Eligibility of IT and furniture expenditures and nullity of late-issued irregularity reports in EU fund recovery proceedings

Şedinţa publică din data de 2 martie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal la data de 26.05.2017 sub nr. de dosar x/2017, reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene-Direcţia Generală Programe Capital Uman şi Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţa nr. 1457/RI/03.10.2016, întocmit de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale si Persoanelor Vârstnice - Organismul Intermediar Programul Operaţional Sectorial pentru Dezvoltarea Resurselor Umane (MMFPSPV-OIPOSDRU), astfel cum a fost rectificat prin Nota privind îndreptarea erorii materiale nr. 1503/RI/10.10.2016, încheiată la data de 10.10.2016 de MMFPSPV-OIPOSDRU precum şi anularea Deciziei MMFPSPV-OIPOSDRU nr. 1714/RI/28.11.2016 privind soluţionarea Contestaţiei nr. x/02.11.2016 înregistrata la MMFPSPV-OIPOSDRU sub nr. x/02.11.2016, formulată de ANOFM cu privire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenta nr. 1457/RI/03.10.2016; constatarea caracterului eligibil al cheltuielilor în valoare de 758.052,63 RON, efectuate de ANOFM în cadrul proiectului "Formarea profesionala a personalului A. x, cod SMIS 37283; constatarea nelegalităţii refuzului de rambursare a sumei de 568.539,47 RON, solicitate de ANOFM prin Cererea de rambursare x/29.09.2014 şi obligarea pârâţilor la plata către ANOFM a acestei sume şi obligarea pârâţilor la plata dobânzii legale aferente cheltuielilor nevalidate şi nerambursate în mod nelegal, calculată de la data reţinerii sumei de 568.539,47 RON, prevăzută la capătul de cerere nr. x şi până la plata efectivă de către pârâte a sumei menţionate.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4501 din data de 22 noiembrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională Pentru Ocuparea Forţei de Muncă, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene-Direcţia Generală Programe Capital Uman şi Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale-Organismul Intermediar Pentru Programul Operaţional Sectorial Pentru Dezvoltarea Resirselor Umane, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4501 din data de 22 noiembrie 2017, pronunţată de Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională Pentru Ocuparea Forţei de Muncă, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând, în principal, admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului s-a arătat, în esenţă, că hotărârea primei instanţe este nelegală întrucât a fost dată cu încălcarea normelor de drept material prevăzute de art. 21 O.U.G. nr. 66/2011.

Astfel, în cauză sunt incidente dispoziţiile art. 21 alin. (26), reţinerile potrivit cărora aceste dispoziţii instituie un termen în care autoritatea pârâtă are obligaţia de a finaliza activitatea de control, se impun a fi respinse ca neîntemeiate.

Reţinând şi dispoziţiile art. 2547 C. civ. termenul de 60 zile nu este un termen de recomandare, ci un termen de prescripţie, depăşirea sa atrăgând nulitatea actului.

În ceea ce priveşte reţinerea neeligibilităţii cheltuielilor reprezentând contravaloarea sistemului de videoconferinţă şi mobilierului achiziţionat, recurenta invocă dispoziţii art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, art. 3 alin. (1) din OMMFPS şi al MFP nr. 1117/2170/2010. Mai arată, recurenta că aceste cheltuieli sunt în conformitate cu cererea de finanţare şi respectă dispoziţiile legale anterior citate.

Totodată, arată că respectivele prevederi nu impun necesitatea depunerii documentelor probante pentru atestarea realizării activităţii A.6.

4. Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale a formulat întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare invocat prin cererea de recurs, prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Potrivit motivului de recurs circumscris cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu Ie prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe este expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente.

Referitor la criticile constând în aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte reţine că:

În conformitate cu dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora:

"(…)

Art. 21. (…)

(23) Termenul maxim de efectuare a verificării şi de emitere a proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare este de 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a verificării, cu excepţiile prevăzute la alin. (25) şi (26).

(24) În cazul în care activitatea de verificare vizează mai mulţi beneficiari şi/sau întreaga perioadă în care, potrivit prezentei ordonanţe de urgenţă, pot fi luate măsuri de recuperare a creanţelor, precum şi în cazuri justificate în care - în scopul verificării - este necesară colaborarea cu alte instituţii, termenul de finalizare a activităţii de verificare prevăzut la alin. (23) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile.

(25) Organizarea şi efectuarea verificărilor necesare stabilirii creanţei bugetare rezultate din nereguli şi emiterii procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se efectuează în termen de maximum 60 de zile de la data comunicării de către DLAF a actului de control emis în conformitate cu normele şi procedurile proprii, respectiv de la data primirii raportului de inspecţie emis de OLAF.

(26) Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare se emite în termen de 60 de zile de la data comunicării documentelor de constatare emise de Autoritatea de Audit, conform regulamentului prevăzut la art. 24. (…)

Art. 25.

(1) În situaţia în care structurile de control prevăzute la art. 20 constată nereguli de sistem sau deficienţe ale sistemelor de management şi control potenţial generatoare de nereguli cu caracter sistemic care au implicaţii de ordin financiar, acestea au obligaţia întocmirii de procese-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, individualizate la nivel de beneficiar şi operaţiune, după reverificarea fiecărui caz dintre cele care este posibil să fi fost afectate de această neregulă, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor art. 21.

(2) Termenul maxim de efectuare a activităţilor prevăzute la alin. (1) este de 90 de zile de la data finalizării activităţii de organizare a reverificării.

(3) În cazuri justificate, termenul de finalizare a activităţii de reverificare prevăzut la alin. (2) poate fi prelungit în mod corespunzător, dar nu mai mult de 90 de zile.

(…)

Art. 50.

(1) Autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunţa prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestaţiei sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz. (…)".

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că termenele stabilite de lege pentru emiterea proceselor-verbale de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare sunt termene imperative, dar legiuitorul nu a prevăzut, în cazul nerespectării lor, sancţiunea decăderii sau o altă sancţiune similară, de natură să afecteze valabilitatea actului întocmit după împlinirea lor.

Nerespectarea obligaţiei de întocmire a procesului-verbal în termenul legal este calificată drept abatere de dispoziţiile art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011, de natură să atragă sancţionarea disciplinară a personalului care se face vinovat de săvârşirea acesteia.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 60 alin. (1) lit. d) din O.U.G. nr. 66/2011:

(1) Constituie abateri de la aplicarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă următoarele fapte:

(…)

d) neemiterea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, în termenul prevăzut în prezenta ordonanţă de urgenţă;

(…).

Aceste termene nu pot fi considerate termene de decădere, deoarece din actul normativ nu rezultă, în mod neîndoielnic, că nerespectarea acestora atrage pierderea dreptului de a stabili creanţele bugetare.

În conformitate cu dispoziţiile art. 2545 C. civ.:

(1) Prin lege sau prin voinţa părţilor se pot stabili termene de decădere pentru exercitarea unui drept sau săvârşirea unor acte unilaterale,

(2) Neexercitarea dreptului subiectiv înăuntrul termenului stabilit atrage pierderea lui, iar în cazul actelor unilaterale, împiedicarea, în condiţiile legii, a săvârşirii lor.

Potrivit dispoziţiile art. 2547 C. civ.:

Dacă din lege sau din convenţia părţilor nu rezultă în mod neîndoielnic că un anumit termen este de decădere, sunt aplicabile regulile de la prescripţie.

Aceste termene nu pot fi considerate nici termene de prescripţie, având în vedere dispoziţiile art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 care reglementează prescripţia dreptului de a stabili creanţele bugetare rezultate din nereguli.

Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 45 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011:

(1) Dreptul de a stabili creanţa bugetară se prescrie în termen de 5 ani de la data de 1 ianuarie a anului următor datei de închidere a programului, comunicată oficial de către Comisia Europeană/donatorul public internaţional prin emiterea declaraţiei finale de închidere, cu excepţia cazului în care normele Uniunii Europene sau ale donatorului public internaţional prevăd un termen mai mare.

În concluzie, termenele prevăzute de dispoziţiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011 au natura juridică a unor termene imperative de natură a atrage sancţionarea disciplinară a personalului, dar nerespectarea acestora nu poate afecta valabilitatea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Nerespectarea acestor termene ar putea atrage nulitatea procesului-verbal numai în situaţia în care reclamanta ar fi făcut dovada existenţei unei vătămări, împrejurare pe care nu a dovedit-o prin probele administrate în cauză.

În conformitate cu dispoziţiile art. 175 C. proc. civ., actul de procedură este lovit de nulitate dacă prin nerespectarea cerinţei legale s-a adus părţii o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin desfiinţarea acestuia, această vătămare fiind prezumată doar în cazul nulităţilor expres prevăzute de lege.

În consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa atacată a fost dată cu respectarea dispoziţiilor art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011.

În ceea ce priveşte criticile vizând reţinerile instanţei de fond în sensul neeligibilităţii cheltuielilor reprezentând contravaloarea sistemului de videoconferinţă şi mobilierului achiziţionat, Înalta Curte le va respinge ca nefondate.

În limita criticilor care au vizat în mare parte aspecte de fapt, Înalta Curte reţine că reclamanta Agenţia Naţională Pentru Ocuparea Forţei de Muncă în calitate de beneficiar, a încheiat contractul de finanţare nr. x/29.06.2011, având ca obiect acordarea unei finanţări nerambursabile pentru implementarea proiectului "Formare profesională a personalului A."-x, COD SMIS 37283 .

Proiectul implementat de recurentă a vizat creşterea nivelului de competenţe profesionale a 100 de angajaţi A., creşterea nivelului de pregătire a personalului propriu A., extinderea domeniilor de pregătire ale personalului propriu A. şi formarea profesională continuă a personalului A..

Grupul ţintă a fost format din 100 de persoane, specialişti ai A. din toate judeţele României, iar pentru îndeplinirea obiectivului general s-a stabilit ca indicator de program instruirea a 100 de persoane din cadrul Serviciului Public de Ocupare.

Conform Anexei 1 la Cererea de finanţare-Secţiunea Metodologia de implementare:

"Este stabilit un program de formare profesională, unde vor fi formaţi un număr de 100 de angajaţi A. care se ocupă cu analiza pieţei muncii. Grupele de cursanţi vor fi formate din câte 25 de membri. Programul de formare se va desfăşura în mai mult etape astfel încât activitatea curentă în agenţiile/serviciile unde lucrează persoanele care alcătuiesc grupul ţintă să nu fie perturbată. Din acest motiv s-a ales ca metodă de formare metoda mixtă- îmbinarea metodei tradiţionale - desfăşurarea de cursuri în săli clasice de curs astfel încât participanţii să ia contact direct cu formatorul şi să interacţioneze direct între ei şi utilizarea unui soft educaţional şi a sistemului de videoconferinţă, astfel încât întâlnirile să poată avea loc oriunde şi oricând iar rezultatul comunicării să indică impresia comunicării faţă în faţă. Totodată se reduc costurilor cu deplasările grupului ţintă şi se optimizează raportul timp liber/munca al angajaţilor A.. Perioada de formare pentru fiecare cursant este de 1080 de ore de curs (360 ore teorie si 720 ore practica) care vor fi livrate astfel: 135 ore în săli clasice de curs şi diferenţă pană la 1080 ore în conţinut electronic ce va fi postat pe platforma de e-learning".

În cadrul activităţii A.2. "Achiziţii publice" au fost achiziţionate de către reclamantă obiectele de mobilier şi echipamente IT pentru videoconferinţă, ce au fost distribuite către cele 42 de agenţii judeţene pentru ocuparea forţei de muncă şi către Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă după cum urmează:

- Contractul de furnizare nr. x/04.09.2013, având ca obiect furnizarea de obiecte de mobilier, încheiat cu S.C. B. S.R.L., în valoare de 65.229,00 RON, la care se adaugă 15.654,96 RON TVA (dosar fond volumul I);

- Contractul de furnizare nr. x/23.10.2013, având ca obiect furnizarea de echipamente IT pentru videoconferinţă, încheiat cu S.C. C. S.R.L., în valoare de 729.288,03 RON la care se adaugă 175.029,13 RON TVA (dosar fond volumul I).

În calea de atac, recurenta- reclamantă a supus atenţiei Înaltei Curţi aspecte legate de analiza unor elemente ale probatoriului, tinzând la a convinge instanţa de control judiciar că semnificaţia juridică pe care autoritatea pârâtă şi instanţa de fond au dat-o situaţiei de fapt este eronată.

Fără a relua elementele factuale descrise amănunţit de către judecătorul fondului în sentinţă, pe baza documentaţiei depuse la dosar, referitoare la procedura de achiziţie a echipamentelor IT pentru sistemul de videoconferinţă şi a mobilierului achiziţionat pentru sediul ANOFM şi sediile AJOFM-urilor, Înalta Curte reţine, în limitele controlului de legalitate ce poate fi exercitat în recurs, că în vederea verificării aspectelor reţinute în suspiciunea de neregulă nr. 1225/Rl/09.08.2016, la solicitarea organului de control formulat prin adresa nr. x/23.08.2016 în sensul depunerii unui memoriu prin care să se justifice utilizarea sistemului de videoconferinţă, susţinut de documente probante (spre exemplu: liste de prezenţă pentru evenimentele organizate, înregistrări audio şi/sau video fotografii, alte materiale sau livrabile obţinute ca urmare a utilizării sistemului de videoconferinţă în cadrul proiectului, de către grupul ţintă), cu adresa nr. x/25.08.2016 recurent a transmis un memoriu justificativ, în care a arătat în esenţă, că proiectul s-a încheiat în luna iunie 2014 cu realizarea tuturor obiectivelor, dosar fond volumul 1.

Referitor la alegaţiile recurentei precum că nu ar fi fost obligată în cadrul proiectului să întocmească documentele doveditoare indicate prin adresa antemenţionată, Înalta Curte arată că, în mod corect, instanţa de fond a evidenţiat că prezentările de maximă generalitate din cuprinsul memoriului, neînsoţite de niciun document justificativ care să facă dovada că sumele obţinute în cadrul proiectului au fost utilizate în scopul îndeplinirii obiectivelor asumate prin contractul de finanţare, demonstrează fără putinţă de tăgadă că respectivele cheltuieli de tip FEDR în sumă de 758.052,63 RON, reprezentând contravaloarea achiziţiei de mobilier şi a sistemului de videoconferinţă, sunt neeligibile. În acelaşi sens, în mod corect, s-a reţinut că partea reclamantă nu a depus documente probante nici cu ocazia soluţionării contestaţiei sau nici în faţa instanţei de fond.

Astfel, potrivit dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Contractul de finanţare "Beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară în vigoare.".

În acelaşi sens dispoziţiile art. 5 - Eligibilitatea cheltuielilor alin. (1) dispun că "Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu Hotarârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare şi cu Ordinul comun al Ministrului economiei şi finanţelor nr. 1549/16.05.2008 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de investiţie.".

Or, dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Hotarârea Guvernului nr. 759/2007 prevăd că "Pentru a fi eligibilă o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2):

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanţare/decizia/ordinul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.".

Totodată, Ghidul solicitantului precizează că "solicitantul eligibil în sensul prezentului ghid, reprezintă entitatea care îndeplineşte cumulativ criteriile enumerate şi prezentate...", criterii printre care se regăseşte şi cel potrivit căruia "unităţile administrativ teritoriale vor face dovada proprietăţii clădirii şi terenului subiect al cererii de finanţare...".

Conform constatărilor autorităţii de audit, însuşite de structura de control "... deşi mobilierul şi sistemul de videoconferinţă au fost achiziţionate cu doar 6 luni, respectiv 5 luni înaintea finalizării proiectului, nu au fost niciodată folosite în scopul prevăzut în cererea de finanţare.", respectiv "Prin urmare, aceste cheltuieli nu au legătură cu activităţile proiectului, astfel încât să fie considerate cheltuieli directe eligibile, aşa cum sunt definite de art. 1 alin. (4) lit. d) din H.G. nr. 759/2007…".

Aşadar, în sensul celor anterior antamate, alegaţii recurentei reiterate în cuprinsul cererii de recurs, precum că,,...respectivele prevederi şi dispoziţii nu impun necesitatea depunerii, în cauză, pentru atestarea realizării activităţii A.6.- Susţinerea programului de formare nu instituia obligaţia întocmirii de liste de prezenţă, înregistrări audio/video, fotografii, alte materiale sau livrabile…", cheltuielile reprezentând contravaloarea achiziţiei de mobilier şi a sistemului de videoconferinţă, sunt neeligibile.

În egală măsură, nici simpla afirmaţie "în ceea ce privesc cheltuielile aferente achiziţiei de mobilier pentru dotarea sălilor de conferinţă şi a sistemului de videoconferinţă, acestea sunt în conformitate cu prevederile cererii de finanţare şi îndeplinesc condiţiile de eligibilitate reglementate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile legale invocate…", fiind lipsită de orice suport probator, nu pot constitui motiv de reformare a sentinţei recurate.

Pentru considerentele expuse, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă împotriva sentinţei civile nr. 4501 din data de 22 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 martie 2021.