna avocată generală, în esenţă, la punctele 61 şi 62 din concluzii, dispoziţiile care atribuie competenţele de investigare instituţiei menţionate trebuie să fie interpretate restrictiv, cu toate că este necesar, în această perspectivă, să se asigure că competenţele respective nu încalcă drepturile întreprinderilor în cauză. Or, aceste drepturi sunt garantate atunci când, precum în speţă, Comisia copiază datele, desigur, fără examinare prealabilă, însă verifică ulterior, cu respectarea strictă a dreptului la apărare al întreprinderii vizate, dacă aceste date sunt relevante pentru obiectul inspecţiei, înainte de a depune la dosar documentele considerate relevante în această privinţă şi înainte să şteargă celelalte date copiate.

65. Prin urmare, dreptul Comisiei de a realiza astfel de copii nu afectează nici garanţiile procedurale prevăzute de Regulamentul nr. 1/2003, nici celelalte drepturi ale întreprinderii care face obiectul inspecţiei, cu condiţia ca Comisia, după efectuarea examinării sale, să nu depună la dosar decât documentele care sunt relevante pentru obiectul inspecţiei. Astfel cum a constatat Tribunalul, aceasta era situaţia în speţă".

Nefondate sunt şi criticile recurentei-reclamante cu privire la încălcarea art. 6 din CEDO prin modalitatea de contestare a operaţiunilor administrative odată cu decizia finală a autorităţii, ceea ce ar impune un triplu control asupra măsurilor Consiliului, control anterior, concomitent şi ulterior efectuării actului.

Înalta Curte reţine că aceste apărări au fost invocate în cadrul excepţiei de neconstituţionalitate ridicată de A. S.A. în dosarul nr. x/2017 privind neconstituţionalitatea art. 38-40 din Legea Concurenţei, în special cu privire la lipsa unei căi de atac prevăzute pentru cenzurarea judiciară a derulării măsurilor de inspecţie. Totodată, în susţinerea lipsei unui recurs efectiv împotriva măsurilor de inspecţie, contestatoarea a făcut trimitere la speţele Société Canal Plus şi alţii v. Franţa (nr. 29408/08, decizia din 21 decembrie 2010), Ravon şi alţii v. Franţa (nr. 18497/03, Decizia din 21 februarie 2008), Compagnie des Gaz de Pétrole Primagaz v. Franţa (nr. 29613/08, decizia din 21 decembrie 2010) şi Vinci Construction şi GMT Genie et Swervices v. Franţa (nr. 63629/10 şi nr. 60567/10, decizia din 2 aprilie 2015).

În urma analizei argumentelor părţilor, Curtea Constituţională, prin decizia nr. 390/2019 a statuat că:

"(…) având în vedere garanţiile pe care Legea concurenţei nr. 21/1996 le instituie pentru înlăturarea eventualelor neregularităţi în efectuarea inspecţiilor şi posibilitatea recunoscută părţilor interesate de a se adresa instanţei judecătoreşti în condiţiile art. 38 alin. (6), art. 40 şi art. 51 din Legea nr. 21/1996, Curtea constată că prevederile legale supuse controlului nu contravin dispoziţiilor constituţionale şi contravenţionale privind accesul liber la justiţie, dreptul la un proces echitabil şi la un remediu efectiv (...)".

Totodată, Curtea a constatat că "ingerinţa în dreptul fundamental referitor la protecţia domiciliului, în cazul efectuării inspecţiilor în spaţii precum domiciliul, terenul sau mijloacele de transport aparţinând conducătorilor şi altor angajaţi ai operatorilor economici supuşi investigaţiei, îndeplineşte condiţiile testului de proporţionalitate", concluzionând, în paragraful 42 din decizie că: "legislaţia României oferă toate garanţiile procesuale şi legale pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale societăţilor care fac obiectul unor inspecţii din partea Consiliului Concurenţei".

Concluzionând asupra aspectelor analizate, Înalta Curte reţine legalitatea sentinţei recurate, întrucât conform legii concurenţei, verificarea prelevării informaţiilor relevante pentru investigaţie o realizează instanţa care verifică legalitatea deciziei finale a autorităţii de concurenţă, doar în această etapă putând fi supuse analizei de legalitate toate măsurile luate de autoritate în cadrul investigaţiilor.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepţia autorităţii de lucru judecat şi va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia autorităţii de lucru judecat.

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 401 din 26 octombrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2022.