Eligibility of supplementary training expenses under Regulation (EC) No 800/2008 and priority of EU law over conflicting national guidelines

Şedinţa publică din data de 2 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 11.08.2017 sub dosar nr. x/2017, reclamantul A. S.R.L. a chemat în judecată pe pârâţii CENTRUL NAŢIONAL DE DEZVOLTARE A ÎNVĂŢĂMÂNTULUI PROFESIONAL SI TEHNIC - Organism Intermediar POSDRU, AUTORITATEA DE MANAGEMENT PENTRU PROGRAMUL OPERAŢIONAL SECTORIAL DEZVOLTAREA RESURSELOR UMANE, MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE, ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI FONDURILOR EUROPENE şi MINISTERUL EDUCAŢIEI NAŢIONALE - Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman (OIPOCU MEN), solicitând anularea în totalitate a deciziei CNDIPTOI nr. 1105/20.04.2017, cu consecinţa constatării ca fiind eligibile cheltuielile în sumă de 15.832,75 RON solicitate spre restituire prin decizia menţionată.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1058 din data de 8 martie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. S.R.L., cu sediul în Piatra Neamţ, judeţul Neamţ, în contradictoriu cu pârâţii CENTRUL NAŢIONAL DE DEZVOLTARE A ÎNVĂŢĂMÂNTULUI PROFESIONAL SI TEHNIC - Organism Intermediar POSDRU, cu sediul în Bucureşti, AUTORITATEA DE MANAGEMENT PENTRU PROGRAMUL OPERAŢIONAL SECTORIAL DEZVOLTAREA RESURSELOR UMANE, MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE, ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ŞI FONDURILOR EUROPENE, cu sediul în Bucureşti, şi MINISTERUL EDUCAŢIEI NAŢIONALE - Direcţia Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman (OIPOCU MEN), cu sediul procesual ales în Bucureşti, ca nefondată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., criticând-o pentru nelegalitate. A invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii de fond şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa admiterii acţiunii.

Argumentând motivele de casare invocate, apreciază reclamanta că raţionamentul instanţei de fond încalcă principiile bunei credinţe, al securităţii raporturilor juridice, al proprietăţii şi al asumării răspunderii.

Mai arată reclamanta că instanţa a respins acţiunea fără a se pronunţa cu privire la principiul neretroactivităţii legii, prevederile O.U.G. nr. 77/2014 nu pot reţinute ca temei de drept pentru emiterea deciziei de recuperare a ajutorului de stat, acest act fiind în vigoare la 01.01.2015. astfel, nu se poate reţine încălcare dispoziţiilor art. 25 alin. (1) şi (4) din O.U.G. nr. 77/2014, aceste prevederi nu existau la data la care a fost încheiat contractul de finanţare şi s-a finalizat perioada de implementare, respectiv 11.10.2011, la încheierea contractului fiind în vigoare O.G. nr. 79/2003 care nu prevedea posibilitatea de sancţionare a unui operator economic pentru eroarea instituţiilor statului la momentul întocmirii Ghidului solicitantului şi a Ordinului nr. 1652/2010.

Mai arată reclamanta că hotărârea instanţei de fond nu stabileşte vreo formă de vinovăţie a societăţii, acest fapt atrage nelegalitatea corecţiei finaciare.

Totodată, arată că, prin raportare la Ghidul solicitantului şi anexele la Ordinul 1652/2010, cheltuielilor vizate de actele administrative atacate sunt eligibile.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond, considerând că prima instanţă a pronunţat o hotărâre legală, în raport de considerentele hotărârii pe care le apreciază ca fiind corecte, contrar criticilor formulate prin cererea de recurs.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu caracter prealabil, Înalta Curte constată că, deşi reclamanta şi-a întemeiat recursul pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., criticile expuse nu se circumscriu decât cazului de casare reglementat de pct. 8 al articolului menţionat, necuprinzând argumente de nelegalitate referitoare la nemotivarea sentinţei recurate ori la existenţa unor motive contradictorii în cuprinsul acesteia; totodată, nu sunt indicate motivele apreciate a fi străine de natura cauzei. Prin urmare, argumentaţia cererii de recurs se subsumează doar greşitei aplicări sau interpretării a dispoziţiilor legale incidente, urmând a fi analizată din această perspectivă.

Astfel, prin decizia nr. 1105/20.04.2017 emisă de pârâtul Centrul Naţional de Dezvoltare a Învăţământului Profesional şi Tehnic - Organism Intermediar POSDRU s-a dispus recuperarea sumelor acordate nejustificat reclamantei S.C. A. S.R.L. pentru proiectele finanţate în cadrul schemei de ajutor de stat sau de minimis, în cuantum al cheltuielilor neeligibile de 22.618,22 RON şi dobândă aferentă de 3.630,50 RON, respectiv o creanţă bugetară în cuantum de 19.463,25 RON dat fiind că «urmare a verificărilor efectuate au fost identificate cheltuieli neeligibile în sumă totală de 22.618,22 RON, reprezentând cheltuieli aferente liniei bugetare h - Alte cheltuieli suplimentare, cheltuieli care nu se încadrează în lista cheltuielilor eligibile aşa cum prevede art. 39 alin. (4) lit. d) din Regulamentul CE nr. 800/2008; din suma declarată neeligibilă, suma în valoare de 15.832,75 face obiectul recuperării; la suma totală a cheltuielilor neeligibile descrise mai sus se adaugă dobânda aferentă valorii de recuperat în sumă de 3.630,50 lei». Ca temei de drept al actului litigios, emitentul a indicat inclusiv art. 25 alin. (4) şi (5) din O.U.G. nr. 77/2014 şi art. 39 alin. (4) din Regulamentul CE nr. 800/2008.

Suma stabilită drept creanţă bugetară reprezintă cheltuieli suplimentare efectuate de către recurenta-reclamantă pe parcursul implementării proiectului, aceasta încălcând prevederile art. 25 alin. (4) şi (5) din O.U.G. nr. 77/2014, art. 39 alin. (4) din Regulamentul CE nr. 800/2008, att. 14 alin. (2) din Regulamentul CE nr. 659/1999 şi Ghidului solicitantului în cadrul schemei de ajutor de stat pentru formare profesională generală şi specifică denumită "Bani pentru formare profesională", în cadrul liniei de finanţare - C. proc. pen. 76 "Calificarea/recalificarea angajaţilor proprii". .

Prin decizia nr. 140/28.06.2017 emisă de partea pârâtă, contestaţia formulată de partea reclamantă împotriva deciziei nr. 1105/2017 a fost respinsă, pentru considerente similare celor expuse în decizia litigioasă.

Rezumând criticile de nelegalitate formulate de reclamantă şi circumscrise cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea vizează:

- încălcarea de către instanţa de fond a principiilor bunei credinţe, al securităţii raporturilor juridice, al proprietăţii şi al asumării răspunderii;

- nepronunţarea cu privire la principiul neretroactivităţii legii în ceea ce priveşte prevederile O.U.G. nr. 77/2014;

- eligibilitatea cheltuielilor vizate de actele administrative atacate prin raportare la Ghidul solicitantului şi anexele la Ordinul 1652/2010.

Examinând aceste critici prin prisma motivelor cererii de chemare în judecată şi a considerentelor sentinţei atacate, Înalta Curte constată că prin cererea de recurs reclamanta a invocat motive suplimentare de nelegalitate a notificărilor atacate, care nu se regăsesc în cuprinsul acţiunii, respectiv cele privitoare la încălcarea principiilor bunei credinţe, al securităţii raporturilor juridice, al proprietăţii şi al asumării răspunderii.

Potrivit art. 478 alin. (3) C. proc. civ.:

"În apel nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată şi nu se pot formula pretenţii noi.", iar potrivit art. 494 din acelaşi act normativ:

"Dispoziţiile de procedură privind judecata în primă instanţă în apel se aplică şi în instanţa de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secţiune.". Înalta Curte va avea în vedere şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ., potrivit cărora prin recurs se examinează conformitatea hotărârii pronunţate cu regulile de drept aplicabile, prevederi care, coroborate cu textele de lege sus indicate, conduc spre concluzia imposibilităţii formulării unor pretenţii noi în calea de atac, în sensul prezentării unor capete de cerere ori a unor motive de nelegalitate suplimentare.

Formularea unei astfel de cereri contravine dreptului la apărare stipulat de art. 13 din C. proc. civ., precum şi principiului contradictorialităţii reglementat de art. 14 din acelaşi cod, partea chemată în judecată, în calitate de pârâtă, neavând posibilitatea de a formula apărări şi a administra probe faţă de pretenţiile reclamantului.

Pe cale de consecinţă, instanţa de control judiciar nu poate proceda la analiza unor motive de nelegalitate noi, neinvocate în faţa instanţei de fond, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la examinarea legalităţii hotărârii de fond, în raport de pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi de argumentele şi apărările formulate de părţi în faza procesuală a fondului cu respectarea condiţiilor şi termenelor prevăzute de C. proc. civ.

În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a interpretat greşit probele administrate în cauză şi normele de drept material, respectiv dispoziţiile art. 39 alin. (4) lit. f) din Regulamentul nr. 800/2008, a căror aplicabilitate în cauză consideră că instanţa nu a respectat-o. Totodată, susţine că toate cheltuielile efectuate au fost acordate cu viza CNDIPT, acest organism verificând fiecare cheltuială în parte şi aprobându-le în mod individual.

În plus, consideră că cheltuielile solicitate la restituire de către pârât sunt eligibile în temeiul Ghidului solicitantului, astfel că suma de 15.832,75 RON nu poate fi considerată ajutor de stat acordat fără respectarea schemelor de minimis.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că baza legală a acordării finanţării nerambursabile şi a definirii cheltuielilor eligibile în cadrul schemelor de ajutor de stat şi de minimis este stipulată în contractul de finanţare, precum şi în Regulamentul CE nr. 800/2008 din tratat (Regulamentul general de exceptare pe categorii de ajutoare), la art. 1 alin. (3) fiind menţionate art. 38 şi 39 din Regulament în privinţa condiţiilor de acordare a ajutorului de stat şi a categoriilor de cheltuieli eligibile.

Contrar susţinerilor recurentei, Înalta Curte apreciază că în mod just a analizat instanţa de fond legalitatea actului contestat prin prisma respectării dispoziţiilor contractului de finanţare încheiat în baza Regulamentului CE nr. 800/2008, constatând încălcarea prevederilor Ghidului solicitantului 2009, secţiunea 13.2 lit. h)- alte cheltuieli suplimentare în valoare de 5% din costurile prevăzute la lit. a)-f) aprobate în cadrul schemei de ajutor de stat pentru formare profesională generală şi specifică reprezentând cheltuieli cu personalul, cheltuieli aferente managementului de proiect, taxe, cheltuieli financiare şi juridice, cheltuieli de informare şi publicitate, în condiţiile în care este vorba despre ajutorul de stat reglementat de O.U.G. nr. 77/2014, iar activitatea de verificare în vederea constatării neregulilor şi stabilirii creanţelor bugetare se desfăşoară în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 66/2011.

Din conţinutul Deciziei de recuperare a sumelor nr. 1105/20.04.2017 rezultă că echipa de control a procedat la efectuarea unei verificări a cazului de suspiciune de nereguli nr. x/03.11.2015, emisă spre investigare urmare a Raportului de audit de sistem 1445/2012 al Comisiei Europene (constatarea 18) şi Raportului de Audit de sistem x/2012 al Autorităţii de Audit din cadrul Curţii de Conturi a României (constatarea 4), cu implicaţii financiare privind proiectul x finanţat în cadrul schemei de ajutor de stat "Bani pentru formare profesională", beneficiar S.C. A. S.R.L..

Suspiciunea de neregulă a vizat stabilirea prin Ghidul solicitantului aferent cererilor de ajutor de stat şi decontarea în cadrul proiectelor, a unor cheltuieli care contravin art. 39 din Regulamentul CE nr. 800/2008. (…)

Având în vedere că prevederile Ghidului solicitantului sunt aplicabile tuturor proiectelor depuse în cadrul schemelor de ajutor de stat lansate, deficienţa are caracter sistemic pentru toate proiectele aprobate la finanţare în cadrul acestor scheme de ajutor de stat care intră sub incidenţa Regulamentului (CE) nr. 800/2008.

Potrivit art. 39 alin. (4) lit. f) din Regulamentul nr. 800/2008: "(4) Costurile eligibile ale unui proiect de ajutor de formare sunt: f) costurile de personal ale participanţilor la formare şi costurile indirecte generale (costuri administrative, chirie, cheltuieli generale) până la valoarea totalului altor costuri eligibile (….). În privinţa costurilor de personal ale participanţilor la formare, se iau în considerare numai orele în care participanţii participă efectiv la formare, după deducerea eventualelor ore lucrătoare".

Deficienţele cu caracter sistemic sunt definite în cadrul art. 2 alin. (1) lit. a)^1) din O.U.G nr. 66/2011 ca fiind " nereguli cu caracter sistemic/de sistem - nereguli generate de modul în care sunt îndeplinite cerinţele-cheie ale sistemelor de management şi control care se produc ca urmare a unor deficienţe de proiectare a procedurilor de management şi control, a unor erori sistematice de aplicare a procedurilor de management şi control sau din necorelarea prevederilor legislaţiei naţionale cu reglementările comunitare"

De asemenea, definiţia neregulii se regăseşte şi în cuprinsul art. 1 alin. (2) din Regulamentul (CE) 2988/1995, evocat în cauză şi de către recurenta-reclamantă. Astfel, alin. (2) statuează: "Constituie abatere orice încălcare a unei dispoziţii de drept comunitar, ca urmare a unei acţiuni sau omisiuni a unui agent economic, care poate sau ar putea prejudicia bugetul general al Comunităţilor sau bugetele gestionate de acestea, fie prin diminuarea sau pierderea veniturilor acumulate din resurse proprii, colectate direct în numele Comunităţilor, fie prin cheltuieli nejustificate."

În cazul de faţă, recurenta-reclamantă a săvârşit o neregulă în accepţiunea prevederilor legale evocate, consecinţa firească fiind aceea a restituirii sumelor acordate nejustificat.

În consecinţă, instanţa de recurs, în acord cu instanţa de fond, apreciază că beneficiarul nu a respectat întocmai dispoziţiile din Ghidul solicitantului şi din Ordinul MMFES nr. 1652/2010 privind aprobarea formatului standard al bugetului, anexe ale contractului de finanţare, acţiunea acestuia conducând la declararea ca neeligibile a cheltuielilor efectuate, neregula reţinută constând încălcarea prevederilor Ghidului solicitantului 2009, secţiunea 13.2 lit. h) - alte cheltuieli suplimentare, contractul de finanţare neconţinând prevederi referitoare la cheltuieli din această categorie.

Sub acest aspect nu pot fi reţinute alegaţiile recurentei-reclamante în sensul că "în condiţiile în care Ghidul solicitantului, dar şi Anexele la ordinul nr. 1652/2010 prevăd eligibile aceste cheltuieli, subscrisei nu i se poate imputa şi stabili o corecţie după aproximativ 7 ani mai târziu, sub forma unei decizii de recuperare a ajutorului de stat sau de minimis, pentru sume care au fost declarate eligibile şi plătite".

Reclamanta se prevalează de neretroactivitatea dispoziţiilor O.U.G. nr. 77/2014, învederând în principal că derularea contractului era deja încheiată la momentul adoptării ordonanţei.

Înalta Curte reţine că acest act normativ nu este singurul temei legal al deciziei contestate, fiind reţinută incidenţa art. 39 din Regulamentul 800/2008, art. 14 din Regulamentul 659/1999 şi Regulamentul CE 271/2008.

Înalta Curte mai relevă că potrivit unei jurisprudenţe constante a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, deşi principiul securităţii juridice se opune aplicării retroactive a unui regulament, cu alte cuvinte, unei situaţii apărute înaintea intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le-ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, acelaşi principiu impune ca orice situaţie de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziţii exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare. Cu toate acestea, deşi legea nouă îşi produce efectele numai pentru viitor, aceasta se aplică, în lipsa unei derogări, şi efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în acest sens Hotărârea Bavaria, C - 120/08, EU:C:2010:798, punctele 40 şi 41). Astfel cum reiese din jurisprudenţa Curţii, nici domeniul de aplicare al principiului încrederii legitime nu poate fi extins într - atât încât să împiedice, la modul general, o nouă reglementare să se aplice efectelor viitoare ale unor situaţii apărute sub incidenţa reglementării anterioare (Hotărârea Stadt Papenburg, C - 226/08, EU:C:2010:10, punctul 46). Monitorizarea situaţiei ajutoarelor de stat acordate se poate întinde în timp şi după expirarea duratei propriu-zise de implementare a contractului, sens în care instanţa apreciază că referirile realizate în cuprinsul deciziei la O.U.G. nr. 77/2014 nu înfrâng principiul neretroactivităţii, în interpretarea dată mai sus de CJUE.

Aşadar, în mod corect, a reţinut instanţa de fond că este lipsit de efect juridic faptul că prin Ghidul solicitantului adoptat la nivel intern ori reglementări interne secundum legem s-a prevăzut posibilitatea ca, în cazul ajutoarelor de stat şi de minimis în materie de formare, să fie rambursate beneficiarilor şi alte cheltuieli decât cele indicate la art. 39 alin. (1) şi (4) din Regulamentul nr. 800/2008, anume acelea identificate în Ghidul solicitantului - secţiunea 13.2 lit. h) Alte cheltuieli suplimentare în valoare de 5% din costurile prevăzute la lit. a) - f) aprobate în cadrul schemei de ajutor de stat pentru formare profesională generală. Astfel, aplicabilitatea directă a regulamentului european în fiecare stat membru şi principiul constituţional al priorităţii dreptului european înlătură de la aplicare orice normă internă contrară.

Mai mult decât atât, dispoziţiile art. 148 din Constituţia României prevăd că"(2) Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. (…) (4) Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alin. (2).", pe cale de consecinţă Regulamentul nr. 800/2008 se bucură şi de aplicabilitate prioritară în concurs cu o normă juridică internă contrară.

Totodată, art. 288 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) arată că "Pentru exercitarea competenţelor Uniunii, instituţiile adoptă regulamente, directive, decizii, recomandări şi avize. Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale şi se aplică direct în fiecare stat membru.".

6. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse la pct. 5 din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat, păstrând ca legală hotarârea atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1058 din data de 8 martie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2021.